I OSK 117/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-25	
Data wpływu	2017-01-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 781/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art.148, art.184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art.18 ust 1, art.91 ust 1 i 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 781/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności apelu dotyczącego 225 rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 października 2016 r., III SA/Gd 781/16 oddalił skargę Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności apelu dotyczącego 225 rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz w postępowaniu kontrolującym zgodność z prawem uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie nadzorcze, jak wynika z przepisów u.s.g., prowadzone jest wyłącznie z urzędu i tylko od organu nadzorczego zależy czy skorzysta on ze swoich uprawnień. Z kolei w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru sąd nie bada wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej".

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność § 2 i 3 Apelu Rady Miasta G., wydanego w oparciu o art.18 ust.1 u.s.g., § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. stanowiącego załącznik do uchwały nr LI/1431/10 Rady Miasta G. z 26 sierpnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. P. z 2010 r., nr 119, poz. 2300) zmienionego uchwałą nr XLVIII/1073/14 z 16 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. P. z 2014 r., poz. 472) i nr LVII/1346/14 z 25 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. P. z 2014 r. poz. 3489) oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G. stanowiącego załącznik do uchwały nr LIII/1551/10 Rady Miasta G. z 28 października 2010 r. Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile przepisy u.s.g. nie stanowią inaczej. Przepis § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. stanowi, że Rada może podejmować również rezolucje, oświadczenia, apele i postanowienia. Z kolei z § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G. wynika, że w trybie przewidzianym dla uchwał, rada może podejmować apele - zawierające prawnie niewiążące wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub działania.

Odnosząc się do zarzutu, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, bowiem zaskarżony "apel" nie należy do kategorii aktów, wymienionych w art. 91 ust. 1 u.s.g. podlegających kontroli organu nadzoru, czyli nie jest uchwałą ani zarządzeniem zauważyć należy, że typową formą wyrażania woli przez organ kolegialny administracji publicznej - a takim organem jest rada miasta - jest uchwała (art. 14 u.s.g.). Z zakresu przedmiotowego art. 14 u.s.g. nie należy wykluczać uchwał intencyjnych, opinii czy wszelkich innych oświadczeń woli czy wiedzy rady gminy. Tytuł czy nazwa nadana aktowi podjętemu przez organ kolegialny nie zmienia oceny charakteru prawnego takiego aktu. W przeciwnym wypadku apel, stanowisko, oświadczenie, którym odmówiono by przymiotu uchwały mógłby przekazywać treści, nawoływać do określonych zachowań niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym, korzystając niejako z uregulowania u.s.g., że tylko uchwały i zarządzenia podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem dokonywanej przez organ nadzoru bądź sąd administracyjny. Akt, jaki został w tej sprawie podjęty przez Radę Miasta G., niezależnie od tego, czy został nazwany apelem czy stanowiskiem, jest uchwałą Rady Miasta i jest formą wypowiadania się przez ten organ. Nie ma żadnych podstaw prawnych, by wyłączać jakieś uchwały spod kontroli ich zgodności z prawem przez organ nadzoru. Uznać bowiem należy, że każda uchwała rady gminy podlega nadzorowi wojewody, a to, czy organ nadzoru skorzysta z przysługujących mu kompetencji w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją.

Organ gminy, wypowiadając się w formie uchwały, musi czynić to w ramach kompetencji mu przyznanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść zakwestionowanej uchwały, nie można uznać, by uchwała ta była jedynie niewiążącym stanowiskiem Rady Miasta, bowiem pod pojęciem "stanowiska" rozumie się jedynie pewne zapatrywanie czy określony stosunek do wycinka rzeczywistości. Tymczasem w tej uchwale Rada Miasta ogłosiła, jak będzie zachowywać się w konkretnej sytuacji, a ponadto udzieliła innym organom wytycznych czy też dokonała zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa. Kompetencji takich jednak Rada Miasta nie posiada.

Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 6 ust. 1 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przykładowe wyliczenie tych spraw zawarto w punktach 1 – 20 tego przepisu. Z analizy tych przepisów wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Wyjątek stanowić mogą jedynie zadania zlecone, przekazywane w trybie odrębnych przepisów.

