Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz J. M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z [...] grudnia 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, J. M. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie informacji:

1. czy Rząd posiada informacje dotyczące zagrożeń dla zdrowia i życia pacjentów szczepionek na COVID-19; w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie należy wskazać zagrożenia wraz z określeniem negatywnych skutków dla zdrowia i/lub życia ludzi,

2. czy producenci szczepionek ponoszą odpowiedzialność w związku z wprowadzeniem tych szczepionek do obrotu lub też

3. czy zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej; w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie wniósł o przekazanie dokumentu, na podstawie którego producenci zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej lub w przypadku braku takiego dokumentu wskazania podstawy prawnej oraz trybu zwolnienia z odpowiedzialności prawnej producentów szczepionek na COVID-19.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...]grudnia 2020 r., przesłanym pocztą elektroniczną, radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z Centrum Informacyjnego Rządu – A. K. poinformowała wnioskodawcę, że kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie i nie posiada wnioskowanych informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu wnioskowanych informacji. Tym samym, organ nie dysponując daną informacją publiczną, nie może jej udostępnić. Powyższe stanowisko potwierdza ugruntowane w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 444/14, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 32/12 i wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/13). Zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów i z ustawą o działach administracji rządowej, ministrowie kierując wyodrębnionymi działami są właściwi w sferze objętej zakresem kierowanego działu. Kwestie poruszone we wniosku dotyczą spraw, w których właściwym organem jest Minister Zdrowia, a zatem aby uzyskać wnioskowane informacje należy zwrócić się bezpośrednio do resortu.

Następnie wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. J. M. zwrócił się o przesłanie powyższej odpowiedzi w formie pisemnej, zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie wniósł o nadesłanie pełnomocnictwa dla pracownika do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – M. M. przesłała, na adres stacjonarny wnioskodawcy, odpowiedź tej samej treści jakie zawarte było w piśmie z [...] grudnia 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzucił Prezesowi Rady Ministrów bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2020 r. wskazując na naruszenie art. 14 u.d.i.p.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2020 r. terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w tej samej kwocie oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że organ nie udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, bowiem wniósł o przekazanie informacji publicznej na adres stacjonarny. Do dnia złożenia niniejszej skargi żadnego pisma nie otrzymał, oprócz ww. wiadomości e-mail. Ponadto pracownik Prezesa Rady Ministrów nie powołał się na żadne upoważnienie Prezesa Rady Ministrów do udzielenia odpowiedzi na wniosek, a zatem do dnia złożenia skargi wniosek nie został rozpoznany, gdyż nie można uznać za odpowiedź organu udzieloną przez pracownika niepowołującego się na żadne umocowanie do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie.

Zaznaczył, że wbrew informacji zawartej w piśmie z [...] stycznia 2021 r. organ posiada informacje w zakresie wniosku, bowiem Prezes Rady Ministrów, czy też rzecznik rządu wielokrotnie na łamach prasy wypowiadali się w kwestii odpowiedzialności producentów szczepionek.

Premier przedstawiając Narodowy Program Szczepień wskazał, że rząd weźmie "na siebie ewentualne skutki uboczne, jakie mogą wystąpić u zaszczepionych. W ciągu kilku dni resort zdrowia przedstawi projekt ustawy powołującej fundusz kompensacyjny dla osób, u których wystąpią niekorzystne odczyny poszczepienne (NOP)." (dowód: https://www.rp.p1/Zdrowie/312159909-Koronawirus-ry zyko-szczepien-rzad-bierze-na- siebie.html).

