Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr 47/20211/KUZ z 13 maja 2021 r. Prezes Wód Polskich na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. (dalej: "Dyrektor") z [...] znak: [...] – utrzymał tą decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że 8 lipca Burmistrz Gminy [...]zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód cieku [...]dla potrzeb istniejącego Zbiornika Wodnego [...] oraz zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą, obsługi, utrzymania i eksploatacji Zbiornika Wodnego [...]

Starosta Powiatu B. zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek Burmistrza Gminy[...], a następnie decyzją z 12 sierpnia 2014 r. udzielił Burmistrzowi Gminy [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód cieku [...]na potrzeby zbiornika wodnego [...] oraz stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2004 r., nr[...].

Pismem z 22 maja 2018 r. Gmina [...]wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu B. w części, w której udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód cieku [...] na potrzeby Zbiornika Wodnego [...]

20 marca 2019 r. Dyrektor zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w trybie nadzorczym, zgodnie z wnioskiem. Następnie decyzją z [...] znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu B. z 12 sierpnia 2014 r. w całości, jako skierowanej do osoby niebędącej strona w sprawie.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Gmina [...]podnosząc, że pomimo stwierdzenia nieważności całości decyzji organ I instancji powinien wskazać, że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w części, w której udzielone zostało na szczególne korzystanie z wód cieku [...]na potrzeby Zbiornika Wodnego [...]".

Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że jakkolwiek organ I instancji postępowanie nieważnościowe prowadził na wniosek dotyczący części decyzji administracyjnej, natomiast rozstrzygnął co do jej całości, to wobec prawidłowości merytorycznych podstaw stwierdzenia nieważności, wskazanych przez Dyrektora, niezasadne byłoby zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, z tym że nieważność całej decyzji powinna być stwierdzona w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2, a nie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja skierowana do podmiotu niespełniającego wymogów art. 29 k.p.a. nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro dany podmiot nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję należy potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie jednak z art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym tylko gmina posiada osobowość prawną. Nie ma przy tym wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego może być jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, nie zaś organ tej osoby prawnej - tylko osoba prawna może żądać wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Burmistrzowie, jako osoby piastujące funkcje organów wykonawczych samorządu terytorialnego, reprezentują gminy zarówno w stosunkach cywilnoprawnych, jak i administracyjnoprawnych, zatem prawidłowe jest kierowanie do nich czynności procesowych organu z jednoznacznym wskazaniem, iż dotyczą one odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodzić się przy tym należało z argumentacją organu I instancji, zgodnie z którą burmistrz może zostać wyposażony w podmiotowość prawną w przepisach szczególnych z racji wykonywania konkretnie określonej funkcji, jak chociażby w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem przyznane zostało zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Tymczasem, pomimo, że w treści operatu pojawia się informacja, że zakładem planującym korzystanie z wód jest Gmina [...], z treści wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, by składający go Burmistrz [...] działał w imieniu Gminy. Z zawiadomień informujących o przebiegu wynika, że organ prowadził postępowanie na wniosek Burmistrza Gminy [...]. Tak samo pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone Burmistrzowi Gminy [...], bez wskazania, że działa on, jako reprezentant odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W tej konkretnej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który przyznawałby burmistrzowi podmiotowość prawną. Będące przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego szczególne korzystanie z wód cieku [...]dla potrzeb istniejącego Zbiornika Wodnego [...]" realizowane jest, jako zadanie gminy.

Za bezzasadny należało uznać zarzut odwołania, jakoby decyzja organu I instancji była wadliwa, gdyż nie zostały wyszczególnione wszystkie możliwe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu B. z [...]. Ustalenie, że postępowanie zostało w roku 2014 wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, na skutek czego decyzja je kończąca nie zawiera adresata jest wystarczającą przesłanka do usunięcia jej, jako nieważnej z obrotu prawnego. Wszelkie zarzuty dotyczące nie dokonania wyczerpującej analizy decyzji Starosty Powiatu Białostockiego zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż już tylko jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności ww. decyzji i tym samym usunięcia jej z obrotu prawnego. Każde kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z 12 sierpnia 2014 r. prowadziłoby do wydania przez Dyrektora decyzji identycznej treści co rozstrzygnięcie z 3 listopada 2020 r.

Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina [...], wnosząc pismem datowanym na 21 maja 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Gmina zarzuciła decyzji "naruszenie art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie było niezbędne dla ustalenia czy i jakimi innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa jest dotknięta decyzja Starosty Powiatu B. z dnia [...] znak [...] poza stwierdzoną przez organ I instancji przesłanką wynikająca z art. 156 §1 pkt 4, która legła u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, co miało istotny, bezsprzeczny wpływ na wynik sprawy, bowiem niedopełnienie przez Organ obowiązku wynikającego z zasady wyrażonej w art. 15 kpa spowodowało brak merytorycznego rozpoznania i orzeczenia w kwestii badanej w postępowaniu przed organ I instancji, - zarzucanego przez Gminę ukształtowania w decyzji Starosty jej prawi obowiązków w zakresie korzystania z wody (poboru wody) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa)".

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Gmina wyjaśniła, że zgadzała się z samym rozstrzygnięciem organu I instancji, ale kwestionowała wskazane w uzasadnieniu stanowisko organu oraz podstawy takiego, a nie innego załatwienia sprawy zwłaszcza, że motywy rozstrzygnięcia miały wpływ na dalszą sytuację prawną strony w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz opłat za pobór wody. W sentencji orzeczenia organ I instancji nie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 §. 1 pkt. 2 k.p.a. - nie rozstrzygając zarzutów podnoszonych przez stronę, ograniczył się jedynie do wskazania w uzasadnieniu decyzji w sposób ułomny braku podstaw do orzeczenia zgodnie z żądaniem strony. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, czy też funkcję wewnętrzną, uwidaczniającą się w tym postępowaniu, Gmina [...] zaskarżyła samo uzasadnienie w trybie administracyjnym w części w której (str. 6-8) stwierdza, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. powołanego przez wnioskodawcę.

Gmina domagała się stwierdzenia nieważności w części decyzji Starosty Powiatu B. z [...], w zakresie pkt. II.2 udzielającego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody do napełniania Zbiornika Wodnego "[...]". Rażącym bowiem naruszeniem prawa, w jej ocenie, w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. było rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty, dotyczące praw i obowiązków Gminy w zakresie korzystania z wody (poboru wody) do napełniania i eksploatacji zbiornika na cele niewykraczające poza korzystanie z wód powszechne lub zwykłe (art. 34 ust. 2), które zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami określonymi w przepisach prawa wodnego z 2001 r. (art. 37 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1) wymagającymi pozwolenia wodnoprawnego, a więc dającymi organowi kompetencję do orzekania tylko w zakresie szczególnego korzystania z wód. Takie działanie organu wyczerpuje również drugą przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji zawartą w art. 156§1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Organ I instancji dostrzegając inną wadliwość decyzji stwierdził jej nieważność z uwagi na skierowanie jej do niewłaściwego adresata (art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.), nie uznając podstaw do stwierdzenia jej nieważności z przyczyn wskazywanych przez wnioskodawcę. Wskazał również, że pobór wody do napełniania zbiornika wykracza poza pojęcie zwykłego korzystania z wód - stanowi szczególne korzystanie z wód wymagające pozwolenia wodnoprawnego. Dodał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ wnioskodawca nie uzasadnił, że decyzja wywołała negatywne skutki gospodarcze lub społeczne, nie wykazał wysokości poniesionych opłat oraz to, że wnioskodawca jest jednostką samorządu terytorialnego a obowiązek poniesienia opłaty ma inny wydźwięk fiskalny niż ten sam obowiązek nałożony na podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Zarzucił też, że wnioskodawca nie tłumaczy co należy rozumieć, przez pojęcie "typowego" poboru wód objętego hipotezą art. 37 ust. 1 prawa wodnego.