Z kolei art. 18 ust. 1 u.s.g. określa ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań nieunormowanych w nim w sposób bezpośredni. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się sprawy ogólnokrajowe. Rada może natomiast na podstawie tego przepisu podjąć działania o charakterze intencyjnym, programowym, ale muszą być to działania pozostające w granicach zadań gminy, przewidzianych w granicach prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2016 r., III SA/Łd 555/16). Przepis ten nie stanowi także samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta). Zgodne stanowisko doktryny w tym przedmiocie wskazuje, że na podstawie tego przepisu rada miasta nie może wydawać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ograniczać przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, określać sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (por. Komentarz do u.s.g. pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 217-218). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach: NSA z 19.05.1992r., SA/Wr 438/92; WSA: w Opolu z 26.11.2009r., II SA/Op 356/09; Bydgoszczy z 10.11.2010r., II SA/Bd 1200/10; Łodzi z 30.08.2013r., II SA/Łd 627/13).

Do kompetencji rady gminy jako organu uchwałodawczego nie należy wyrażanie generalnych stanowisk o zakresie stosowania prawa. Z żadnego także przepisu prawa nie wynika kompetencja rady do wskazywania organom administracji w sprawach indywidualnych, mających być przedmiotem ich rozstrzygania w przyszłości, przepisów prawa, które powinny być w tych sprawach stosowane. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w konkretnej sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu tę sprawę rozstrzygającego. Treść przedmiotowej uchwały jest niedopuszczalnym wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla procesu samodzielnego stosowania prawa przez organy administracji. Rada Miasta G. nie miała podstaw do wypowiadania się w tego rodzaju sprawie, ponieważ wykracza to poza kwestie związane z działalnością samorządu gminnego. Skoro żaden przepis u.s.g. nie daje radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał nie posiadających charakteru lokalnego i wykraczającego poza zadania realizowane przez gminę, to tym bardziej postanowienia statutu czy regulaminu nie mogą stanowić podstawy do podejmowania uchwał o treści wykraczającej poza przyznane jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia. Zaś, prawo gminy do wniesienia skargi konstytucyjnej nie może legitymizować podjęcia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów opartych o treść Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.) oraz Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz.167), przepisy tych aktów mają nieco inną treść, niż wskazano w załączniku do protokołu rozprawy. Art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego stanowi: 1. Samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie.

Z kolei art. 4 ust. 1 tego aktu stanowi, że podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w/w aktu społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

Z kolei art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwości, bez żadnej dyskryminacji, o której mowa w artykule 2, i bez nieuzasadnionych ograniczeń: a) uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli; b) korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego w rzetelnych wyborach, przeprowadzanych okresowo, opartych na głosowaniu powszechnym, równym i tajnym, gwarantujących wyborcom swobodne wyrażenie woli; c) dostępu do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości.

Treść tych przepisów nie zmienia wcześniej wyrażonego przez Sąd stanowiska na temat zakresu spraw, jakimi zajmować się może rada gminy. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, z preambuły Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego i przepisów Karty wynika, że postanowienia Karty dotyczą prawa obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi na szczeblu lokalnym. W kwestiach samorządowych - zgodnie z art. 25 lit a Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych - każdy obywatel ma prawo i możliwości uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi (na szczeblu samorządowym) bezpośrednio lub za pośrednictwem wybranych przedstawicieli. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny legalności zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasta G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2002 r., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. i jednoczesnym przyjęciu, że Wojewoda P., w oparciu o art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. był upoważniony do stwierdzenia nieważności podjętego przez Radę Miasta G. niewiążącego aktu prawnego jakim był § 2 – 3 Apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r., podczas gdy art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. nie upoważniają Wojewody do stwierdzenia nieważności niewiążącego aktu prawnego;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7, 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. stanowiącego załącznik do uchwały nr LI/1431/10 Rady Miasta G. z 26 sierpnia 2010 roku (Dz. Urz. Woj. P. z 2010 roku, nr 119, poz. 2300) zmienionego uchwałą nr XLVIII/1073/14 z 16 stycznia 2014 roku (Dz. Urz. Woj. P. z 2014 roku, poz. 472) i nr LVII/1346/14 z 25 września 2014 roku (Dz. Urz. Woj. P. z 2014 roku, poz. 3489) oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G. stanowiącego załącznik do uchwały nr LIII/1551/10 Rady Miasta G. z 28 października 2010 roku, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. stwierdzające nieważność § 2 - 3 Apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 i jednoczesnym przyjęciu, że Rada Miasta G. wydając Apel z [...] maja 2016 r., przekroczyła przyznane jej kompetencje, gdyż wypowiedziała się w kwestiach wykraczających poza działalność samorządu gminnego;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. i jednoczesnym przyjęciu, że Rada Miasta G. wydając niewiążący akt prawny jakim był § 2 - 3 Apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r. w treści którego zwróciła się do Prezydenta Miasta G., aby w działalności Urzędu Miejskiego w G. oraz innych komunalnych jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględnianie były wszystkie wyroki Trybunały Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw, wskazała organom administracji w sprawach indywidualnych, mających być przedmiotem ich rozstrzygania w przyszłości, przepisy prawa które powinny być w tych sprawach stosowane oraz udzieliła organom wytycznych czy też dokonała zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa w indywidualnych sprawach administracyjnych, podczas gdy Rada Miasta G. wydając przedmiotowy apel tego nie zrobiła, co w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi i uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku przyjął, że niezależnie od nazwy aktu podjętego przez Radę Miasta G.("apel" czy "stanowisko") każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi wojewody, a to, czy organ nadzoru skorzysta z przysługujących mu kompetencji w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją.

