Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 roku sprawy ze skargi H. M. i L. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 roku nr XIV/120/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Rada Miejska w Mosinie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła w dniu 3 lutego 2025 r. uchwałę nr XIV/120/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Daszewice - rejon ul. Kasztanowej", obejmującego część wsi Daszewice (dalej również: uchwała; plan miejscowy; plan).

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, 1572, 1907 i 1940) - dalej: u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, 1907 i 1940) - dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 oraz z 2024 r., poz. 1824).

Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 lutego 2025 r. pod poz. 1502.

W § 1 ust. 1 tej uchwały wskazano, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn. "Daszewice - rejon ul. Kasztanowej", obejmujący część wsi Daszewice – po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina, zatwierdzonego uchwałą nr LVI/386/10 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 25 lutego 2010 r. (dalej również: Studium).

Zgodnie z dalszymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały, granice obszaru objętego planem określa rysunek planu oraz załącznik nr 4 (ust. 3), przy czym według ust. 2 integralnymi częściami uchwały jest m.in. załącznik nr 1 - rysunek miejscowego planu, opracowany w skali 1:1000 (pkt 1).

W § 3 ust. 1 tej uchwały Rada Miejska ustaliła następujące przeznaczenie terenów: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN i 6MN; 2) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: 1MN/U, 2MN/U i 3MN/U; 3) teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U; 4) tereny zieleni, oznaczone symbolami: 1Z i 2Z; 5) tereny dróg wewnętrznych, oznaczone symbolami: 1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW i 8KDW; 6) teren drogi publicznej klasy dojazdowej, oznaczony symbolem KDD. W § 3 ust. 2 uchwały wskazano, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania określono na rysunku planu.

W § 4 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych ustalono lokalizację budynków i wiat zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi.

W § 6 planu, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami od 1MN do 6MN ustalono m.in.: w pkt 1) dopuszczenie lokalizacji na działce budowlanej: a) jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, b) jednego wolno stojącego budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m˛, c) wiat o łącznej powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m˛; w pkt 3) powierzchnię zabudowy działki budowlanej nie większą niż 40%; w pkt 4) intensywność zabudowy na działce budowlanej od 0 do 1,2; w pkt 5) powierzchnię biologicznie czynną na działce budowlanej nie mniejszą niż 50%; 6) w pkt powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej nie mniejszą niż 800 m˛.

W § 7 planu, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami od 1MN/U do 3MN/U ustalono m.in.: w pkt 1) dopuszczenie lokalizacji na działce budowlanej: a) jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, b) jednego budynku usługowego – przy czym dla usług handlu powierzchnia sprzedaży nie może być większa niż 100 m˛ – w którym dopuszcza się wydzielenie maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego, o powierzchni całkowitej nie większej niż 50% powierzchni całkowitej budynku, c) jednego wolno stojącego budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m˛, d) wiat o łącznej powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m˛; w pkt 3) powierzchnię zabudowy działki budowlanej nie większą niż 40%; w pkt 4) intensywność zabudowy na działce budowlanej od 0 do 1,2; w pkt 5) powierzchnię biologicznie czynną na działce budowlanej nie mniejszą niż 30%; w pkt 6) powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej nie mniejszą niż 800 m˛.

W § 10 planu, na terenach dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolami od 1KDW do 8KDW, ustalono szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu.

W stosunku do uchwały nr XIV/120/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wydane przez Wojewodę Wielkopolskiego rozstrzygnięcie nadzorcze nr IR-III.4131.7.2025.11 z dnia 7 marca 2025 r. orzekające nieważność przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 20 marca 2025 r., poz. 2590). W pozostałym zakresie nie było zmian, zatem uchwała nr XIV/120/25 w takim kształcie weszła w życie z dniem 6 marca 2025 r. (§ 21 uchwały).

W odniesieniu do przedmiotowego planu miejscowego zapadł również prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2025 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 341/25 (ze skargi innego podmiotu), w którym stwierdzono nieważność w § 5 pkt 4 lit. d uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r. nr XIV/120/25 w części, w jakiej wprowadza dla terenu 3MN/U wyjątek co do lokalizacji stacji napraw i obsługi pojazdów, a w pozostałej części skargę oddalono.

W skardze z dnia 11 sierpnia 2025 r. na powyższą uchwałę nr XIV/120/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r. H. M. i L. M. (dalej również: skarżący; strona skarżąca), reprezentowani przez pełnomocnika (adwokata) zaskarżyli przedmiotowy plan miejscowy "w części, tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem 2MN/U; w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolami: 1MN, 3MN, 4MN i 6MN; w zakresie dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolami: 1KDW, 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW i 8KDW oraz w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U".

Skarżący zarzucili tej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r., poprzez ich niezastosowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej również: k.c.) przez bezzasadne ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności działek nr 205, 209/1, 209/2, 208, 210, 214/3, przejawiające się w:

- wytyczeniu pasa terenu o szerokości 10 m (1KDW, 7 KDW), 8 m (2KDW) oraz 6 m (4KDW, 5KDW, 6KDW, 8KDW),

- wytyczeniu 6 m i 7 m pasa nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy wzdłuż wszystkich dróg wewnętrznych –

i przeznaczenie terenu pod drogi wewnętrzne, ingerujące w prawo własności bez uzasadnionej przyczyny, co skutkuje brakiem możliwości zabudowy znacznej części tych działek zgodnie z własnymi zamierzeniami skarżących, ze względu na zmniejszenie ich powierzchni oraz faktyczne zmniejszenie wartości, jak i przydatności budowlanej;

3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez "tzw. »nadużycie władztwa planistycznego« przejawiające się w dowolnym ukształtowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający prawo własności nieruchomości w zakresie niewspółmiernym do uzyskanych z tego tytułu korzyści w zakresie interesu społecznego;

4) art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej również: u.d.p.) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja) przez obciążenie skarżących obowiązkiem realizacji zadania własnego gminy w zakresie zapewnienia dróg dojazdowych, drogi łączącej miejscowość z gminą sąsiednią oraz organizacji ruchu drogowego przez wyznaczenie na obszarze nieruchomości należącej do skarżących sieci dróg wewnętrznych, gdzie z uwagi na interesy właścicieli działek sąsiednich oraz interes społeczności lokalnej powinna zostać wytyczona droga publiczna zgodnie z ustawą, co jednocześnie stanowi obejście prawa mające na celu zaniechanie konieczności wywłaszczenia gruntu za słusznym odszkodowaniem;

5) art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób całkowicie dowolny oraz bez przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego;

6) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r., poprzez ich niezastosowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych nie mniejszej niż 800 m˛ oraz dopuszczalnej zabudowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce budowlanej, oznaczonych symbolami od 1MN do 6MN i od 1MN/U do 3MN/U ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina.

Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XIV/120/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r. w części, tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem 2MN/U; w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 1MN, 3MN, 4MN, 6MN; w zakresie terenu dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolem 1KDW, 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW, 8KDW, w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U; 2) zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: odpisów zwykłych ksiąg wieczystych o nr KW: [...], [...], [...] oraz [...] na okoliczność istnienia interesu prawnego w tej sprawie.

W uzasadnieniu, pełnomocnik skarżących przedstawił argumentację na wykazanie, że skarżący mają legitymację do zaskarżenia uchwały nr XIV/120/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r., gdyż są właścicielami nieruchomości składających się działek nr 205, 209/1, 209/2, 208, 210, 214/3, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o numerach KW: [...], [...], [...] oraz [...] Podniósł, ż znaczna cześć planu miejscowego dotyczy nieruchomości stanowiących własność skarżących. Podkreślił, że organ dopuścił się naruszenia zindywidualizowanego interesu skarżących, gdyż "naruszył prawo własności wyznaczone normą zawartą w art. 140 k.c. z naruszeniem władztwa planistycznego gminy", w konsekwencji czego skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały.

Rozwijając i motywując sformułowane w skardze zarzuty, pełnomocnik wskazał na rozstrzygnięcie nadzorcze nr IR-III.4131.7.2025.11 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 marca 2025 r. (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 20 marca 2025 r., poz. 2590), w którym organ nadzoru stwierdził nieważność powyższej uchwały w części, tj. w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U, jednak skarżący nie mają wiedzy, czy to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez organ gminy. Wobec tego pełnomocnik stwierdził, że niezbędne jest podniesienie przedmiotowego zarzutu.

Pełnomocnik wskazał w tym względzie na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Mosinie nr LVI/386/10 z dnia 25 lutego 2010 r., i wynikające kierunki według treści załącznika nr 1 do tej uchwały - z części 2, str. 102, w szczególności dla obszaru, którego dotyczy zaskarżona uchwała w przedmiocie planu miejscowego, określonego w studium uwarunkowań symbolem B4_M2 (strona 112, części 2 załącznika nr 1). Następnie stwierdził, że kwestionowana uchwała w części dotyczącej terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem 2MN/U oraz w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 1MN, 3MN, 4MN, 6MN, a także w części dotyczącej terenu dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolem 1KDW, 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW, 8KDW, również rażąco narusza przepisy prawa materialnego.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa, pełnomocnik stwierdził, że w toku procedowania nad projektem przyjętego ostatecznie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności podczas spotkań, a także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, organ w żaden sposób nie uzasadnił tak dalekiej ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżących. W tym względzie podniósł, że w zaskarżonej części uchwały (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem 2MN/U oraz w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 1MN, 3MN, 4MN, 6MN; a także w części dotyczącej terenu dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolem 1KDW, 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW, 8KDW) ustalono rozbudowaną sieć dróg wewnętrznych, wytyczono nieprzekraczalną i obowiązującą linię zabudowy, a także zaprojektowano postulowany podział działek. Dodatkowo podniósł, że w porównaniu z dotychczasowym planem miejscowym zwiększono istotnie powierzchnię biologicznie czynną terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także istotnie obniżono powierzchnię zabudowy i zwiększono powierzchnię biologicznie czynną na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną lub usługową. Zarzucił, że organ nie przestawił żadnych argumentów, w szczególności dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, które uzasadniałyby konieczność przeprowadzenia zmian w istniejącym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej ustanowienie sieci dróg wewnętrznych. Według pełnomocnika, dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane, a przy tym zapewnia znacznie większą swobodę przy realizacji uprawnień właścicielskich.

Według pełnomocnika, organ bezzasadnie ograniczył przysługujące skarżącym prawo własności działek nr 205, 209/1, 209/2, 208, 210, 214/3, co przejawia się w wytyczeniu pasa terenu o szerokości 10 m (1KDW, 7 KDW), 8 m (2KDW) oraz 6 m (4KDW, 5KDW, 6KDW, 8KDW) i przeznaczenie terenu pod drogi wewnętrzne, a także polegające na wytyczeniu 6 m i 7 m pasa nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy wzdłuż wszystkich dróg wewnętrznych, ingerując w ten sposób w prawo własności bez uzasadnionej przyczyny. Stwierdził, że swoim działaniem organ wręcz pozbawił skarżących możliwości zabudowy znacznej części tych działek, zgodnie z ich własnymi zamierzeniami. Dodatkowo podniósł, że de facto doszło do wywłaszczenia skarżących bez jakiegokolwiek odszkodowania poprzez zorganizowanie na ich nieruchomości sieci dróg wewnętrznych. Wskazał też na to, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Mosinie doprowadziła do zmniejszenia wartości, jak i przydatności budowlanej nieruchomości skarżących.

Powołując się na treść art. 8 ust. 1 u.d.p., pełnomocnik wskazał na brak jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do wyznaczenia sieci dróg wewnętrznych w uchwalonym planie miejscowym. Podkreślił, że na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie powyższych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Według pełnomocnika, brak jest racjonalnych argumentów do wyznaczenia sieci dróg, obciążając ich utrzymaniem właściciela nieruchomości, a szczególne zastrzeżenia budzi przebieg drogi wewnętrznej - 7KDW. Mianowicie, Rada Miejska w Mosinie, kosztem skarżących bez jakiegokolwiek odszkodowania, stara się wymusić na właścicielach nieruchomości urządzenie drogi publicznej, bowiem przebieg drogi 7KDW doprowadzony jest nie tylko do granicy planu, lecz do granicy Gminy Mosina. Po drugiej stronie drogi (za końcem drogi na terenie Gminy Mosina), usytuowana jest droga w gminie sąsiedniej (Gminie Kórnik). Tym samym, rzekoma droga wewnętrzna (7KDW) będzie stanowiła drogę publiczną łączącą dwie sąsiednie gminy. Podkreślił też, że na spotkaniu organizowanym w dniu 10 września 2024 r. w trakcie procedowania nad przyjętym planem miejscowym, ze strony członka lokalnego stowarzyszenia "[...]" wybrzmiało, że droga KDD i 7KDW wraz z ulicą Jaśminową w Kamionkach winny spełniać alternatywę komunikacyjną dla ulicy Poznańskiej, czyli drogi powiatowej; wówczas ujawniono rzeczywiste zamierzenie Gminy Mosina, która pozbawia właścicieli nieruchomości prawa własności bez jakiegokolwiek odszkodowania.

Pełnomocnik, odwołując się do stanowiska judykatury, stwierdził, że zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki, napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). Podkreślił, że Rada Miejska na nieruchomości skarżących zaplanowała całą sieć dróg wewnętrznych, które mają na celu zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej, w szczególności skomunikowanie z gminą sąsiednią, a nie ze wszystkich działek po postulowanym podziale z obecnej działki nr 213 będzie możliwe uzyskanie dostępu do drogi publicznej, zaś jednocześnie skarżący nie wyrazili jakiejkolwiek zgody na korzystanie z ich nieruchomości przez inne podmioty. W tym kontekście zauważył, że zaplanowana droga wewnętrzna 1KDW w przebiegu prostopadłym do ul. Poznańskiej została zaplanowana na działkach należących do innych właścicieli, co spowoduje, że droga wewnętrzna 1KDW będzie podzielona na dwie oddzielne drogi, które mogą zostać przedzielone ogrodzeniem.