Z kolei rzecznik rządu dla TVP Info stwierdził, że "Zgodnie z Narodową Strategią Szczepień powstanie specjalny fundusz, który będzie wypłacał ewentualne odszkodowania, jeżeli by takie były konieczne w przypadku negatywnych skutków zaszczepienia – odpowiedział. To jest fundusz, który ma zabezpieczyć przede wszystkim takie roszczenia, które mogłyby się pojawić, ale w tej chwili, jeżeli chodzi o negatywne skutki szczepień, to one są wskazane w dokumentacji medycznej, one są bardzo niewielkie, ale mimo wszystko mogą się zdarzyć, dlatego też taka odpowiedzialność tego specjalnego funduszu, który będzie przyjęty w drodze ustawy, będzie istniała, tak aby te wszelkie wątpliwości osób, które mają je jeszcze w tej chwili, rozjaśnić i żeby była również kwestia odpowiedzialności finansowej ewentualnej zabezpieczona pod tym kątem - mówił Müller." (dowód: https://wiadomosci.onet.pl/krai/koronawirus-odpowiedzialnosc-za-skutki-szczepionki- beda-odszkodowania/mcs7q3f).

Realizacja szczepień na COVID jest przeprowadzana na podstawie przyjętego przez Radę Ministrów Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19.

Z powyższego zatem wynika, że ta sama informacja raz jest traktowana przez organ jako informacja jawna, która może być przedstawiana mediom, natomiast innym razem wskazuje wręcz, że kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie i nie posiada wnioskowanych informacji.

W ocenie skarżącego wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a zatem wobec jej nieudzielenia, organ pozostaje w bezczynności.

W tej sytuacji zasadne jest zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, gdyż gdyby podmiot zobowiązany prawidłowo wypełniał ustawowe obowiązki to wówczas sprawa nie trafiłaby do rozpatrzenia przez Sąd. Nie bez znaczenia, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, powinna również pozostać kwestia przeciążenia sądów administracyjnych skargami, których liczba ciągle wzrasta.

Zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14, w którym powziął możliwość nałożenia grzywny z "wagą" żądanej informacji. Stwierdził, że jeżeli wnioskowana informacja dotyczy aktualnych i istotnych problemów społecznych, to nawet bezczynność niemająca charakteru rażącego może spowodować nałożenie grzywny. Choć powyższa kwestia dotyczyła grzywny, jednak należy wskazać, że zarówno grzywna, jak i określona kwota pieniężna mają ten sam cel, tj. doprowadzić do wyegzekwowania przestrzegania prawa przez organ, którego działanie albo bezczynność stanowi przedmiot rozpatrywania przez sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z [...] stycznia 2021 r.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Prezes Rady Ministrów wskazał, że skarżący otrzymał odpowiedź w formie zgodnej z wnioskiem. We wniosku z [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca nie wskazał wyraźnie, że żąda odpowiedzi w formie pisemnej, w związku z czym organ przesłał odpowiedź w formie e-maila z [...] grudnia 2020 r. W kolejnym mailu z [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca sprecyzował, że żąda odpowiedzi w formie pisemnej i w związku z tym, odpowiedź została udzielona pismem z [...] stycznia 2021 r., które wnioskodawca otrzymał przed złożeniem skargi, co wynika z jej treści.

Co do drugiego z zarzutów organ wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Przepis art. 12 ust. 1 u.d.i.p. określa elementy oznaczenia udostępnianej informacji publicznej. Odpowiedź udzielona wnioskodawcy nie była decyzją administracyjną, nie wymagała więc dla pracownika rozpatrującego wniosek upoważnienia, o którym mowa w art. 268a K.p.a. Zwrócił uwagę, że wniosek z [...] grudnia 2020 r. nie został skierowany do Prezesa Rady Ministrów, lecz do "Rządu" na adres mailowy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Treść odpowiedzi z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] stycznia 2021 r. zawierała oznaczenie podmiotu udostępniającego informację (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów) oraz oznaczenie tożsamości osoby, która udostępnia informację (A. K. radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Centrum Informacyjne Rządu w mailu z [...] grudnia 2020 r.; M. M. zastępca dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu w piśmie z [...] stycznia 2020 r.), a także datę udostępnienia. W związku z powyższym odpowiedź na wniosek została oznaczona zgodnie z przepisami ustawy.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi, zauważył, że z treści wniosku z [...] grudnia 2020 r. wynika, że adresatem żądania udostępnienia informacji był "Rząd". Wniosek został zaś wysłany na adres e-mailowy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Natomiast organem którego bezczynność jest podnoszona w skardze to Prezes Rady Ministrów.