Konstytucja RP w sposób szczególny sytuuje status prawny jednostki samorządu terytorialnego w systemie prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Co więcej, gminie, jako osobie prawnej (działającej przez swoje organy) przysługują gwarantowane w Konstytucji wolności, takie jak wolność wyrażania poglądów czy szerzej - wolność słowa. W tym zakresie, jednostki samorządu terytorialnego (jako osoby prawne) podlegają ochronie na tych samych zasadach co osoby fizyczne. W ramach nurtu orzecznictwa chroniącego samodzielność samorządu terytorialnego można wskazać na przykłady rozstrzygnięć NSA, w ramach których sąd ten orzeka, że skoro nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem, ingerencję organu administracji rządowej w przypadku braku istotnego naruszenia prawa należy ocenić jako "godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" (wyr. NSA z 1112.1998 r.. II SA/WR 1459/97, OSG 1998. Nr 3. poz. 79). (...)".

Właściwa treść Apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r. dotyczącego 225. Rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce odnosi się do problemu obowiązywania nieopublikowanych w Dzienniku Ustaw wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Bez wątpienia, powyższa kwestia stanowi materię kluczową z punktu widzenia zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że każdy ma prawo do wyrażania swoich poglądów i zajmowania stanowiska w odniesieniu do tak podstawowych kwestii. Z powyższego kręgu nie można wyłączyć jednostek samorządu terytorialnego (działających przez ustawowe organy).

Zakres kompetencji organu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy (rady miejskiej) statuuje art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z treścią którego: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90".

Przywołany jako podstawa prawna apelu Rady Miasta G. § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. stanowi, że Rada Miasta może podejmować rezolucje, oświadczenia, apele i postanowienia. Każda z form uchwał wymienionych w § 44 ust. 3 Statutu jest w sposób formalny zdefiniowana w Regulaminie Rady Miasta G. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta G. w trybie przewidzianym dla uchwał Rada może podejmować:

1) rezolucje - zawierające prawnie wiążące wezwanie Prezydenta do podjęcia wskazanego w rezolucji działania;

2) oświadczenia - zawierające stanowisko w określonej sprawie;

3) apele - zawierające prawnie niewiążące wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub działania.