Według pełnomocnika uchwalony przez Radę Miejską w Mosinie plan miejscowy w żadnej mierze nie ma na celu wprowadzenia ładu przestrzennego, lecz doprowadzi do chaosu, nieporządku, a przy tym spowoduje faktyczne wywłaszczenie bez odpowiedniego odszkodowania.

Nadto pełnomocnik podniósł, że zaskarżony plan pozostaje w sprzeczności ze Studium również w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych nie mniejszej niż 800 m˛ oraz dopuszczalnej zabudowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce budowlanej, na terenach oznaczonych symbolami od 1MN do 6MN i od 1MN/U do 3MN/U. W tym względzie argumentował, że z postanowień Studium wynika, że na terenach M (obszar objęty miejscowym, planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy jednostki bilansowej B4_M2) minimalna powierzchnia działek budowlanych została określona na 700 m˛ (zob. str. 102 studium). W konsekwencji, przedmiotowy plan miejscowy powoduje modyfikację kierunków zagospodarowania terenu i pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości objętych planem.

W następnej kolejności pełnomocnik wywodził, że ze względu na treść Studium, skoro w przypadku jednostki bilansowej B4_M2 w Studium nie podano, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca [jak w stosunku do innych jednostek bilansowych], to Studium na analizowanym obszarze dopuszcza zabudowę jednorodzinną wolno stojącą, bliźniaczą, jak też szeregową. Tymczasem zaskarżony plan miejscowy w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolami od 1MN do 6MN i od 1MN/U do 3MN/U dopuszcza wyłącznie budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego. Według pełnomocnika, z tych też względów i w tym zakresie zaskarżony plan miejscowy narusza postanowienia Studium.

Ponadto pełnomocnik nadmienił również, że w porównaniu z dotychczasowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zwiększono istotnie powierzchnię biologicznie czynną terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także istotnie obniżono powierzchnię zabudowy i zwiększono powierzchnię biologicznie czynną na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną lub usługową. W tym względzie podniósł, że obowiązujący dotychczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną przewidywał powierzchnię biologicznie czynną min. 30% powierzchni działki (§ 16 ust. 1 pkt 4 uchwały nr LXIV/452/14 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 30 czerwca 2014 r.). Zaskarżoną uchwałą przewidziano natomiast, że powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 50% powierzchni działki (§ 6 pkt 5 zaskarżonej uchwały), przy czym nie doszło do jakiejkolwiek zmiany przeznaczenia działek, gdyż powyższe warunki zostały przewidziane dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Według pełnomocnika, Rada Miejska w Mosinie nie przedstawiła żadnych argumentów uzasadniających koniecznością zmiany powyższych warunków w odniesieniu do warunków dotychczasowych. Podobnie w przypadku terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z usługami, dotychczas obowiązujący plan miejscowy przewidywał powierzchnię zabudowały działki do 50%, a powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 20% powierzchni działki (§ 30 ust. 3 pkt 4 i 5 uchwały nr LXIV/452/14 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 30 czerwca 2014 r.), natomiast obecnie przyjęta uchwała zakłada powierzchnię zabudowy nie większą niż 40% oraz powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 30% powierzchni działki (§ 7 pkt 3 i 5 zaskarżonej uchwały). Według pełnomocnika brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla dokonanej zmiany warunków zabudowy działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mosinie, reprezentowana przez upoważnionego Zastępcę Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że nowy plan w części zastąpił obowiązujący dotychczas na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi Daszewice przyjęty uchwałą nr LXIV/452/14 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 30 czerwca 2014 r. (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 15 września 2014 r., poz. 4815), zwanym dalej również "dotychczasowym/starym planem" albo "planem z 2014 r.".

Organ zwrócił uwagę na prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego (dalej również: organ nadzoru) z dnia 7 marca 2025 r. nr IR-III.4131.7.2025.11, w którym orzeczono o nieważności planu miejscowego z 2025 r. w części, tj. w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 20 marca 2025 r. 2025 r., poz. 2590).

W ocenie organu, zarzut dotyczący terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U, jest bezprzedmiotowy ze względu na wydanie wyżej przywołanego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 7 marca 2025 r. nr IR-III.4131.7.2025.11. Również zarzut naruszenia władztwa planistycznego oraz prawa własności poprzez wyznaczenie dróg wewnętrznych, linii zabudowy, zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej (w stosunku do planu z 2014 r.) organ uznał za bezpodstawny.

W tym zakresie organ podniósł, że:

1) drogi wewnętrzne 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW i 8KDW porządkują układ komunikacyjny i zapewniają dostęp do drogi publicznej KKD albo do drogi wewnętrznej 1KDW w ramach istniejącej struktury własności, a wyznaczono je m.in. na terenie nieruchomości skarżących, ale też będą służyć głównie obsłudze nieruchomości skarżących;

2) w planie dotychczasowym obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżących również przewidziano przez drogę wewnętrzną - 55KDW, włączoną do planowanych dróg publicznych 54KDD i 56KDD; drogi te do tej pory nie zostały zrealizowane, a nowy plan i zaprojektowana droga 1KDW umożliwia skomunikowanie terenu skarżących, niezależnie od zamiarów inwestycyjnych właścicieli nieruchomości sąsiednich i vice versa - właściciele nieruchomości sąsiednich (np. dz. nr 213) mogą obsługiwać swoją nieruchomość niezależnie od zamiarów inwestycyjnych skarżących; planowana w starym planie droga wewnętrzna 55KDW (o szerokości 10 m) w części prostopadłej do ul. Poznańskiej przebiegała w całości po terenach skarżących, a obecnie doga (w nowym planie) 1KDW przebiega w osi nieruchomości skarżących (5 m) i działki nr 213 (również 5 m), tym samym teren nieruchomości skarżących został powiększony o 5 m, zatem są oni beneficjentami nowego rozwiązania planistycznego; droga 1KDW (w nowym planie) ma bezpośrednie włączenie do drogi powiatowej (ul. Poznańska) w przeciwieństwie do drogi 55KDW (w starym planie);

3) przewidziane w dotychczasowym planie drogi publiczne 55KDD i 56KDD do tej pory nie zostały zrealizowane (nie są to drogi publiczne), tym samym nieruchomości skarżących miały dotychczas czysto hipotetyczny dostęp do drogi publicznej przez ciąg dróg które nie zostały zrealizowane; nowe opracowanie planistyczne eliminuje tę wadę planu dotychczasowego;

4) drogi wewnętrzne 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW i 8KDW wraz z postulowanym podziałem na działki zapewniają obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych, które w dotychczasowym planie też były terenami mieszkaniowymi i też by jakiejś (szczegółowej) obsługi komunikacyjnej wymagały; plan z 2025 r. po prostu te zasady ustala w sposób bardziej precyzyjny;