Przepisy Konstytucji RP rozróżniają od siebie dwa organy jakimi są Prezes Rady Ministrów i "Rząd" czyli Rada Ministrów. Zgodnie z art. 146 ust. 1 Konstytucji RP Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 147 ust. 1 Konstytucji RP Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Do kompetencji Prezesa Rady Ministrów zgodnie z art. 148 Konstytucji RP należy reprezentowanie Rady Ministrów, kierowanie pracami Rady Ministrów, wydawanie rozporządzeń, zapewnianie wykonywania polityki Rady Ministrów i określanie sposobów jej wykonywania, koordynowanie i kontrolowanie pracy członków Rady Ministrów, sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach, zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami administracji rządowej. Z przytoczonego wyżej przepisu Konstytucji RP nie można wywodzić, że Prezes Rady Ministrów znajduje się w posiadaniu wszelkich informacji publicznych dotyczących polityki wewnętrznej i zewnętrznej Rzeczypospolitej Polskiej. Rada Ministrów oprócz Prezesa Rady Ministrów składa się także z ministrów, którzy zgodnie z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy.

Przepisy Konstytucji RP dotyczące Rady Ministrów i administracji rządowej są uszczegółowione na poziomie ustaw i rozporządzeń, wśród których zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów oraz przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej.

Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów w celu wykonania zadań i kompetencji określonych w Konstytucji RP i ustawach, Prezes Rady Ministrów może w szczególności wyznaczyć ministrowi zakres spraw, w których minister ten działa z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy członek Rady Ministrów uczestniczy, na zasadach określonych w Konstytucji RP, w ustalaniu polityki państwa, ponosząc za treść i za realizację działań Rządu odpowiedzialność w trybie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach, a także jest obowiązany, w zakresie swojego działania, do inicjowania i opracowywania polityki Rządu, a także przedkładania inicjatyw, projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów - na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów.

Szczegółowy zakres działania ministra, niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, a jeżeli minister został powołany w innym czasie - niezwłocznie po jego powołaniu, określa w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów (art. 33 ust. 1 pkt ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów). Wydane na tej podstawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia (Dz. U. z 2020 r. poz. 1470) określa, że Minister Zdrowia kieruje działem administracji rządowej - zdrowie. Obsługę ministra zapewnia Ministerstwo Zdrowia. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej Dział zdrowie obejmuje m.in. sprawy: ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej; nadzoru nad produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi, wyrobami medycznymi do diagnostyki in vitro, wyposażeniem wyrobów medycznych, wyposażeniem wyrobów medycznych do diagnostyki in vitro.

Pytanie we wniosku z [...] grudnia 2020 r. dotyczyło zagadnień dotyczących szczepionki na COVID - 19 oraz producentów szczepionek. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów e-mailem z [...] grudnia 2020 r., a następnie pismem z [...] stycznia 2021 r. udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi, wyjaśniając, że "Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie i nie posiada wnioskowanych informacji." Wskazano, że kwestie poruszone we wniosku dotyczą spraw, w których właściwym organem jest Minister Zdrowia i w celu uzyskania wnioskowanych informacji należy zwrócić się bezpośrednio do resortu.

Niewątpliwie sprawy związane z produktem leczniczym jakim jest szczepionka, znajdują się w zakresie spraw należących do działu zdrowie, którym kieruje Minister Zdrowia. Zatem ewentualne informacje na ten temat mogą znajdować się w posiadaniu Ministra Zdrowia i obsługującego ministra Ministerstwa Zdrowia. Sprawy dotyczące produktów leczniczych nie znajdują się we właściwości Prezesa Rady Ministrów ani Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, dlatego nie posiadają informacji w tym zakresie. Wnioskodawca został poinformowany o braku właściwości wraz ze wskazaniem właściwego organu do udzielenia odpowiedzi.