Mając więc na względzie podstawę prawną przywołaną przez Radę Miasta G. należy stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z apelem, który zawiera prawnie niewiążące wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub działania. Apele te są uchwalane w trybie przewidzianym dla uchwał, lecz uchwałami w ścisłym znaczeniu tego słowa nie są, ponieważ apel jest aktem prawnym niewiążącym, który nie nakłada na nikogo żadnych obowiązków, ani nie przyznaje żadnych praw. Z tego względu, okoliczność, zgodnie z którą jest on przyjmowany w trybie przewidzianym dla uchwał nie ma żadnego znaczenia. Apel Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r. dotyczący 225. Rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce zawierał w swojej treści jedynie niewiążące wezwanie do określonego działania - stanowiące w istocie zajęcie stanowiska w toczącej się w ostatnim czasie w Polsce debacie konstytucyjnej. W sytuacji w której Apel ten nie kształtuje niczyich praw, nie nakłada na nikogo obowiązków, nie zawiera w swej treści wiążących interpretacji czy też formułuje jakichkolwiek wytycznych trudno przyjąć, by tego rodzaju wyrażenie stanowiska przez organ jednostki samorządu terytorialnego mogło być w ogóle uznane za podjęcie aktu prawnego, który może zostać poddany ocenie pod kątem jego zgodności z prawem. W jakim bowiem sensie można mówić o zgodności wyrażenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego poglądu na istotny temat prawno-polityczny, w sytuacji w której zajęte stanowisko nie jest wiążące w stosunku do jakiegokolwiek podmiotu? Istotne w tym kontekście jest to, że zgodnie z poglądami doktryny: "(...) z użycia określonego rodzaju aktu prawnego musi wynikać bez żadnych wątpliwości bezwzględnie wiążący charakter postanowień w nim zawartych (...)" (T. Szewc, Nazewnictwo form aktów prawa i miejscowego). W Statucie Rady Miasta G. oraz w Regulaminie Rady Miasta G. wyszczególniono inne formy uchwał - przy czym precyzyjnie wskazano, że np. rezolucje mają charakter aktów o wiążącej mocy prawnej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. musi odnosić się do uchwały lub zarządzenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: Z treści art. 91 ust. 1 wynika, że zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze obejmuje wyłącznie sprzeczne z prawem uchwały i zarządzenia organów gminy. Nie dotyczy zatem innych form prawnych, w jakich mogą realizować swoje uprawnienia te organy. Organ nadzoru nie może więc poddać kontroli w trybie art. 91 i n. u.s.g. innych form działania organów gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 1 lipca 2014 r., II SA/Ol 608/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, zajmuje całkowicie odmienne stanowisko. Przyjmuje bowiem, że rozstrzygnięciu nadzorczemu podlegają uchwały intencyjne, opinie, czy wszelkie inne oświadczenia woli czy wiedzy rady gminy. Innymi słowy - jakiekolwiek zajęcie stanowiska, czy wyrażenie opinii przez radę gminy podlega ocenie pod kątem zgodności z prawem na podstawie art. 91 u.s.g. Powyższy pogląd nie zasługuje na aprobatę już choćby z uwagi na konstytucyjnie gwarantowaną wolność słowa - zwłaszcza w sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego zabiera głos w tak istotnych z punktu widzenia ustrojowego sprawach. Nie bez znaczenia są w tym kontekście zapisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, zwłaszcza art. 4 ust. 2 Karty: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy". Odczytanie powyższego przepisu w zgodzie z preambułą Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nakazuje przyjąć taką interpretację przepisów określających miejsce w systemie ustrojowym oraz regulujących zakres kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, która zagwarantuje jak najdalej idącą swobodę (oczywiście w granicach prawa) podejmowania działań w istotnych z punktu widzenia tych jednostek sprawach. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, jak i rodzime regulacje konstytucyjne wyznaczają współcześnie obowiązujący standard umiejscowienia w systemie ustrojowym oraz określenia roli jednostki samorządu terytorialnego w demokratycznym państwie prawa. Powyższy standard musi zostać uwzględniony w interpretacji przepisów regulujących zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce.

Niemniej, o wiele istotniejsze jest pytanie o to, czy na podstawie art. 91 ust. 1 organ nadzoru jest upoważniony do stwierdzenia nieważności podjętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego niewiążącego aktu prawnego (przyjętego w trybie przewidzianym dla uchwał, lecz nie charakteryzującego się żadnymi cechami uchwały, tj. nie kształtującego niczyich praw i obowiązków, oraz nie zawierającego jakichkolwiek wiążących stwierdzeń, interpretacji czy wytycznych). Na powyższe postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco - nie ma bowiem żadnego racjonalnego powodu by umożliwić organowi nadzoru ingerencję w działania samorządu, które nie nakładają na nikogo żadnych obowiązków, ani nie kształtują żadnych praw. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjmuje, że każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi wojewody. Skarżąca nie oponuje powyższemu stwierdzeniu - rzeczywiście każda uchwała podlega nadzorowi wojewody - przy czym uchwała zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem jest "(...) aktem prawnym zawierającym oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny, podjętym w trakcie posiedzenia organu gminy, w drodze głosowania, zmierzającym z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (...)" [por. A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność..., s. 48-49; P. Chmielnicki (w:) K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 658]. Tego rodzaju uchwały podlegają nadzorowi wojewody na mocy art. 91 u.s.g. Z całą stanowczością należy jednak stwierdzić, że nadzorowi wojewody nie mogą podlegać wyrażane przez jednostkę samorządu terytorialnego wypowiedzi, opinie, apele, zajmowane stanowiska na ważne tematy prawne i polityczne - z tego względu, że nie są one uchwałami w rozumieniu art. 91 u.s.g.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że przyjmując kwestionowany przez skarżącą pogląd Sądu wyrażony w zaskarżonym wyroku należałoby uznać, że ocenie pod kątem zgodności z prawem (na podstawie art. 91 u.s.g.) podlegają wszelkie uzewnętrznione przez jednostkę samorządu terytorialnego opinie, czy oświadczenia woli i wiedzy. Stoi to jednak w sprzeczności z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyroku z 1 lipca 2014 r. (II SA/Ol 608/14), zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze: "(...) Nie dotyczy (...) innych form prawnych, w jakich mogą realizować swoje uprawnienia te organy. Organ nadzoru nie może więc poddać kontroli w trybie art. 91 i nast. ustawy o samorządzie gminnym innych form działania organów gminy (...)". W ocenie WSA w Gdańsku wszelkie uchwały rad gmin (rad miejskich) podlegają nadzorowi wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dostrzega jednak, że inne formy działania organów jednostek samorządu terytorialnego nie podlegają nadzorowi wojewody.