5) odrębną kwestią jest zagadnienie związane z drogą wewnętrzną 7KDW, która jest zdecydowanie szersza niż sąsiednie drogi 4KDW, 5KDW, 6KDW i 8KDW, a ponadto została doprowadzona do granicy gminy Mosina z gminą Kórnik. Po pierwsze należy zauważyć że droga ta sytuowana jest w osi planowanej drogi publicznej KDD (w dotychczasowym planie 56KDD) i drogi publicznej 59KDD (również w dotychczasowym planie); optycznie, w przypadku powstania docelowego układu komunikacyjnego, będzie więc droga 7KDW stanowiła fragment znacznie dłuższego układu komunikacyjnego niż sąsiednie drogi wewnętrzne (4KDW, 5KDW, 6KDW i 8KDW). Zarzut że droga ta powinna być drogą publiczną można odrzucić z tego prostego faktu, że droga 7KDW będzie obsługiwać tylko tereny 1MN i 6MN czyli grunty należące do osób prywatnych (skarżących). Ponadto należy zauważyć, że nie jest obecnie planowane połączenie komunikacyjne drogowe z gminą Kórnik [p. pisma Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 9 września 2021 r. i 14 lutego 2023 r. w aktach sprawy]. Ponadto na terenie gminy Kórnik układ urbanistyczny i drogowy i jest już zrealizowany (osiedle Azaliowe w Kamionkach) i w gminie sąsiedniej obsługa komunikacyjna oparta jest o sieć dróg wewnętrznych. Tym samym irracjonalnym działaniem organu byłoby planowanie drogi publicznej do terenów należących tylko i wyłącznie do jednego właściciela - skarżących. Beneficjentem takiego rozwiązania byliby tylko i wyłącznie skarżący a koszty ponosiłaby gmina. Należy zauważyć że przełamanie łanowej struktury dotychczasowych terenów rolniczych nastąpiło poprzez zaplanowanie drogi publicznej KDD, która odpowiada parametrom drogi 56KDD w planie dotychczasowym. Istotnym jest również to że doga KDD (56KDD w planie z 2014 r.) w terenie nie istnieje. Innymi stówy droga 7KDW jako droga publiczna łączyłaby drogę wewnętrzną w Kamionkach (gmina Kórnik) z terenem przeznaczonym pod drogę publiczną a stanowiącym de facto pole. Również droga publiczna 54KDD w planie dotychczasowym obecnie faktycznie stanowi drogę wewnętrzną;

6) zarzut ujęcia w planie zarówno obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy jest irracjonalny, gdyż na organie opracowującym plan miejscowy ciąży wprost ustawowy obowiązek określania takich linii, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linie zabudowy określa się w planie miejscowym obowiązkowo;

7) zarzut zmiany parametrów zabudowy jest tendencyjny i w większości nieprawdziwy, bowiem zarówno w planie z 2025 r., jak i w planie z 2014 r. podstawowe parametry zabudowy są takie same bądź maksymalnie zbliżone; dotyczy to minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, powierzchni zabudowy czy też wysokości zabudowy [§ 6 planu z 2025 r. v. § 16 planu z 2014 r.]; faktycznie powierzchnia biologicznie czynna wzrosła z 30% do 50%, niemniej należy pamiętać, że dotychczasowy plan obejmuje swoimi regulacjami większość terenów zabudowanych Daszewic i powstał ponad 10 lat temu, czyli w trochę innej rzeczywistości planistycznej; zmiana terenów powierzchni biologicznie czynnej w nowym planie wynika ze współczesnych tendencji zmierzających do maksymalnego zatrzymania wód opadowych i roztopowych na miejscu opadu; minimalizuje i opóźnia to spływ tych wód do cieków wodnych i ogranicza negatywne skutki opadów nawalnych; należy pamiętać, że wraz z coraz intensywniejszą zabudową Daszewic i Kamionek (gmina Kórnik) mogą występować coraz gwałtowniejsze wezbrania sąsiednich cieków wodnych [Babinka (8WS) w planie dotychczasowym] w wyniku spływu wód opadowych z terenów utwardzonych; zaproponowane w nowym planie rozwiązania zwiększają chłonność gruntu rodzimego w przypadku zabudowy terenu dotychczas niezainwestowanego;

8) abstrahując od powyższego, przyznanie racji skarżącym sprawiłoby, że organ nie mógłby uchwalić żadnego nowego planu miejscowego bądź jego zmiany, gdyż jest duże prawdopodobieństwo, że zawsze jakiś parametr, funkcja bądź inne rozwiązanie planistyczne jakiejś ze stron nie będą odpowiadać.

Wobec powyższego organ stwierdził, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg: 1KDW, 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW i 8KDW na nieruchomościach skarżących było w pełni uzasadnione. Dopuszczalność takiego wywłaszczenia planistycznego nie stanowi naruszenia prawa własności określonego w art. 140 k.c., jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Konstytucji.

Powołując się na orzecznictwo, organ stwierdził, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), tym samym rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym uznać należy za optymalne. Dodał, poprzez przeznaczenia fragmentów terenu pod drogi wewnętrzne służące do obsługi przyległych terenów mieszkaniowych starano się uwzględnić, w miarę możliwości, najlepsze wzorce i zasady urbanistyczne. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie organ planistyczny uzasadnił potrzebę lokalizacji drogi, jako konieczność zapewnienia dostępności terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, jak i możliwości bezpiecznego poruszania się mieszkańców gminy, ważąc jak najmniejszą ingerencję w tereny działek sąsiednich, bez wykluczenia późniejszej zabudowy żadnej z tych działek.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia obowiązującego Studium, polegającego na ustaleniu minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej na poziomie 800 m˛ oraz zawężeniu typu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zabudowy wolnostojącej, organ stwierdził, że jest on absurdalny i przeczy logice. Skoro bowiem w Studium określono wartość minimalną tego parametru na poziomie 700 m˛ (str. 102 Studium), to określenie w planie miejscowym (zarówno z 2014 r., jak i z 2025 r.) wartości tego parametru na poziomie minimum 800 m˛ jest jak najbardziej zgodne z dokumentem koncepcyjnym, jakim jest studium. Niewątpliwie ustalenie tego wskaźnika na poziomie minimum 600 czy też 500 m˛ stanowiłoby naruszenie uwarunkowań wynikających ze Studium, a tym samym "zawężenie" minimalnej powierzchni do 800 m˛ nie narusza ustaleń Studium. Według organu, analogiczna sytuacja występuje z "zawężeniem" zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zabudowy wolnostojącej (wykluczenie zabudowy bliźniaczej i szeregowej).

W tym zakresie organ wskazał również na dostępność Studium w BIP Gminy Mosina i możliwość interaktywnego przeglądania Studium w systemie geoportal. Ponadto zauważył, że gdyby organ nadzoru podzielał zdanie skarżących, to wydane rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyłoby również kwestionowanych obecnie przez skarżących postanowień dotyczących zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, zabudowy mieszkaniowej i dróg wewnętrznych.