Również nieuprawnione jest wnioskowanie o posiadaniu przez Prezesa Rady Ministrów informacji, o których mowa w zacytowanym w skardze przez J. M. artykule na portalu www.rp.pl "Koronawirus ryzyko szczepień rząd bierze na siebie". Z treści cytatu wynika, że "rząd" weźmie na siebie ewentualne skutki uboczne jakie mogą wystąpić u zaszczepionych, a w ciągu kilku dni resort zdrowia przedstawi projekt ustawy powołujący fundusz kompensacyjny dla osób u których wystąpią niekorzystne odczyny poszczepienne. Z przytoczonego artykułu wynika wprost, że podmiotem właściwym w sprawach dotyczących odpowiedzialności w związku z wprowadzeniem szczepionek jest resort zdrowia. Podobnie nieuprawnione jest wnioskowanie z cytowanej w wypowiedzi rzecznika rządu na portalu Onet, że Prezes Rady Ministrów posiada informacje, o które wnosi wnioskodawca, bowiem jest to wypowiedź rzecznika "rządu", który jak już wyżej wskazano jest odrębnym od Prezesa Rady Ministrów organem.

Mając na uwadze, że przedmiotem wniosku może być informacja o zaistniałych faktach, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do wytworzenia przez organ informacji nowej. Organ ma obowiązek udostępnić informację, jeżeli informacja znajduje się w jego posiadaniu. Dlatego też poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie jest w posiadaniu informacji stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne.

Jednocześnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd bezczynności organ wniósł o orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem odpowiedź została wysłana w ustawowym terminie, niezwłocznie po doprecyzowaniu.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący cofnął skargę w zakresie nieudzielenia informacji w formie zgodnej z wnioskiem oraz braku pełnomocnictwa dla pracownika do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów co do udzielenia mu odpowiedzi. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – "przedstawiciela Rządu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie

i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym

w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności),

a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 432/14 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte pytanie o określone fakty, czy o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi (M. Jabłoński, Wnioskowa procedura udostępnienia informacji publicznej, Wrocław 2009, s. 200 i n.). Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Źródłem informacji w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie będą wyłącznie dokumenty. Wprost przeciwnie, w wielu sytuacjach rzeczywistym źródłem może okazać się wypowiedź osoby wchodzącej w skład organów władzy ustawodawczej lub wykonawczej, również ta nieutrwalona w oficjalnej formie (np. w postaci stenogramu), a pochodząca z konferencji prasowej lub innego spotkania, na którym dana osoba reprezentowała określony podmiot (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 144; I Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 95), a zatem źródłem informacji o bieżącej polityce wewnętrznej i zagranicznej nie muszą być wyłącznie dokumenty, ale również ustne stanowiska i wystąpienia osób reprezentujących władzę wykonawczą lub ustawodawczą, jeżeli zostały one utrwalone. Oznacza to, że przy udostępnianiu informacji należy uwzględniać zarówno formalne, jak i nieformalne źródła tej informacji. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadniczym jest bowiem szerokie rozumienie źródeł informacji. Za takim rozumieniem przemawia coraz szerzej stosowana zasada jawności i transparentności życia publicznego, z uwzględnieniem postępowań prowadzonych przez uprawnione organy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, op. cit).

Elementem rzetelności działania organów demokratycznego państwa jest zapewnienie obywatelom prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, łączącego się z powszechnie aprobowaną w państwach demokratycznych, zasadą "otwartego rządu", oznaczającą transparentność działalności wszystkich organów władz publicznych (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. , I OSK 2213/13, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja w postaci wskazania, czy Rząd posiada informacje dotyczące zagrożeń dla zdrowia i życia pacjentów szczepionek na Covid-19, czy producenci szczepionek ponoszą odpowiedzialność w związku z wprowadzeniem tych szczepionek do obrotu lub też czy zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej; w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie przekazanie dokumentu, na podstawie którego producenci zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej lub w przypadku braku takiego dokumentu wskazania podstawy prawnej oraz trybu zwolnienia z odpowiedzialności prawnej producentów szczepionek na Covid-19, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., bowiem dotyczy działania władzy publicznej w sferze szczególnie istotnej dla ogółu społeczeństwa.

Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku strony skarżącej.

Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej.

Wobec powyższego, Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania

o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują

w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej wówczas organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09)..

W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem sporu nie jest ustalenie charakteru żądanych przez skarżącego informacji, czy też określenie statusu organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych. Wątpliwości budzi jedynie kwestia oceny, czy odpowiedź udzielona przez organ skarżącemu [...] grudnia 2020 r. była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. W odpowiedzi tej zawarto stwierdzenie, iż kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie i nie posiada wnioskowanych informacji. Natomiast aby uzyskać wnioskowane informacje należy zwrócić się bezpośrednio do resortu.

Podkreślenia wymaga, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało pogląd, że nie jest wystarczające zawarcie w piśmie informacyjnym lakonicznego stwierdzenia, iż podmiot obowiązany wnioskowanej informacji nie posiada. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji. W takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy (tak w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 473/17). Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, publik. LexPolonica nr 2474778). Zasadniczo obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, op. cit).

W rozpoznawanej sprawie organ w jakikolwiek sposób nie uwiarygodnił, iż nie posiada informacji w zakresie objętym poszczególnymi pytaniami. Do pytań objętych skargą nie można bowiem odnieść informacji zawartej w piśmie doręczonym skarżącemu w formie elektronicznej [...] grudnia 2020 r., że konkretnymi sprawami, które są przedmiotem wniosku, zajmuje się, według swojej właściwości działowej, resort zdrowia.

Na potrzeby analizowanej sprawy należy zaznaczyć, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 106, poz. 497 ze zm.) Rada Ministrów (Rząd) działa kolegialnie. W ramach określonych w art. 5 powołanej ustawy kompetencji Prezesa Rady Ministrów może w szczególności m.in.: 1) wyznaczyć ministrowi zakres spraw, w których minister ten działa z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów; 2) żądać informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody oraz od pracowników urzędów organów administracji rządowej po zawiadomieniu właściwego ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody; 3) zarządzić przeprowadzenie korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk członków Rady Ministrów; 4) zwoływać, brać udział i przewodniczyć posiedzeniom organów pomocniczych Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, bez względu na ich skład i zakres działania; 5) zwoływać posiedzenia, z udziałem właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych lub wojewodów i im przewodniczyć; 6) przekazać, z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony, sprawę należącą do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi, zawiadamiając o tym wszystkie inne właściwe organy oraz strony; 7) rozstrzygać o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyjnego między ministrami.

Z powołanych przepisów ustrojowych, komunikatów medialnych, na które powołała się strona skarżąca w skardze oraz działań Rządu na rzecz walki z pandemią, w tym faktu realizowania Narodowego Programu Szczepień Ochronnych przeciwko wirusowi SARS-Co-V-2 (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 2020 r.), a także powołania i funkcjonowania przy Prezesie Rady Ministrów Rady Medycznej ds. COVID-19 wynika, iż negatywne następstwa szczepień na COVID-19 powinny być brane pod uwagę i analizowane przez podmioty eksperckie, doradcze, a informacje i wnioski z tych analiz płynące przedstawiane Prezesowi Rady Ministrów. Analogicznie można domniemywać, iż Prezes Rady Ministrów jako członek Rady Europejskiej powinien także posiadać wiedzę w przedmiocie warunków określonych w umowach na wczesny zakup szczepionek z producentami szczepionek przeciw chorobie COVID-19, zawieranych przez Komisję Europejską w imieniu państw członkowskich UE. Jak wynika z dostępnego na stronie https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/coronavirus/timeline/ kalendarium "Działania Rady w reakcji na COVOD-19" przedmiotem obrad przywódców państw UE w dniu [...] i [...] grudnia 2020 r. były dostawy szczepionek.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż aktywność Komisji Europejskiej w przedmiocie zawarcia umów z producentami szczepionek przeciwko COVID-19, w tym wyboru szczepionek pod kątem ich skuteczności i ryzyka wystąpienia skutków ubocznych oraz zasad odpowiedzialności za ryzyko wystąpienia takich następstw, pozostaje w ścisłym związku z aktywnością państwa członkowskiego i ich przedstawicieli na szczeblu rządowym. Skoro zaś Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów reprezentuje ją na zewnątrz, to uprawnionym jest przyjęcie, że wszelkie działania Rządu, a w szczególności te, które są realizowane przy udziale podmiotów ekspertskich przy Prezesie Rady Ministrów i powołanych do życia przez Radę Ministrów programów rządowych, są mu znane.