Jak wskazano powyżej Apel Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r. nie charakteryzuje się cechami właściwymi dla uchwał. Miał on jedynie charakter sygnalizacyjny, w sposób nie wiążący wyrażający stanowisko Rady Miasta G. co do toczącego się obecnie w Polsce sporu na temat mocy prawnej nie opublikowanych w Dzienniku Ustaw wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na powyższe, nie sposób uznać tego aktu prawnego za uchwałę w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Nietrafne jest spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zgodnie z którym z treści apelu Rady Miasta G. rzekomo wynika sposób w jaki ten organ będzie w przyszłości postępował - co miałoby świadczyć o tym, że przedmiotowy apel stanowił uchwałę w rozumieniu art. 91 u.s.g. Z uwagi na to, że tego rodzaju apel nie ma żadnej mocy wiążącej, konstatację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w tym zakresie należy uznać za chybioną.

W związku z powyższym, nie można uznać, że Wojewoda P., w oparciu o art. 91 ust. 1 był upoważniony do stwierdzenia nieważności apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r., stanowiącego - zgodnie z § 14 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta G. - prawnie niewiążące wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub działania. Tego rodzaju akt prawny, z uwagi na to, że nie jest prawnie wiążący nie jest uchwałą w ścisłym znaczeniu tego słowa. Biorąc pod uwagę podstawę prawną apelu, jego treść oraz nazwę należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę P. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co powinno prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, co sprawia, że decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda P. stwierdzając nieważność przywołanego Apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r. dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ stwierdził nieważność niewiążącego aktu prawnego - jakim zgodnie z Regulaminem Rady Miasta G. i Statutem Rady Miasta G. był apel z [...] maja 2016 r. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że zarzut ad. 1 jest uzasadniony - w związku z czym należy przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego oddalenia skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. W konsekwencji powyższego, wniosek skarżącej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącej z 29 lipca 2016 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. (w sprawie nr [...]) poprzez jej uwzględnienie - tj. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P., ewentualnie poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. w całości, zasługuje na uwzględnienie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, zaskarżonym wyrokiem doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt, 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7, 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G., polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. i jednoczesnym przyjęciu, że Rada Miasta G. wydając niewiążący akt prawny jakim był § 2 - 3 Apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r. przekroczyła przyznane jej kompetencje, gdyż wypowiedziała się w kwestiach wykraczających poza działalność samorządu gminnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazuje, że zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 u.s.g. Stwierdzono przy tym, że: "(...) art. 18 ust. 1 ustawy określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań nieunormowanych w nim w sposób bezpośredni. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się sprawy ogólnokrajowe. Rada może natomiast na podstawie tego przepisu podjąć działania o charakterze intencyjnym, programowym, ale muszą być to działania pozostające w granicach zadań gminy, przewidzianych w granicach prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2016 r., III SA/Łd 555/16). Przepis ten nie stanowi także samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, bowiem konieczne jest ich umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (...)".

Warto zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pośrednio przyznaje rację stanowisku prezentowanemu przez skarżącą, że apel będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. nie przedstawiał treści prawnie wiążącej - w konsekwencji czego w ogóle trudno mówić o tym, że Rada Miasta G. jako organ uchwałodawczy Miasta G. dopuściła się przekroczenia wyznaczonego ustawowo zakresu kompetencji. Na czym bowiem owo przekroczenie kompetencji miałoby polegać, skoro przedmiotowy apel nie kształtuje praw, ani obowiązków jakichkolwiek podmiotów? Co więcej, Sąd w cyt. fragmencie uzasadnienia przyznaje, że art. 18 ust. 1 u.s.g. może stanowić podstawę do podejmowania działań o charakterze intencyjnym czy programowym (przy czym muszą być to działania pozostające w granicach zadań gminy, przewidzianych w granicach prawa). Skoro tak, to nie powinno być wątpliwości, że przepis ten stanowi wystarczająca podstawę do podjęcia przez Radę Miasta G. przedmiotowego apelu.