Zdaniem organu również nie bez znaczenia jest fakt, że zaskarżony plan w większości powiela regulacje i ustalenia planu z 2014 r., a plan dotychczasowy był wielokrotnie poddawany kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż w sprawie planu dotychczasowego zapadły następujące rozstrzygnięcia: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1227/14, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1618/15 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 890/24.

W toku postępowania organ na wezwanie Sądu nadesłał przy piśmie przewodnim z dnia 24 października 2025 r. materiał graficzny (poglądowy) pozwalający na jednoznaczne odniesienie lokalizacji działek skarżących do terenów przedstawionych na rysunku planu oraz części graficznej obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, jak też tekst Studium wraz z wyrysem.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2026 r. (replice) pełnomocnik skarżących zajął stanowisko względem twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę (piśmie procesowym organu z dnia 10 września 2025 r.). Podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze z dnia 11 sierpnia 2025 r., w szczególności wnioski i twierdzenia w niej zawarte, jak też przytoczoną w niej argumentację, pełnomocnik podkreślił, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę jest całkowicie chybione i nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem pełnomocnika, organ "zupełnie nie odniósł się do merytorycznych zarzutów zawartych w wywiedzionej skardze", jednakże organ de facto w piśmie z dnia 10 września 2025 r. sam przyznał, że w sposób nieuprawniony ingeruje w nieruchomość skarżących, m.in. w zakresie wytyczenia dróg wewnętrznych 1KDW, 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7 KDW i 8KDW. Według pełnomocnika to właściciel nieruchomości decyduje, kto i w jakim zakresie może korzystać z jego nieruchomości, zaś organ przyznaje, że jego wolą jest umożliwienie korzystania z dróg wewnętrznych na nieruchomości skarżących przez osoby trzecie. Pełnomocnik podkreślił również, że rolą dróg wewnętrznych nie jest przejmowanie części ruchu z dróg publicznych, ale zapewnienie dostępu do nieruchomości z tych dróg, a tymczasem na jednym ze spotkań z przedstawicielami organu, osoba reprezentująca organ wprost przyznała, że droga KDD oraz 7KDW ma stanowić alternatywę dla drogi publicznej w ciągu ul. Poznańskiej. W związku z tym organ nie kryje się ze swoimi planami, ingerując bezzasadnie w prawo własności skarżących do nieruchomości objętym zaskarżonym planem miejscowym.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa, pełnomocnik stwierdził, że miało miejsce przeznaczenie nieruchomości lub jej części na realizację drogi publicznej, co stanowi zatem ingerencję w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa, gdyż zaprojektowana sieć dróg na nieruchomości skarżących w rzeczywistości ma stanowić sieć dróg publicznych.

Według pełnomocnika, za niedorzeczną należy uznać argumentację organu dotyczącą drogi 7KDW, bowiem jeżeli droga ta ma służyć wyłącznie obsłudze terenów 1MN i 6MN, to z jakich względów została ona zaprojektowana o szerokości 10 m, kiedy inne drogi wewnętrzne służące zapewnieniu dojazdu do projektowanych działek zostały wyznaczone o szerokości 6 m (4KDW, 5KDW, 6KDW, 8KDW). Dodatkowo nie wiadomo, jakie względy przemawiały za tym, aby drogę 7KDW doprowadzić do końca nieruchomości skarżących (granica gminy), kiedy do zapewnienia obsługi wystarczające jest doprowadzenie drogi do granicy projektowanej działki, a nie wzdłuż całej długości takiej działki. Pełnomocnik stwierdził stanowczo, że takie względy nie istnieją. Według niego, organ "usiłuje doprowadzić do wywłaszczenia skarżących z części ich nieruchomości, a w zamian za to uniknąć wypłacenia jakiegokolwiek odszkodowania". Wreszcie wskazał i na to, że w ciągu drogi 7KDW zaplanowane przerwanie obszaru zieleni izolacyjnej, która poza tym fragmentem (drogą 7KDW) istnieje wzdłuż całej działki nr 205, stanowiącej jednocześnie granicę gminy, co jest niekonsekwentne, skoro organ powołuje się na potrzebę zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie przerywa pas zieleni izolacyjnej pod rzekomym pozorem zapewnienia obsługi projektowanych działek, przy czym do obsługi tych działek wystarczającym jest doprowadzenie drogi do granicy działki.

Według pełnomocnika przedstawione okoliczności oraz przywołana argumentacja świadczy o daleko posuniętej ignorancji organu wobec prawa własności. Nadto pełnomocnik odniósł się do judykatów powołanych przez organ w odpowiedzi na skargę, kwestionując celowość powołania się na to orzecznictwo.

Poza tym pełnomocnik ponownie zwrócił uwagę na niezgodność uchwały ze Studium, która dotyczy zatem zarówno minimalnej powierzchni działek, jak też przeznaczenia działek (rodzaju zabudowy). Według niego, skoro Studium przewiduje, że nowopowstałe działki mogą być o powierzchni nie mniejszej niż 700 m˛ dla budynków wolno stojących, a nadto dopuszcza się zabudowę bliźniaczą i szeregową, to ograniczenie ("wykluczenie") powyższych parametrów stanowi istotną rozbieżność pomiędzy powyższymi aktami, a w konsekwencji prowadzi do nieważności planu.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wnosi i wywodzi, jak w skardze oraz podkreślił, że Gmina, planując taką sieć i liczbę dróg wewnętrznych, przekroczyła granice władztwa planistycznego. Pełnomocnik skarżących zaakcentował, że teren 7 KDW w istocie ma stanowić alternatywną drogę dla ulicy Poznańskiej, a więc ma być drogą publiczną. Pełnomocnik zauważył, że na terenach pobliskich układ drogowy zaplanowany jest w sposób odmienny, co powoduje zaburzenia ładu przestrzennego na tym obszarze. Ponadto pełnomocnik wskazał na to, że zakaz zabudowy bliźniaczej, jak również określenie minimalnej powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich dopuszczono mniejszą powierzchnię oraz zabudowę bliźniaczą, również stanowi przekroczenie granic władztwa przestrzennego. Chodzi tutaj o powierzchnię nowo wydzielanych działek, co też wpływa na powierzchnię, która musi pozostać biologicznie czynna, co z kolei ogranicza możliwości zainwestowania działek budowlanych.

Pełnomocnik organu (radca prawny) oświadczył, że wnosi i wywodzi, jak w odpowiedzi na skargę, wskazując że zamiarem właścicieli działek objętych planem miejscowym jest maksymalizacja zysków. Pełnomocnik podniósł, że teren objęty postanowieniami planu i stanowiący własność skarżących stanowi teren o powierzchni około 47 000 m˛, który może zostać podzielony na około 25 działek budowlanych. Odnosząc się do kwestii sieci dróg, pełnomocnik wskazał na to, że Rada miała obowiązek zaplanować układ komunikacyjny. Ponadto w odniesieniu do terenu 7 KDW pełnomocnik zauważył, że działka ta stanowi przedłużenie drogi wewnętrznej znajdującej się na terenie gminy Kórnik. Okazując zdjęcie lotnicze z 2021 r., pełnomocnik organu podniósł, że od strony gminy Kórnik droga ta jest zagrodzona, a więc powyższy teren nie będzie stanowić kontynuacji tej drogi.