Z tą częścią uzasadnienia nie zgodziła się skarżąca wnosząc odwołanie i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że korzystanie z wody polega na tym, że napełnia ona zbiornik i jest w nim magazynowana, podtrzymuje jego stan z powodu strat z parowania i przesiąków. Szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby zbiornika wodnego [...] obejmuje więc jedynie ich piętrzenie oraz retencjonowanie, nie zachodzi natomiast typowy pobór wód powierzchniowych stanowiący inny szczególny rodzaj korzystania z wód powierzchniowych. W przedmiotowej sprawie "pobór" wód powierzchniowych z cieku następuje w celu podniesienia a później zachowania określonego poziomu zwierciadła wody zbiornika, jest skutkiem ich piętrzenia i retencjonowania. Gmina natomiast nie korzysta z wód powierzchniowych w sposób szczególny polegający na ich poborze w sposób określony w art. 37 pkt 1 prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. Nie pobierania pożytków, nie używa, jak również nie zużywa wody. Wydane pozwolenie wodnoprawne w zakresie poboru wody nie miało zatem oparcia w art. 122 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego. Dodać też należy, że większość celów i funkcji obiektu i sposobów korzystania z wody określonych w operacie wodnoprawnym (pkt. 2 i 5) mieści się w zakresie powszechnego korzystania z wód i nie wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy prawo wodne powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Oczywiste jest zatem w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co wbrew stanowisku organu uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Białostockiego w zakresie pkt. II.2 w którym udziela pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody do napełniania Zbiornika Wodnego "[...]".

Ponadto, decyzja w powyższym zakresie narusza przepisy postępowania administracyjnego w miejscu, w którym organ podnosi, że wnioskodawca nie tłumaczy co należy rozumieć, przez pojęcie "typowego" poboru wód objętego hipotezą art. 37 ust. 1 prawa wodnego. Taki zarzut narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., co sprowadza się do nie wyjaśnienia stronie, co jest obowiązkiem organu, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ pominął przy tym kwestię istotną, podnoszoną przez skarżącą, że nie pobiera ona pożytków, nie używa, jak również nie zużywa wody, a wykorzystanie zbiornika do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb mieści się w zakresie powszechnego korzystania z wód i nie wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Rolą organu było wyjaśnienie w uzasadnieniu toku rozumowania prowadzącego do jednoczesnej konstatacji, czy magazynowanie i retencjonowanie wody płynącej w zbiorniku na cieku wodnym lub korzystanie z wody do wypoczynku, uprawiania turystyki stanowi pobór wody, wymagający pozwolenia wodnoprawnego oraz przedstawienie w sposób wyczerpujący wykładni stosowania tego przepisu prawa wodnego. Wszystkie podniesione naruszenia reguł postępowania w konsekwencji godzą w zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art 80 k.p.a.

Organ bezzasadnie przerzucił ciężar zbierania materiału dowodowego na wnioskodawcę, gdyż samodzielnie powinien zweryfikować informację o wysokości opłat, które poniosła Gmina (o ile uznał taką informację za istotną z czym nie zgadza się skarżąca) w Zarządzie Zlewni w B., poprzez co naruszył art. 220 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. Naruszył także kolejną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zawartą w art. 7 k.p.a. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z art. 9 w zw. z art. 79a k.p.a.

Powyższe zarzuty naruszenia powołanych przepisów postępowania odnoszą się również do stwierdzenia organu, iż skarżący nie uzasadnił, że decyzja wywołała negatywne skutki gospodarcze lub społeczne. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa, o której decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywiste dla strony jest - czemu dała wyraz inicjując postępowanie w sprawie - że z punktu widzenia praworządności wydane pozwolenie wodnoprawne w zakresie poboru wody nie miało oparcia w art. 122 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego, a zatem jest nie do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności, a ponadto wywołało gospodarcze skutki w powstaniu pobrania nienależnych opłat z tytułu poboru wody. Rolą zaś organu była ocena w uzasadnieniu decyzji w granicach swobodnej oceny dowodów, czy omawiane skutki miały miejsce.

Ostatecznie podważanie zasadności zarzucanej przez skarżącą wady decyzji z uwagi na to, że jest jednostką samorządu terytorialnego i obowiązek poniesienia opłaty ma inny wydźwięk fiskalny niż ten sam obowiązek nałożony na podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie tylko nie znajduje oparcia w art. 156 k.p.a., ale również narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Organ II instancji odniósł się do okoliczności ustalonych przez organ I instancji i przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.pa., ale pominął rozważaną również przez organ I instancji kwestię (ze skutkiem negatywnym dla skarżącej) podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazywanych przez wnioskodawcę. Nie odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzając jedynie, że wszelkie zarzuty dotyczące niewykonania wyczerpującej analizy decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z 12 sierpnia 2014 r. zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż już tylko jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Takie stanowisko organu II instancji dowodzi, że nie rozpoznał istoty sprawy w zakresie, w jakim postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zainicjowała Gmina. Powtórne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy jest istotą i celem postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy rozpatrujący wniesione odwołanie, ma obowiązek dokonania powtórnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 127 i 138 k.p.a.).

Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony i musi być ocenione, jako rażące naruszenie prawa. Skarżącej nie przekonała argumentacja, że kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Starostę prowadziłoby do wydania identycznego w treści rozstrzygnięcia. Po pierwsze argumentacja ta zawiera błąd logiczny albowiem art. 156 zawiera zróżnicowane przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i każdej z nich musiałoby odpowiadać adekwatne (a nie takie samo) uzasadnienie i sentencja decyzji. Po drugie zaś organ nie wyjaśnił, dlaczego tylko jedyna wskazana przez organ wadliwość postępowania winna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, skoro w sprawie mogą zachodzić (czego organ II instancji nie rozpoznał) inne odmienne podstawy, które skutkują sankcją nieważności decyzji i mogą mieć przy tym odmienny wpływ na sytuację prawną strony,

Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla rozpoznania sprawy, stanowiąc rażące naruszenie art. 15 kpa miało równocześnie oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała w powyższy sposób prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżąca nie zaskarżyła do tut. Sądu rozstrzygnięcia sprawy organu II instancji co do jego meritum, ale kwestionuje uzasadnienie wydanej decyzji, wskazując na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 7, 77 § 1, 80 i art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Należy więc wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn formalnoprawnych wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak przyjmuje się w judykaturze, wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. np. wyroki NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III FSK 3887/21, z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3022/20, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2048/20, wyrok WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1768/19, z 4 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1766/19, CBOSA).

Jak wynika z powyższego, stwierdzenie wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania wyłącznie wówczas może prowadzić do uchylenia decyzji, jeśli istnieje (i zostanie przez ten sąd) wykazany potencjonalny związek przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym organu, a wynikiem postępowania administracyjnego – czyli podjętym w sprawie rozstrzygnięciem (vide wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 925/17, CBOSA).

Istotą więc sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy poprzestanie Prezesa Wód Polskich na ustaleniu rażącego naruszenia przez Starostę Powiatu B. w decyzji z 12 sierpnia 2014 r. wyłącznie art. 107 § 1 w zw. z art. 29 k.p.a. i zaniechanie ustalania innych podstaw nieważności tejże decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wskazywanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego), stanowi przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sposób załatwienia sprawy (w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.) w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postepowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, polega na podjęciu przez organ meriti rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego wadliwą decyzję, o odmowie stwierdzenia jej nieważności lub na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził jej nieważności (art. 158 § 1 i § 2 k.p.a.). Tak też należy rozumieć "wynik sprawy", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jeżeli organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzi rażące naruszenie prawa, które nastąpiło przy wydawaniu kwestionowanej co do ważności decyzji, wówczas – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdza jej nieważność, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej (np. art. 37b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351). Tym samym, wynikiem postępowania nadzwyczajnego jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji ostatecznej.

To, że w rzeczywistości istnieją jeszcze inne, nieuwzględnione przez organ, przypadki rażącego naruszenia prawa, z powodu których można było stwierdzić nieważność decyzji jest okolicznością przemawiającą – jak słusznie zauważa skarżąca – za wadliwością uzasadnienia decyzji merytorycznej (art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.). Może też przemawiać za tym, że organ w postepowaniu nadzwyczajnym nienależycie stał na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i dokonał subsumpcji prawnej nieuwzględniającej całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organ nieważność kontrolowanej decyzji stwierdził.

Skarżąca słusznie nie kwestionuje wskazanego przez Prezesa Wód Polskich rażącego naruszenia prawa - art. 107 § 1 w zw. z art. 29 k.p.a. Decyzja skierowana do podmiotu niespełniającego wymogów art. 29 k.p.a. – jak słusznie stwierdził organ II instancji, kwestionując uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej - bez wątpienia nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro dany podmiot nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(tak WSA w Warszawie w wyroku z 5 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1852/19, a także np. NSA w wyroku z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5013/16 - CBOSA).