W tym kontekście istotne znaczenie ma to, że akty prawne, co do których Trybunałowi Konstytucyjnemu przysługuje możliwość badania zgodności z Konstytucją mogą dotyczyć (i dotyczą) wszystkich sfer życia prywatnego i publicznego. Z całą pewnością można także założyć, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły, dotyczą i będą dotyczyć wszystkich spraw, o których mowa wart. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 u.s.g., które to przepisy zawierają otwarty katalog zadań własnych gminy, zawierający w sobie sfery życia począwszy od ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami przez transport zbiorowy, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej, politykę prorodzinną na współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw kończąc. Wyroki TK dotyczyły w przeszłości i nadal na pewno będą dotyczyć tak kluczowej dla funkcjonowania samorządu terytorialnego ustawy, jak ustawa o samorządzie gminnym. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok TK z 6 grudnia 2005 r., SK 7/05, czy wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02, które dotyczyły ustawy o samorządzie gminnym. Jako niebudzące wątpliwości należy uznać, że w tego rodzaju sprawach wyrok Trybunału Konstytucyjnego będzie odnosił się bezpośrednio do Gminy Miasta G. i będzie miał wpływ na jej sytuację prawną.

Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuję ogólną zasadę, zgodnie z którą: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". W myśl wyrażanych w orzecznictwie poglądów, art. 18 ust. 1 u.s.g. "daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten - zdaniem Sądu w obecnym składzie - upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (...)" (wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., II OSK 269/11). W konsekwencji należy przyjąć, że wystarczającą podstawą prawną dla wydania aktów o charakterze intencyjnym lub programowym (a więc "niewładczym") jest art. 18 ust. 1 u.s.g.

Mając na uwadze przedstawione argumenty nie sposób przyznać racji poglądowi WSA w Gdańsku, który przyjął, że poruszona w apelu Rady Miasta G. kwestia nie będzie miała znaczenia dla spraw określonych w art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 u.s.g., gdyż nie wchodzi w zakres działania gminy. Stanowisko to może świadczyć o błędnym rozumieniu zakresu działania gminy, kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i wpływu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na prawa i obowiązki jednostek samorządu terytorialnego i ich mieszkańców. Można nawet stwierdzić, że kwestia skuteczności nieopublikowanych wyroków TK jest jedną z kluczowych, ustrojowych spraw dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. Wynika bowiem z tego, że zakres działania gminy obejmujący szereg konkretnych sfer życia wspólnoty samorządowej należy rozpatrywać w kontekście jego funkcjonowania w ramach określonego systemu prawnego - na który to porządek prawny orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają wpływ niezwykle istotny. Bezsprzeczne jest bowiem to, że orzeczenia TK mogą oddziaływać na każdą sferę działania gminy wymienioną w art. 18 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie poddał przedmiotowej kwestii wymaganej w tym przypadku dogłębnej analizie. W tym sensie, kompetencja Gminy Miasta G. do zajęcia stanowiska wyrażonego w przedmiotowym apelu wynika (niezależnie od konstytucyjnej wolności wyrażania poglądów przysługującej również jednostkom samorządów terytorialnych) z bardzo daleko idącego wpływu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na wszelkie kwestie stanowiące zgodnie z art. 7 oraz 18 u.s.g. zakres działania gminy. Poszczególne kwestie składające się na zakres działania gmin nie tylko mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego - gmina jako jednostka samorządu terytorialnego musi stosować się do tych rozstrzygnięć (skoro - zgodnie z uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2016 r. - nieopublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność z Konstytucją określonego przepisu uchyla domniemanie jego zgodności z Konstytucją z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania). Wobec powyższego, nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że Rada Miasta G., jako organ uchwałodawczy Gminy Miasta G., pozostając w zakresie swych kompetencji miała prawo, na podstawie art. 18 u.s.g. wydać apel z [...] maja 2016 r. Tym samym, brak było podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta G. wydając niewiążący akt prawny, w treści którego ogłasza, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych, które nie będą opublikowane w Dzienniku Ustaw, także wówczas, gdyby były one kontestowane przez inne organy władzy państwowej, przekroczyła przyznane jej ustawowo kompetencje, gdyż wypowiedziała się w kwestiach wykraczających poza działalność samorządu gminnego.

