II SA/Sz 982/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-18	
Data wpływu	2023-11-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Wiesław Drabik	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1697/24
II OZ 101/24	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151, art. 3 par. 1, art. 3 par. 2, art. 8 par. 1, art. 50 par. 1,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 17, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2021 r. nr XXVI/251/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg w części obrębu Dźwirzyno, w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...] oddala skargę.	
Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w części obrębu D., w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "mpzp", "plan") w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., a polegające na:

- dowolnym określeniu parametrów zabudowy terenu funkcjonalnego objętego uchwałą w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy w sposób istotnie odbiegający od warunków poprzednio obowiązujących dla tego terenu funkcjonalnego, a także od warunków obowiązujących dla sąsiednich terenów, bez uwzględnienia i wyważenia interesów prywatnych oraz interesu publicznego, a przy uwzględnieniu wyłącznie interesu właściciela działki będącej przedmiotem uchwały, co stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego Gminy,

- zaniechaniu uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, zakładających ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość, poprzez przyjęcie regulacji dotyczącej parametrów zabudowy terenu funkcjonalnego objętego wskazaną uchwałą w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy w sposób zaprzeczający realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że mpzp przyjęty został wyłącznie dla jednej działki ewidencyjnej oraz że procedurę planistyczną uruchomił wniosek właściciela tejże działki. Według Prokuratora ustalone w zaskarżonej uchwale parametry i wskaźniki zabudowy determinowały wyłącznie potrzeby i plany inwestycyjne właściciela działki. Według skarżącego organ nie dokonał oceny i ważenia interesu publicznego, co sam przyznał w uzasadnieniu, uznając błędnie, że takiej potrzeby nie było, bowiem plan obejmował jedną działkę, na której nie jest planowana żadna inwestycja publiczna. W ocenie Prokuratora Rada Gminy K. nie skonfrontowała jednostkowego interesu prywatnego właściciela działki nr [...] z interesem publicznym. Nie rozważyła przy tym również interesów prywatnych właścicieli innych, sąsiednich działek. Przyjęła interes właściciela działki nr [...] za jedyny wyznacznik kształtowania ładu przestrzennego i określiła takie warunki oraz parametry, które pozwoliłyby mu zrealizować planowaną inwestycję.

Prokurator podniósł, że na tle tak poprzednio obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, jak i na tle tego rodzaju regulacji obowiązujących sąsiednie działki postanowienia zaskarżonej uchwały jawią się jako dowolne, jeśli chodzi o maksymalną wysokość zabudowy (35 m). Prokurator wskazał na poprzednio obowiązujące postanowienia mpzp z 2007 r. dla działki nr [...] w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachu oraz że działce tej przyporządkowany jest adres ul. [...], gdzie zlokalizowany jest Ośrodek [...]. Zarówno ze zdjęć zamieszonych na stronie internetowej ww. Ośrodka, jak i ze zdjęć zamieszczonych w aplikacji internetowej Google Maps widać po pierwsze, że dotychczasowa zabudowa terenu w zakresie ośrodka turystycznego stanowi budynek o 3 kondygnacjach (parter i dwa piętra, dach płaski), pod drugie, że komin, o jakim mowa w uzasadnieniu uchwały wznosi się niewiele ponad tą wysokość (komin znajduje się bowiem w zabudowie zaplecza Ośrodka, sam zaś budynek zaplecza jest niższy od Ośrodka i ma jedną kondygnację). Prokurator wskazał ponadto, że parametry zabudowy dla sąsiednich działek, co do których nadal obowiązuje mpzp z 2007 r. określono w sposób zbliżony jak poprzednio obowiązujące dla działki nr [...].