Zarzucane przez skarżącą uchybienia mogłyby natomiast być przesłanka do uchylenia przez sąd decyzji kończącej postepowanie nadzwyczajne, gdyby organ rozstrzygnął o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wówczas bowiem można skutecznie zarzucić organowi, że nie rozpoznał sprawy w całości przez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a takie zaniechanie organu mogłoby rzeczywiście mieć potencjalny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana przez tut. Sąd analiza akt sprawy nie potwierdziła natomiast zarzutu naruszenia przez organ "art. 9 w związku z art. 79a k.p.a." (jak należy rozumieć § 1 tego artykułu). Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W tej bowiem sprawie decyzja wydana przez organ była zgodna z żądaniem strony. Odniesienie się przez skarżącą "do stwierdzenia organu, iż Skarżący nie uzasadnił, że decyzja wywołała negatywne skutki gospodarcze lub społeczne" – wobec zaskarżenia do Sądu wyłącznie decyzji Prezesa Wód Polskich – wymaga zaś wyjaśnienia, że organ odwoławczy tak nie stwierdził. Jak wynika zaś z uzasadnienia decyzji organu II instancji, stwierdził on nieważność decyzji Starosty z przyczyn innych, niż wskazał Dyrektor.

Zgodnie z art. 9 k.p.a. organa administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ II i I instancji nie naruszyły jednak tego obowiązku, gdyż w tej sprawie nie powstały takie okoliczności faktyczne lub prawne, które – w świetle złożonego wniosku – mogłyby być stronie nieznane. Nieuzasadnione jest zaś oczekiwanie skarżącej, żeby organ informował ją o przyszłych motywach decyzji jeszcze przed jej wydaniem.

W ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Wód Polskich wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 15 k.p.a. Przeprowadził bowiem ab initio postępowanie i poczynił w nim własne, odmienne od pierwszoinstancyjnych, ustalenia i odmiennie od tego organu wskazał podstawę prawną nieważności decyzji Starosty. Tym samym zasada dwuinstancyjności nie doznała naruszenia. Odnośnie zaś zarzutu, ze "niedopełnienie przez Organ obowiązku wynikającego z zasady wyrażonej w art. 15 kpa spowodowało brak merytorycznego rozpoznania i orzeczenia w kwestii badanej w postępowaniu przed organ I instancji, - zarzucanego przez Gminę ukształtowania w decyzji Starosty jej praw i obowiązków w zakresie korzystania z wody (poboru wody) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa)" stwierdzić należy co następuje.

Zarówno decyzja organu I, jak i II instancji eliminowała z obrotu prawnego decyzję Starosty Powiatu Białostockiego o pozwoleniu wodnoprawnym ze skutkiem ex tunc. W żaden natomiast sposób nie kształtowała obowiązków i praw Gminy, w tym do "korzystania z wody (poboru wody) z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa)". Nota bene, nie stanowi o tym wskazany przez skarżącą art. 156 § 1 pkt 4, ale przyjęty przez organ II instancji prawidłowo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej jest powrót do stanu prawnego sprzed wydania nieważnej decyzji, a nie nowe ukształtowanie praw i obowiązków podmiotu. Ponadto, nie treść uzasadnienia decyzji kształtować może prawa i obowiązki, ale treść jej rozstrzygnięcia.

Dlatego też należy za poprawne uznać stanowisko Prezesa Wód Polskich, że "ustalenie, że postępowanie zostało w roku 2014 wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, na skutek czego decyzja je kończąca nie zawiera adresata jest wystarczającą przesłanka do usunięcia jej, jako nieważnej z obrotu prawnego. Wszelkie zarzuty dotyczące zatem nie dokonania wyczerpującej analizy decyzji Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 12 sierpnia 2014 r. zgodnie z art. 156 § 1 Kpa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż już tylko jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności ww. decyzji i tym samym usunięcia jej z obrotu prawnego. Każde kolejne wychwycone przez organ administracji rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia 12 sierpnia 2014 r. prowadziłoby do wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW WP decyzji identycznej treści co rozstrzygnięcie z dnia 3 listopada 2020 r.".

Z powyższych przyczyn, wobec braku przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.