Po okazaniu zdjęcia pełnomocnikowi skarżących, ten oświadczył, że nie kwestionuje istnienia powyższego odgrodzenia.

Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy, pełnomocnik organu zwrócił uwagę na to, że zgodnie z postanowieniami studium minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek to co najmniej 700 m˛. Pełnomocnik podkreślił, że nieznaczne zwiększenie tej powierzchni miało stanowić pogodzenie interesu prywatnego, interesu publicznego oraz konieczności ochrony środowiska.

Ponadto pełnomocnik wskazał na to, że drogi od 4KDW do 8KDW mają charakter sięgaczy dojazdu skomunikowanych działek objętych miejscowym planem.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że na żadnym etapie wypowiedzi pełnomocnika organu nie odniesiono się do kwestii poszanowania prawa własności skarżących. Wskazał na to, że Gmina rości sobie prawa do ustalenia sieci dróg, jak i powierzchni zabudowy, podczas gdy powyższego mogliby dokonać właściciele nieruchomości. W odniesieniu do działki przeznaczonej na drogę 1KDW pełnomocnik podniósł, że przebieg tej drogi w granicy dwóch działek jest nieracjonalny i może prowadzić do konfliktów, gdyż możliwe jest zagrodzenie takiego terenu.

Pełnomocnik organu wskazał zaś na to, że nastąpiło wyważenie interesu publicznego i prywatnego przy ukształtowaniu planu komunikacyjnego opartego na zasadzie dróg wewnętrznych. Dodał również, że właściciele nieruchomości nie muszą wydzielać działek o minimalnej powierzchni zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi podziałów, uwzględniając ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zaś granice sprawy wyznaczone są przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08, 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępny jw.) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Uchwała nr XIV/120/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Daszewice - rejon ul. Kasztanowej", obejmującego część wsi Daszewice została zaskarżona przez H. M. i L. M. "w części, tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem 2MN/U; w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolami: 1MN, 3MN, 4MN i 6MN; w zakresie dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolami: 1KDW, 2KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW i 8KDW oraz w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U. W takim też zakresie uchwała ta została poddana kontroli sądowej, z uwzględnieniem orzeczeń, jakie wcześniej zapadły w stosunku do przedmiotowej uchwały.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Z tej przyczyny Sąd nie przeprowadził odrębnego dowodu z akt sprawy w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., uwzględniając, że dokumenty dołączone do skargi i jej argumentacja w sposób niesporny potwierdzają w niniejszej sprawie legitymację skargową, która nie była też kwestionowana przez organ.

Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że strona skarżąca wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, co warunkowało merytoryczne rozpoznanie skargi. Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy. Sąd oparł się zarówno na materiałach planistycznych, jak na pismach procesowych stron postępowania i uzupełniających dokumentach.

Skarżący wykazali, że są właścicielami nieruchomości składających się z działek nr 205, 209/1, 209/2, 208, 210, 214/3, położonych na terenie objętym postanowieniami uchwały nr XIV/120/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r., zatem mają legitymację do jej zaskarżenia w granicach własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Położenie tych działek, ich przeznaczenie i zasady zagospodarowania w planie miejscowym zasadniczo wynikają z postanowień bliżej przywołanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Skoro skarżący są właścicielami wskazanych nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych nieruchomości (działek) oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania narusza interes prawny właściciela, wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. Ustalenia planu miejscowego współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (o czym expressis verbis stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17 i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II GZ 400/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 38/24 - orzeczenia dostępne jw.).

Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna, kontrolowana w granicach sprawy zakreślonych w skardze, naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia (znajdujące zastosowanie w danej sprawie). Kontrola ta podlegała jednak ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w tym przepisie merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, dostępny jw.). Z tego też właśnie powodu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, czyli udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną.

W ocenie Sądu skarżący, inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazali istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną (interes prawny) oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną strony. Natomiast od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżących nie można bowiem utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na plan miejscowy nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, dostępny jw.).

Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku wniesienia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości – czy to poprzez ich objęcie swoimi postanowieniami, czy też oddziaływanie na zasadzie bezpośredniego sąsiedztwa (graniczenia) z konkretnym terenem objętym planem miejscowym. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie planu miejscowego sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępny jw.).

Konsekwentnie też, poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi tego rodzaju sprawy pozostają wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego - rysunku planu), które obejmowałyby ocenę ewentualnych naruszeń indywidualnych praw innych podmiotów, a zwłaszcza nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1544/17, 25 października 2019 r. sygn. II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.).

Z tych wszystkich powodów tylko w tej części, która wynikała z treści skargi i interesu prawnego strony, Sąd był władny poddać zaskarżoną uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. Sąd uczynił to wyłącznie w graniach interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości objętych spornymi ustaleniami tego planu, tj. w zakresie, w jakim legitymowani byli do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 u.s.g.

Z miejsca też należy stwierdzić, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym prawomocnego (patrz: art. 98 ust. 5 u.s.g.) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego nr IR-III.4131.7.2025.11 z dnia 7 marca 2025 r. (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 20 marca 2025 r., poz. 2590) orzekającego nieważność przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie terenu zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U.

W związku z powyższym wszelkie zarzuty sformułowane w tym względzie były bezprzedmiotowe, a skarga w tym zakresie podlegać musiała oddaleniu, skoro dotyczyła postanowień uchwały, które na dzień orzekania przez Sąd nie obowiązują.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. - w zw. z art. 65 ust. 1 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.), tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p., jako lex specialis, stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Te kwestie regulują przepisy art. 17 i nast. u.p.z.p. (tu: w brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

W następnej kolejności trzeba zauważyć, że ze względu na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Po 341/25 – w którym stwierdzono nieważność w § 5 pkt 4 lit. d uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r. nr XIV/120/25 w części, w jakiej wprowadza dla terenu 3MN/U wyjątek co do lokalizacji stacji napraw i obsługi pojazdów, a w pozostałej części skargę oddalono – należy uznać (patrz: art. 170 p.p.s.a.), że w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w przywołanym, wiążącym wyroku nie stwierdził takiego stanu rzeczy, a teren objęty planem stanowi zawarty kompleks terenu o zasadniczym przeznaczeniu mieszkaniowym lub mieszkaniowo-usługowym, zatem i niniejszej sprawie zaistniały bezwzględne podstawy do przyjęcia takiego samego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W konsekwencji, w myśl art. 101 ust. 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na ten sam akt prawa miejscowego, sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy. Jeżeli bowiem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten (orzekając później w sprawie ze skargi innego podmiotu) jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10 i postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 181/2009; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 1024/15 - dostępne jw.).