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w zakresie wysokości zabudowy Prokurator wskazał, że nie ma znaczenia dla dopuszczenia tak znacznej wysokości fakt, że dominujący dotychczas w okolicy wysokością komin zostanie zastąpiony obiektem nowej zabudowy o zbliżonych parametrach wysokości, jednak o wyraźnie wyższych walorach architektonicznych. Według Prokuratora po pierwsze, nie ma żadnych podstaw aby wysokość istniejącego komina określać jako zbliżoną do 35 metrów. Organ tego nie wykazał podając choćby konkretną wysokość komina, a posłużył się jedynie sformułowaniami dalece ogólnymi. Samo zaś zapoznanie się ze zdjęciami dostępnymi powszechnie w Internecie sugeruje, że wniosek w tym zakresie winien być wprost przeciwny, bowiem komin ów jest zdecydowanie niższy niż 35 metrów. Po drugie, w miejscowości, w której dominuje zabudowa parterowa, względnie jedno-, dwupiętrowa nie można uzasadniać tak znacznej wysokości zabudowy, przewyższającej parametry zabudowy sąsiednich działek nawet o 20-30 metrów, tym, że nowy obiekt zastąpi niezbyt estetyczny i widoczny z daleka komin dotychczasowej zabudowy. Zabudowa wskazanego terenu obiektem o wysokości 35 metrów nie jest przecież jedyną możliwą zabudową tego terenu o walorach bardziej estetycznych niż dotychczasowy komin, a nadto istnienie na terenie tej działki komina dominującego wysokością w okolicy nie powoduje automatycznej potrzeby takiego określenia wysokości zabudowy tej działki aby po jego ewentualnym rozebraniu wznieść na jej terenie kolejny obiekt dominujący w okolicy wysokością i to jeszcze bardziej niż poprzedni. Powyższe wskazuje nie tylko na wadliwość argumentacji uzasadnienia uchwały, ale przede wszystkim na dowolność podjętych przez Radę postanowień w zakresie określenia wysokości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, iż wbrew zarzutom skargi w zaskarżonej uchwale nie ma potwierdzenia rezygnacji przez organ z realizacji nakazu wyrażonego w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że "nie zachodziła konieczność dokonania wyważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych", co oczywiście nie jest równoznaczne ze wskazaniem, że organ nie podjął się samego wyważania tych interesów. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej uchwale wskazuje jedynie na brak konieczności rozstrzygania (a więc dokonania rzeczonego wyważenia) przez organ między niedającymi się pogodzić, sprzecznymi interesami na linii interes publiczny - interes prywatny, czy też między poszczególnymi interesami prywatnymi. Na obszarze objętym planem nie przewidziano realizacji zadań rządowych i samorządowych, jak również brak jest potrzeb rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Do sporządzenia planu przystąpiono na wniosek właściciela terenu, w celu dostosowania parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu do aktualnych warunków i potrzeb inwestycyjnych. W planie uwzględniono założenia programowo-przestrzenne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w tym dążenia do rozwoju w pasie nadmorskim inicjatyw turystycznych i uzdrowiskowych o bardzo wysokim standardzie oraz zainwestowania i działań umożliwiających wydłużenie sezonu turystycznego poza okres letni i uniezależniających w pewnym stopniu od warunków pogodowych.

Według organu plan nie tylko nie uszczupla w sposób istotny żadnego ze wskazanych w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. interesów, w szczególności publicznego, ale nadto nie faworyzuje jednego interesu kosztem drugiego, czy pozostałych. W ocenie organu nie zachodziła konieczność finalnego dokonania wyważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych, bowiem w przedmiotowym przypadku nie pozostawały one sprzeczne, lecz w istocie były komplementarne, tj. wzajemnie uzupełniały się.

Organ podkreślił, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie tylko uwzględniało potrzeby inwestycyjne wnioskodawcy, lecz w pełni zaspokajało potrzeby lokalnej społeczności (a tym samym potrzebę uwzględnienia interesu publicznego) wyrażające się w szczególności w uzyskaniu w ten sposób znaczącego dodatkowego dochodu stanowiącego różnicę między wysokością podatku od nieruchomości w dotychczasowej wysokości a oczywiście (dane z prognozy finansowej sporządzanej na potrzeby projektu planu) znacząco większą wysokością podatku od nieruchomości należnego po wybudowaniu docelowego obiektu. Każda inwestycja tej wielkości i rangi skutkuje również niewątpliwie powstaniem nowych miejsc pracy, wzrostem wartości okolicznych nieruchomości, jak też samodzielną i tym samym bezpłatną promocją danej miejscowości i gminy, na terenie której taka inwestycja powstała.

Organ wskazał również na powstały przy ul. [...] nr [...] w D. [...] Hotel [...], który ma wysokość 21 metrów nad poziomem gruntu i został wybudowany w miejsce wyburzonego dawnego kilkupiętrowego Ośrodka [...]" w W.. Nijak zatem się mają zarzuty podniesione w skardze do rzeczywistości wynikającej z ładu przestrzennego panującego w miejscowości D. i zarzuty dotyczące nie zbadania interesów okolicznych mieszkańców.

