Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1053/09 w sprawie ze skargi D. G. i I. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1053/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. G. i I. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 97 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2005 r. nakładającego na D. i I. G. grzywnę w wysokości 11.561,00 zł. w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] grudnia 2004 r., do czasu zakończenia postępowania i zwrotu akt sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budową.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przekazał wraz z aktami sprawy kopię prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1065/07 oddalającego skargę D. G. i I. G. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji nakazujących rozbiórkę budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce nr [...] w obr. M. gm. P.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia D. i I. G. na postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia.

W przedmiotowej sprawie podstawą zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2005 r. była okoliczność toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r., znak: i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2001 r., (nakazującej rozbiórkę drewnianego, parterowego budynku na działce nr ew. [...] w Obr. M., gm. P.), które zostało zakończone.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięć organów terenowych.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1065/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. G. i I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Zatem okoliczność stanowiąca przyczynę zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, przestała istnieć, więc organ administracji zobowiązany był do jego podjęcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. i I. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, 97 § 2 art. 107 § 3 k.p.a..

Zdaniem D. i I. G. postępowanie w sprawie jest niezakończone. Wobec tego organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do wznowienia postępowania, a zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi, więc obowiązek organu administracji publicznej jego podjęcia. Organ z urzędu obowiązany jest do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, również strona może żądać, po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania, jego podjęcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo uznał, że skoro ustała przyczyna w związku, z którą doszło do zawieszenia postępowania, konieczne było podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że przepis art. 97 § 2 k.p.a. nie pozostawia w tym zakresie uznaniu organu, jeżeli ustały przyczyny, z powodu, których został przerwany bieg postępowania administracyjnego, organ obligatoryjnie musi podjąć postępowanie w sprawie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D. i I. G., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, 97 § 2 oraz 107 § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, zaś Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.).

Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia).

Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Z istoty skargi kasacyjnej wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez obrazę art. 6-11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony, albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach P.p.s.a.

Kontrola kasacyjna orzeczenia Sądu pierwszej instancji obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sądy administracyjne, a więc przepisów P.p.s.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący, w ramach podstawy kasacyjnej, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów. Jednakże we wniesionej kasacji brak jest niezbędnego powiązania wskazywanych zarzutów naruszenia prawa procesowego z odpowiednimi zarzutami procedury sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania zasadnie uznał, że jest ono zgodne z zasadami i normami procedury administracyjnej.

Zgodnie z treścią art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., do czasu zakończenia toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r., i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2001 r., (nakazującej rozbiórkę drewnianego, parterowego budynku na działce nr ew. [...] w Obr. M., gm. P.). Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1065/07 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. to tym samym ustała przyczyna w związku, z którą doszło do zawieszenia postępowania, a zatem konieczne było podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.

Przepis art. 97 § 2 k.p.a. nie pozostawia w tym zakresie uznaniu organu, jeżeli ustały przyczyny, z powodu, których został przerwany bieg postępowania administracyjnego, organ obligatoryjnie musi podjąć postępowanie w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C. H. Beck 2006 r., s. 451).

W tym kontekście stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.