W związku z tym Sąd uznał, że w granicach sprawy wyznaczonych interesem prawnym skarżących, nie doszło do naruszenia procedury podejmowania uchwały planistycznej w zakresie art. 17 u.p.z.p., który reguluje kolejne etapy działania w procesie planistycznym, zainicjowanym uchwałą intencyjną nr XLVI/408/21 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 24 czerwca 2021 r. sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Daszewice - rejon ul. Kasztanowej", obejmującego część wsi Daszewice.

Po zaznajomieniu się z tym razem już spornymi stanowiskami stron postępowania co do legalności zaskarżonych postanowione planu miejscowego i dopuszczalności ingerencji w prawo własności skarżących, jak też skonfrontowaniu ich z przepisami prawa i dokumentacją planistyczną, Sąd stwierdził, że analiza sprawy, poczyniona – jak już wspomniano – w granicach interesu prawnego skarżących, nie potwierdziła w tej sprawie naruszenia przepisów konstytucyjnych ani istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu zarzuty i argumenty skarżących są bezpodstawne.

Niezasadne były przede wszystkim zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. – w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 889) – poprzez bezzasadne ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności działek nr 205, 209/1, 209/2, 208, 210, 214/3, przejawiające się w wytyczeniu pasa terenu o szerokości 10 m (1KDW, 7 KDW), 8 m (2KDW) oraz 6 m (4KDW, 5KDW, 6KDW, 8KDW) oraz wytyczeniu 6 m i 7 m pasa nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy wzdłuż wszystkich dróg wewnętrznych – i przeznaczenie terenu pod drogi wewnętrzne.

W ocenie Sądu, Rada Miejska w Mosinie nie nadużyła w tym zakresie władztwa planistycznego. Nie można przyjąć tezy, że w powyższym zakresie Rada w sposób dowolny ukształtowała treść planu miejscowego w sposób naruszający prawo własności nieruchomości niewspółmiernie "do uzyskanych z tego tytułu korzyści w zakresie interesu społecznego". Konsekwentnie też nie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 Konstytucji.

Ujmując zaś en bloc całokształt stanowiska skarżących, należy przyjąć, że w skardze zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (w powiązaniu z naruszeniem zasad konstytucyjnych), które miało zasadniczo polegać na nieuwzględnieniu zasady prawnej ochrony własności i pozbawieniu skarżących możliwości pełnego wykonywania prawa do nieruchomości stanowiących powyższe działki. Wobec tego należy podnieść, że podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej były kwestie związane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania oraz ograniczeń w korzystaniu z gruntu. Chodzi tu o wyważenie interesu prywatnego i publicznego – i takie zaproponowanie rozwiązań planistycznych, co do których można wyprowadzić powinność tolerowania przez właściciela działki ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19, dostępny jw.).

Wymaga również podkreślenia, że w procesie planistycznym, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), należy brać pod uwagę wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1 u.p.z.p.), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (pkt 9), ale również kwestie ochrony prawa własności (pkt 7). Nadto, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3).

Władztwo planistyczne gminy, które wynika z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., nie jest oczywiście bezwzględne, gdyż art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. chronią również interes indywidualny (własność). Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Skoro zaś, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępnym jw.). Ustalenie przeznaczenia terenu, jak również określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób plan może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności. Tak jak prawo własności (art. 140 k.c.), również i władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest prawem absolutnym, gdyż ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12 i 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12 - dostępne jw.). Ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest też podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępny jw.).

Co się tyczy tezy skarżących, że organ nie był uprawniony do ingerencji w ich własność w takim zakresie, w jakim wytyczył drogi wewnętrzne na ich terenie, a w szczególności tak szerokiej drogi, jak 1KDW i 7 KDW, co ma świadczyć o realizacji ich kosztem układu komunikacyjnego zamiast ustalenia dróg publicznych (bez odszkodowania), należy podkreślić, że w niniejszej sprawie istotny jest wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązek organu uchwałodawczego gminy do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegóławiający tą regulację przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2023 r. stanowił, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1402/23 (dostępnym jw.), ani z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ani z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych czy usługowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości mają być lub są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe winny liczyć się z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych mogą być również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2026/15). Wbrew zatem stanowisku strony skarżącej, przeznaczenie terenów prywatnych pod drogi wewnętrzne nie jest niedopuszczalne i mieści się kompetencjach organu działającego w granicach władztwa planistycznego.

Organ wskazał uwarunkowania i podstawy określenia systemu komunikacji na terenie objętym zaskarżonym planem. Okoliczności te zostały opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Skomunikowanie poszczególnych segmentów - terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych przewidzianych pod podział na mniejsze działki budowlane z drogą publiczną "dojazdową" (KDD) poprzez układ dróg wewnętrznych z sięgaczami nie przekracza kompetencji organu gminy. Drogi te służyć mają przecież zasadniczo obsłudze terenów przeznaczonych pod indywidualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a nie komunikacji ogólnodostępnej, czego w toku niniejszego postępowania nie podważono. Tym bardziej, że droga wewnętrzna 7KDW nie łączy się inną drogą publiczną z terenu ościennej gminy (takiej drogi tam nie ma). Argumentacja dotycząca przerwania w tym miejscu pasa zieleni izolacyjnej (tereny Z) nie stanowi o nieważności postanowień planu miejscowego (plan w tym zakresie nie został zaskarżony). Istotne jest, że po tej stornie terenu 7KDW nie ma drogi publicznej, a co więcej, znajduje się tam ogrodzenie terenu prywatnego. Większa szerokość terenów 1KDW i 7KDW (10 m) względem pozostałych o szerokości 8 m i 6 m – gdzie 6 m przewidziano dla tzw. sięgaczy – nie ma tu również znaczenia. Celowość konkretnego rozwiązania planistycznego nie podlega ocenie Sądu, jednakże warto zauważyć, że szerokość tych dróg nie jest większa od szerokości drogi dojazdowej KDD .

Można zatem uznać, że układ dróg wewnętrznych zaplanowano z uwzględnieniem konieczności obsługi działek przeznaczonych pod zabudowę, w większości zabudowę jednorodzinną. Z tego wynika, że kwestionowane przez skarżących przeznaczenie części ich działek pod teren dróg wewnętrznych jest w istocie jednym z elementów całego systemu komunikacji w jednostce przestrzenne, której zasadniczą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz realizuje koncepcję obsługi komunikacyjnej tego terenu jako dojazdu do działek prywatnych, niemającego charakteru szlaku komunikacji publicznej.