Dalej, odnosząc się do wywodów skargi organ wskazał, że mpzp miejscowości D. uchwalony uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia 31 maja 2007 r., który obowiązywał przed wejściem w życie nowego planu, nie jest podstawą prawną dla sporządzenia nowego planu (czy też jego zmiany) i nie musi też być istotnym punktem odniesienia merytorycznego. Organ zwrócił uwagę, że aktualizacji czy zmiany planu miejscowego dokonuje się właśnie ze względu na niedostosowanie dotychczasowych regulacji do aktualnych potrzeb i realiów, w tym zamierzeń inwestycyjnych realizowanych przy użyciu środków publicznych jak i prywatnych. Brak jest również przepisów prawa nakazujących organom gminy analizowania kwestii spójności projektowanych rozwiązań z ustaleniami wcześniej obowiązującego sporządzaniu planu miejscowego. Zmiana planu dla działki nr [...] miała i nadal ma na celu dostosowanie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyszłych zamierzeń budowalnych. Przedmiotem planu był i pozostaje teren elementarny UT i G, przeznaczony pod zabudowę usług turystyki i wypoczynku oraz infrastruktury technicznej, co w istocie stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia działki.

Organ podkreślił, że podstawą i punktem odniesienia powinno być obowiązujące w trakcie sporządzania planu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.", które w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jest wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zostało poprzedzone analizami, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., obejmującymi w szczególności ocenę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami obowiązującego Studium. Cele, w jakich opracowywany został plan są zbieżne z kierunkami polityki przestrzennej gminy określonymi w Studium.

Organ wskazał również, że sporządzenie planu zostało poprzedzone gruntownymi analizami, wykonano specjalistyczne ekspertyzy. W ramach prac planistycznych dokonano szczegółowej inwentaryzacji urbanistycznej oraz przeprowadzono analizy architektoniczno-kompozycyjne w oparciu o pomiary wysokościowe charakterystycznych budynków oraz drzewostanu dokonane przez uprawnionego geodetę. Według organu poczynione analizy są jednoznacznym dowodem na to, że organ uwzględnił między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, co wyklucza przypisanie mu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto organ wskazał, że w procedurze planistycznej zapewniono w niezbędnym zakresie partycypację społeczną, w szczególności poprzez: ogłoszenie opublikowane w prasie miejscowej oraz obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń i opublikowane na stronie internetowej Urzędu Gminy K. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, umożliwienie wnoszenia uwag dotyczących projektu planu, zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Organ wskazał przy tym, że w wyznaczonym terminie nie wpłynęły uwagi, mogące podlegać rozpatrzeniu przez Wójta Gminy K., a tym samym nie zachodziła konieczność dokonania przez Radę Gminy K. rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Ponadto dyskusja publiczna nad przyjętymi w planie rozwiązaniami nie spotkała się z zainteresowaniem mieszkańców gminy oraz innych osób, a co za tym idzie, zachodziły wszelkie podstawy do przyjęcia, że przedmiot ww. rozwiązań nie budził kontrowersji społecznych, tak z perspektywy możliwych zamierzeń inwestycyjnych, jak i przede wszystkim ich potencjalnego wpływu na interesy prywatne lub interes publiczny.

Końcowo organ stwierdził, że poczynił niezbędne ustalenia, zgromadził także inwentaryzacje i analizy, które obiektywnie przemawiały za możliwością wprowadzenia uchwalonej zmiany w zgodzie ze Studium, obowiązującymi przepisami oraz w sposób bezkonfliktowy dla interesów opisanych w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zaś zarzuty przedstawione w skardze nie zostały poparte żadnymi rzetelnymi badaniami czy też dokumentami i stanowią w ocenie organu bardzo subiektywną ocenę, oderwaną od ocen merytorycznych, które legły u podstawy zaskarżonego planu. Tym samym w ocenie organu nie doszło do uchybień, zwłaszcza tego rodzaju, które w świetle art. 28 u.p.z.p. mogły stanowić istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...].

Rzeczona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego - co wprost wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, na podstawie art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a., z których wynika uprawnienie prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06).