W związku z tym należy przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego oddalenia skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. W konsekwencji, wniosek skarżącej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z 29 lipca 2016 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. przez jej uwzględnienie – tj. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie przez jego uchylenie w całości, zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G. polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi Gminy Miasta G. i jednoczesnym przyjęciu, że Rada Miasta G. wydając niewiążący akt prawny, w treści którego zwróciła się do Prezydenta Miasta G., aby w działalności Urzędu Miejskiego w G. oraz innych komunalnych jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględnianie były wszystkie wyroki Trybunały Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw, wskazała organom administracji w sprawach indywidualnych, mających być przedmiotem ich rozstrzygania w przyszłości, przepisy prawa które powinny być w tych sprawach stosowane oraz udzieliła organom wytycznych w indywidualnych sprawach administracyjnych. Sąd podnosi przy tym, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. rada gminy (rada miasta) nie może wydawać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ograniczyć przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych czy określać sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Sąd podkreślił, że wybór przepisów które mają być zastosowane w konkretnej sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu tę sprawę rozstrzygającego - w ocenie Sądu treść Apelu Rady Miasta G. stanowi próbę niedopuszczalnego wkroczenia w sferę zastrzeżoną dla procesu samodzielnego stosowania prawa przez organy administracji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G. apel jest prawnie niewiążącym wezwaniem Prezydenta do podjęcia inicjatywy lub działania. Wskazać przy tym należy, że Regulamin, o którym mowa powyżej odróżnia "apel" od "rezolucji", która została zdefiniowana w § 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu jako prawnie wiążące wezwanie Prezydenta do podjęcia wskazanego w rezolucji działania. Niewątpliwie nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z rezolucją, gdyż nie wskazuje na to, ani treść apelu, ani też przywołana w nim podstawa prawna. Tym samym, nie może być w niniejszym przypadku mowy o udzieleniu organom wytycznych czy też sformułowania zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa. Apel Rady Miasta G. jest bowiem jedynie niewiążącym zajęciem stanowiska w toczącym się obecnie w Polsce dyskursie dotyczącym problemu obowiązywania nieopublikowanych w Dzienniku Ustaw orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu, rozważania Sądu nad kwestią potencjalnego naruszenia przez Radę Miasta G. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. są zupełnie bezprzedmiotowe, gdyż nie odnoszą się do niniejszego przypadku. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w konkretnej sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu tę sprawę rozstrzygającego - apel Rady Miasta G. w żadnym wypadku tej okoliczności nie kwestionuje.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z prawnie niewiążącym wezwaniem Prezydenta Miasta G. do przyjęcia określonego punktu widzenia w zakresie prawnej skuteczności nieopublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Co najważniejsze, Prezydent Miasta G., na gruncie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisów prawa miejscowego nie jest związany apelem, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Z tego względu, rozpatrywanie niniejszej sprawy przez pryzmat art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jest bezprzedmiotowe. Wywody Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące niniejszej kwestii są z punktu widzenia istoty sprawy całkowicie irrelewantne. Nie może budzić bowiem żadnej wątpliwości to, że przedmiotowy apel nie jest poleceniem dotyczącym konkretnego sposobu załatwienia sprawy przez Prezydenta Miasta G., nie ogranicza przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, nie określa sposobu załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych, ani też nie wkracza w przyznane Prezydentowi Miasta G. przepisy prawa materialnego.

Na marginesie, warto zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję w rozumowaniu WSA w Gdańsku. Otóż - z jednej strony Sąd przyjmuje, że apel Rady Miasta G. został wydany bez podstawy prawnej, tzn. z przekroczeniem kompetencji (co musi oznaczać, że nie posiada on żadnej mocy wiążącej), natomiast z drugiej strony Sąd wskazuje, że Rada Miasta G. wydając przedmiotowy apel i formułując wytyczne i zalecenia interpretacyjne (w ocenie Sądu o wiążącym charakterze) wkracza w sferę zastrzeżoną dla procesu samodzielnego stosowania prawa przez organy administracyjne. Sąd przyjmuje zatem, że apel został wydany bezpodstawnie - czyli nie ma żadnej mocy obowiązującej - a jednocześnie w sposób nieuprawniony nakłada na organy administracji określone obowiązki. Z oczywistych względów, powyższe rozumowanie jest wewnętrznie sprzeczne. Konkludując ten wątek należy wskazać, że brak było podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta G. wydając niewiążący akt prawny jakim był § 2-3 Apelu Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r., w treści którego zwróciła się do Prezydenta Miasta G., aby w działalności Urzędu Miejskiego w G. oraz innych komunalnych jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględnianie były wszystkie wyroki TK, wskazała organom administracji w sprawach indywidualnych, mających być przedmiotem ich rozstrzygania w przyszłości, przepisy prawa które powinny być w tych sprawach stosowane oraz udzieliła organom wytycznych czy też dokonała zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa w indywidualnych sprawach administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że zarzut ad. 3 jest również uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. są bezzasadne, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepisem regulującym uprawnienia orzecznicze sądu I instancji w przypadku uwzględnienia skargi na akt nadzoru, w tym rozstrzygnięcie nadzorcze jest art. 148 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

4. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że tzw. uchwały nienormatywne wyłączone są spod nadzoru legalnościowego wojewody. Przypomnieć należy, że "uchwała" nie jest prawną formą działania administracji, lecz formą, w której są podejmowane rozstrzygnięcia (oświadczenia, decyzje, orzeczenia, werdykty, itp.) przez organy kolegialne. Niewątpliwie uchwały są aktami zróżnicowanymi co do swego charakteru. Zauważa to zresztą ustawodawca, kiedy w art. 3 § 2 p.p.s.a. odróżnia akty organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące przepisy prawa miejscowego od pozostałych aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwały i zarządzenia organów gminy mogą być zarówno aktami indywidualnymi (np. uchwała w sprawie nadania honorowego obywatelstwa gminy – art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g.), jak i aktami generalnymi (np. uchwała ustalająca program gospodarczy gminy – art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g.) – por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88). Akty te mogą być również aktami stosowania prawa (np. zarządzenie ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych klęską żywiołową – art. 31b ust. 2 u.s.g.) i aktami normatywnymi (np. uchwała stanowiąca przepisy gminne – art. 40 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Wreszcie mogą być one zarówno aktami zewnętrznymi, jak i wewnętrznymi. Niekiedy nazwa ta może obejmować także porozumienie administracyjne – por. art. 8 ust. 2 i 2a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g. Reasumując, należy stwierdzić, że użyte w art. 91 u.s.g. określenie "uchwała" dotyczy każdego aktu podjętego przez organ kolegialny gminy w drodze głosowania. W konsekwencji uznać należy, że każda uchwała rady gminy, niezależnie od jej treści i charakteru jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem, o ile naruszenie to nie jest nieistotne, co uprawnia organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

5. Podzielić natomiast należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g., a także z art. 7, art. 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

5.1. Należy zacząć od przypomnienia, że na każdym organie władzy publicznej, a więc i na radach gmin, spoczywa obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (z art. 7 Konstytucji RP). Nie ulega więc wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego, wykonując powierzoną im w drodze ustawy część zadań publicznych, związane są zasadą praworządności (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP).

5.2. Nie ulega wątpliwości, że akty o charakterze niewładczym również muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego. Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 u.s.g., z których wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Co do zasady gmina nie ma możliwości podejmowania działań wykraczających poza lokalny charakter i nie polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności jednak zadania własne obejmują m.in. sprawy porządku publicznego w gminie (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Pierwszoplanowym (podstawowym) elementem porządku publicznego w państwie, a więc i w gminie jest praworządne działanie organów władzy publicznej, a dopiero kolejnym jest przestrzeganie prawa przez jednostki. Dlatego też podejmowanie wszelkich działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Wynika to z faktu, że adresat działań niewładczych, np. mających formę apelu, zachowa się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem. Wybór konkretnego zachowania się należy bowiem do niego.

5.3. Podsumowując, należy stwierdzić, że Rada Miasta G. miała wystarczające umocowanie w § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G. do wystąpienia z apelem dotyczącym 225. rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce pod warunkiem, że apel ten mieścił się granicach działalności społeczno-organizatorskiej.

6. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała Apel Rady Miasta G. z [...] maja 2016 r. dotyczącego 225 rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce, mimo swojego tytułu, nie jest jedynie aktem niewładczym wyrażającym stanowisko w sprawie. Nie zawiera ona jedynie intencji lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Odnosi się bowiem ponadto do przyszłych, nieskonkretyzowanych działań Rady oraz gminnych jednostek organizacyjnych zarówno jej podporządkowanych, jak i niepodporządkowanych, a także organów wykonawczych. Jednocześnie treść tej uchwały nakazuje Radzie i innym podmiotom publicznym określony sposób działania. Wynika to z użytych w treści uchwały sformułowań ["stosować się będzie", "zwraca się do (...), aby (...) uwzględniane były"]. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała ma zatem niewątpliwie charakter zobowiązujący, w ogólnie określonych sprawach, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez różne jednostki gminy. Stanowi wytyczne stosowania prawa, a więc akt o charakterze władczym. Nie zmienia tego powołana podstawa prawna w postaci § 44 ust. 3 Statutu Miasta G. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta G., w świetle którego takie zobowiązanie nie pociąga za sobą skutków prawnych. O charakterze danego aktu świadczy bowiem treść uchwały, a nie powołana podstawa prawna.

7. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.