Jak podano wcześniej informacja publiczna, której udostępnienia żąda określona strona nie musi być wytworzona przez podmiot, do którego ta strona zwraca się z żądaniem. Obowiązek udostępnienia informacji istnieje także wówczas, gdy została ona wytworzona przez inny podmiot, a znajduje się w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek.

Mając powyższe wywody na względzie należy stwierdzić, iż Prezes Rady Ministrów powinien wyjaśnić dlaczego nie posiada informacji we wnioskowanym zakresie. Samo stwierdzenie, iż wnioskowanej informacji nie posiada nie reazlizuje obowiązku informacyjnego w rozumieniu u.d.i.p.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać analizy zakresu żądań w podanych we wniosku z [...] grudnia 2020 r. i posiadaną informację udostępnić, co może nastąpić w sytuacji uznania, że nie zachodzą ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Jeżeli natomiast podtrzyma swoje stanowisko, iż informacji w jakimkolwiek zakresie nie posiada, to obowiązany jest wyjaśnić ten stan rzeczy. Organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. W orzecznictwie podkreśla się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem takie powiadomienie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12 i powołane tam orzecznictwo, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, Sąd uznał, iż pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowane do skarżącego nie może być uznane za realizujące wniosek z [...] grudnia 2020 r. zawierający żądanie udostępnienia przez Prezesa Rady Ministrów określonej w nim informacji publicznej.

Udzielenie odpowiedzi, iż organ nie posiada informacji we wnioskowanym zakresie, niepoparte wiarygodną, przekonującą argumentacją, nie może uwolnić Prezesa Rady Ministrów z zarzutu bezczynności. Przyjmując zatem, że Prezes Rady Ministrów pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej ujętej we wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał ten organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie.

Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a P.p.s.a.). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] grudnia 2020 r., a [...] grudnia 2020 r. skarżący otrzymał pocztą elektroniczną pismo ustosunkowujące się do jego żądań. Oznacza to, że zachowany został termin zakreślony dla udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Okoliczność, iż odpowiedź ta nie została uznana przesz Sąd za prawidłową realizację wniosku, nie może jednak świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne.

W ocenie Sądu przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niezasadne i niecelowe. Okoliczności sprawy nie przemawiają bowiem za koniecznością zrekompensowania M. M. ewentualnej szkody, jaką poniósł w wyniku bezczynności organu. Także argumentacja skarżącego zawarta w treści wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Wobec tego skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, wyjaśnić należy, że z art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 P.p.s.a., wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również w tej mierze, zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Podkreślić więc należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Samo odesłanie do stosowania K.p.c. w postępowaniu dowodowym (art. 106 ust. 5 P.p.s.a.) nie zmienia szczególnego charakteru postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym – jest ono wszak ograniczone do dowodów z dokumentów prywatnych i urzędowych, którym to dowodom służą szczególne, statuowane przez przepisy art. 244 i 245 K.p.c., domniemania. W istocie zatem omawiane odesłanie ogranicza się do przepisów art. 244, 245 oraz 248–257 K.p.c. – patrz Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, pkt 7 komentarza do art. 106. Sąd nie mógł zatem dopuścić dowodu z przesłuchania świadka, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wszelkie dowody i wnioski dowodowe strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje sposób działania organu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku wydano na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 w punkcie 4 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz wynagrodzenie reprezentującego go pełnomocnika wraz z opłatą skarbową orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) w punkcie 4 wyroku.