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności mpzp z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), a na jego uchwaleniu skończywszy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Owa procedura planistyczna została szczegółowo unormowana w art. 17 u.p.z.p., który na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

– (uchylone),

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

– starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

– zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a,

– dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

– Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego, oraz

– podmiotem zarządzającym w zakresie zagospodarowania właściwego portu lub przystani morskiej oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) (uchylony);

8) (uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) (uchylony);

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności mpzp z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzaniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

Przechodząc do oceny zasadności skargi Prokuratora należało stwierdzić, że jest ona bezzasadna. Postawione zarzuty Prokurator wiąże z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. według których w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zaś przy ustaleniu przeznaczenia terenu lub określeniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, waży się interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy prawa nie przewidują ograniczeń ani nie zakazują uchwalania mpzp obejmującego jedną działkę ewidencyjną. Jednocześnie podkreślić należy, iż w rozpatrywanej sprawie obszar objęty planem (istotnie, dotyczący jednej działki ewidencyjnej) stanowi znaczną powierzchnię [...] ha (§ 1 ust. 2 uchwały). Ponadto wbrew wywodom skargi brak jest wymogu prawnego zgodności ustaleń nowo uchwalanego mpzp z ustaleniami poprzednio obowiązującego mpzp na tym terenie czy też ustaleniami mpzp obowiązującego na nieruchomościach sąsiednich. Jak słusznie wskazuje organ aktualizacji czy zmiany planu dokonuje się w szczególności ze względu na niedostosowanie dotychczasowych regulacji do aktualnych potrzeb i realiów oraz konieczności zmiany tych regulacji. Niezależnie od tego należy zauważyć, iż Prokurator w kwestii wysokości zabudowy odnosi się do mpzp uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D. Plan ten był kilkukrotnie zmieniany - utracił moc m.in. w zakresie uregulowanym uchwałą nr [...] Rady gminy K. z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w części obrębu D. gdzie dla terenów elementarnych z przeznaczeniem na zabudowę usług turystyki (położonych przy ul. [...] i ul. [...] w D. ) wysokość zabudowy ustalono na 25 m n.p.m. (§ 15 ust. 3 pkt 1 oraz § 19 ust. 3 pkt 1).

Podstawą i punktem odniesienia planowania miejscowego powinno być obowiązujące w trakcie sporządzania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium"). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wskazać przy tym należy, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień mpzp, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium.

W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałę podjęto po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 29 października 2020 r. Prokurator zaś nie wykazał naruszenia przez zaskarżony mpzp ustaleń ww studium.

W § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały ustalono maksymalną wysokość zabudowy do 25 m, przy czym dopuszczono zwiększenie wysokości zabudowy do 35 m, pod warunkiem, że powierzchnia zabudowy części budynku stanowiącej dominantę wysokościową nie przekroczy 25% powierzchni zabudowy tego budynku.

Wskazać należy, iż w toku postępowania planistycznego dokonano inwentaryzacji urbanistycznej oraz przeprowadzono analizy architektoniczno-kompozycyjne w oparciu o pomiary wysokościowe charakterystycznych budynków oraz drzewostanu sporządzone przez uprawnionego geodetę. Z dokonanej analizy wynikało m.in że południowa i centralna cześć działki nr [...], położonej przy ul. [...], zabudowana jest ośrodkiem [...]. Zabudowę ośrodka tworzą trzykondygnacyjne pawilony o płaskich dachach. Teren jest pofałdowany i wznosi się od ul. [...] w kierunku północno-zachodnim (od ok. 2,5 m n.p.m. do 9,2 m n.p.m.). Charakterystycznym elementem okolicznej zabudowy jest komin lokalnej kotłowni, dominujący w krajobrazie tej części D. (komin ma ok. 34 m, licząc od jego podstawy znajdującej się na poziomie stropu pierwszej kondygnacji). Na terenie zlokalizowana jest również stacja redukcyjno-pomiarowa gazu (w północno-wschodniej części działki). W północnej części działki dominują drzewa, zaś w przestrzeniach pomiędzy nimi rozmieszczone są terenowe obiekty rekreacyjne. W analizach wskazano, że planowany sposób przeznaczenia działki nr [...] może wywierać wpływ na krajobraz z uwagi na dopuszczoną, znaczną wysokość zabudowy (25 m oraz maksymalnie 35 m dla części zabudowy stanowiącej dominantę wysokościową). Zwrócono jednak uwagę, że wysokość ta odpowiada wysokości istniejącego komina lokalnej kotłowni, istniejącego dotychczas na działce. Wskazano również, że zasadnicza bryła zabudowy nie przekroczy linii wyznaczonej przez wierzchołki drzew porastających teren i przechodzących w pas lasu nadmorskiego (maksymalnie 25 m). Założono, że zastąpienie sylwetki komina kotłowni (negatywnie oddziaływującej na krajobraz) dominantą wysokościową o zbliżonym parametrze wysokościowym, ale o wysokich walorach architektonicznych i estetycznych, może stać się docelowo lokalnym punktem charakterystycznym i identyfikującym D. w tej części wybrzeża.

Ponadto, uwzględniając wyniki badań i zalecenia wynikające z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej dla działki nr [...] część terenu w obrębie pagóra wydmowego zlokalizowanego w północnej granicy działki, w której znajduje się największa koncentracja drzew porastających pagór wydmowy objęto granicami strefy ochrony krajobrazu. Część objęta strefą ma powierzchnię 0,59 ha, co stanowi ok. 25% powierzchni terenu UT. W związku z powyższym istotnie ograniczono obszar, na którym dopuszczona została lokalizacja zabudowy - do południowej i centralnej części działki (od strony ul. [...]), na której obecnie występuje już zabudowa.

W ocenie Sądu nie mogły odnieść skutku zarzuty i twierdzenia Prokuratora, wywodzone w oparciu o zdjęcia z Internetu w konfrontacji z pomiarami geodety, m.in. według których komin wznosi się na wysokość 36,95 m n.p.m. Prokurator nie przedstawił żadnej miarodajnej analizy specjalisty dowodzącej zaburzenia przez planowaną zabudowę krajobrazu i ładu przestrzennego okolicy.

Ponadto okoliczność, że procedura planistyczna została zainicjowana wnioskiem właściciela działki nr [...] nie oznacza, że mpzp został uchwalony wyłącznie w jego interesie.

Zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczenie Wójta Gminy K. z dnia 13 września 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości składnia wniosków w terminie do dnia 14 października 2019 r. ogłoszono w gazecie Głos Dziennik Pomorza z dnia 13 września 2019 r. oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. a także umieszczono na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej w dniach 13 września - 14 października 2019 r. Następnie zgodnie z art. 17 pkt 9 i pkt 11 u.p.z.p. obwieszczenie Wójta Gminy K. z dnia 21 września 2020 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami wyznaczonym na dzień 2 października 2020 r. oraz możliwości wniesienia uwag do dnia 3 listopada 2020 r. ogłoszono w gazecie Głos Dziennik Pomorza z dnia 21 września 2020 r. oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. a także umieszczono na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej w dniach 21 września – 3 listopada 2020 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł składać uwagi. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach nie wpłynęły żadne uwagi, również dyskusja publiczna nad przyjętymi w planie rozwiązaniami nie spotkała się z zainteresowaniem mieszkańców gminy ani innych osób. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że można było założyć, że przyjęte w planie rozwiązania, w tym wysokość planowanej zabudowy, nie budziły kontrowersji społecznych, tak z perspektywy możliwych zamierzeń inwestycyjnych, jak i ich potencjalnego wpływu na interes publiczny lub interesy prywatne, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym planem.

Zgodnie z art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Nie mogło ujść uwadze Sądu, że uzyskano wszystkie wymagane art. 17 pkt 6 u.p.z.p. opinie i uzgodnienia, w tym opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 20 grudnia 2019 r., która projekt planu zaopiniowała pozytywnie, z uwagami, które zostały uwzględnione.

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że na obszarze objętym planem nie przewidziano realizacji zadań rządowych i samorządowych, jak również brak jest potrzeb rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Ponadto organ odwołując się do założeń programowo-przestrzennych oraz założeń rozwoju turystyki przewidzianych w studium, wskazał że potrzeby rozwojowe i inwestycyjne w zakresie inicjatyw turystycznych pozostają w zgodzie z potrzebami ogółu społeczeństwa i lokalnej społeczności. Zaś Prokurator w istocie nie wskazał jaka sprzeczność zachodzi pomiędzy interesem publicznym a interesami prywatnymi.

Konkludując, w ocenie Sądu ustalenia planu mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i nie godzą w obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.