Takie rozwiązanie nie godzi w zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiącą zasadniczą determinantę zgodnych z prawem rozwiązań planistycznych (patrz: wyżej przywołany wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1402/2). Z ujawnionych materiałów planistycznych, wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie wynika, że nie było podstaw do nadawania wskazanemu układowi dróg KDW charakteru publicznego, skoro służyć ma ona obsłudze terenów przeznaczonych pod indywidualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – tym samym ułatwiając jej realizację i użytkowanie. Trzeba mieć też na uwadze, że ten układ komunikacyjny nie został wyznaczony dla terenów intensywnej zabudowy, lecz dla obsługi ograniczonej liczby nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną (a zatem nieintensywną). W tym też kontekście, zdaniem Sądu, kwestionowane rozwiązanie planistyczne koresponduje z wyrażonym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 poglądem niewykluczającym samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych na działkach właścicieli prywatnych, ale eksponującym obowiązek poszukiwania rozwiązań równoważących interes publiczny z interesem właścicieli nieruchomości. Przy tym, co do drogi 1KDW zasadniczo w przebiegu jej dłuższego odcinka ma ona tylko w wąskim pasie o szerokości 5 m znajdować się na terenie działek skarżących. Trudno też uznać, że w niniejszej sprawie układ drogowy ukształtowano w taki sposób, że wynikające z przebiegu dróg wewnętrznych korzyści i niedogodności rozkładały się nierównomiernie względem właścicieli działek, będących rzeczywistymi beneficjentami przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową.

Zdaniem Sądu, przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie działki skarżącej nie wykraczają poza granice kompetencji władczej do kształtowania ładu przestrzennego na terenie podlegającym władzy gminy i nie można ich uznać za dowolne bądź naruszające zasady proporcjonalności czy równości wobec prawa. Nie prowadzą również do naruszenia istoty przysługujących skarżącej praw do nieruchomości, bowiem część działki przeznaczona pod drogę wewnętrzną pozostaje własnością skarżącej, bez której zgody nie będzie ona mogła być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem planistycznym. Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju rozwiązanie nie zaspokaja wymogów celowości i niezbędności konstytuujących proporcjonalność skoro przepisy te są wynikiem zrównoważenia potrzeb komunikacyjnych indywidualnych członków społeczności lokalnej oraz ochrony własności prywatnej poprzez nienadmierny uszczerbek w swobodzie wykorzystywania nieruchomości. Ponadto plan nie przesądza trwale o niemożliwości nadania w przyszłości drodze wewnętrznej statusu drogi gminnej. Skoro zaś rozwiązania planistyczne, w tym dotyczące terenów dróg wewnętrznych (KDW), wpisują się w spójną koncepcję obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, to nie noszą cech dowolności, a w konsekwencji nie naruszono również art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1671/24, dostępny jw.).

Natomiast co do zgodności zakwestionowanych rozwiązań z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina, należy wyjaśnić, że przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały) stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale postanowienia obydwu tych aktów planistycznych nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz np. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 829/16 i 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1897/20, dostępne jw.).

Tutejszy Sąd w prawomocnym i wiążącym (art. 170 p.p.s.a.) wyroku z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Po 341/25, dotyczącym przedmiotowego planu miejscowego i treści Studium, stwierdził, że wieś Daszewice została ujęta w obszarze B może mieć funkcję mieszkaniową jednorodzinną wraz z funkcją usługową jako uzupełnienie (pkt 1.7.4.1 oraz pkt 1.7.4.2 Studium, s. 75 - część poświęcona kierunkom zagospodarowania). W tym celu, lokalny prawodawca dopuszcza, aby równolegle obok zabudowy mieszkaniowej realizować usługi podstawowe dla zapewnienia kompleksowego programu obsługi ludności (pkt 1.7.4.2 Studium, s. 76 - część poświęcona kierunkom zagospodarowania). Te usługi nie mogą być uciążliwe - oto jedyny warunek dopuszczenia usług (pkt 1.7.4.3 Studium, s. 76 - część poświęcona kierunkom zagospodarowania). W ramach Studium we wsi Daszewice nastąpił podział na dwie strefy: B4_M2 oraz B4_R. Pierwsza z nich zakłada, że Daszewice będą zdominowane przez zabudowę mieszkaniową. Dopuszcza się ulokowanie usług podstawowych, ale muszą one występować przy ważniejszych ulicach. Druga z tych stref, to zabudowa wielofunkcyjna, gdzie może być ulokowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, produkcja rolnicza oraz obiekty związane z prowadzeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej i usług drobnego handlu oraz drobnego rzemiosła (s. 112 Studium - część poświęcona kierunkom zagospodarowania). Żadna z wymienionych funkcji nie ma pierwszeństwa, żadna z nich nie jest ważniejsza od innych, a jednocześnie tereny oznaczone symbolami 1MN/U-3MN/U znajdują się w strefie B4_R. We wsi Daszewice należy przede wszystkim dopuścić budowę mieszkaniową, z reguły jednorodzinną.

W związku z tym, ze względu na treść Studium (w powiązaniu z załącznikiem graficznym do Studium wskazującym obszary B4_M2 oraz B4_R), należy stwierdzić, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami od 1MN do 6MN i od 1MN/U do 3MN/U pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem zabudowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego – a zatem wykluczenie zabudowy bliźniaczej i szeregowej – na działce budowlanej odpowiada tej regulacji. To że Studium w kontekście jednostki bilansowej B4_M2 przewiduje - teren zabudowy mieszkaniowej; dopuszcza się: - lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a wprost w odniesieniu do innych jednostek bilansowych: C2_M, C4_M, E1_M2, E2_M, E5_M1 oraz F3_M wskazuje, że dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, nie oznacza, że Rada była zobowiązana ustalić dla terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych wszystkie możliwe formy budownictwa jednorodzinnego, jak zabudowa jednorodzinna wolno stojąca, bliźniacza lub szeregowa. Argumentacja skarżących nie jest zasadna, bowiem to lokalny prawodawca określa, w jaki sposób realizuje postanowienia studium gminnego, które zawiera jedynie wytyczne, które powinien organ uwzględniać w planie miejscowym.

Rada gminy decyduje, jaką intensywność i podrodzaj zabudowy wprowadzić na dany terenie, mając na uwadze wyżej przywołane zasady planistyczne. W tym wypadku Rada Miejska miała swobodę w realizacji postanowień Studium i mogła wprowadzić ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej na poziomie 800 m˛ oraz określić typ zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako zabudowę wolnostojącą.

Sąd zgadza się z organem, że skoro w Studium określono wartość minimalną tego parametru na poziomie 700 m˛ (str. 102 Studium), to określenie w planie miejscowym (zarówno z 2014 r., jak i z 2025 r.) wartości tego parametru na poziomie minimum 800 m˛ jest zgodne ze Studium. Przy tym, ustalenia takiego parametru wydzielanych działek w powiązaniu z określeniem powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej (jak w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia) świadczy o pogodzeniu interesu prywatnego, interesu publicznego oraz konieczności ochrony środowiska, które to względy zostały należycie wyłożone przez organ w odpowiedzi na skargę i na rozprawie. Sąd podkreśla, że w szczególności organ wyjaśnił, jakie względy stały za określeniem powierzchni biologicznie czynnej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 50%. Natomiast linie zabudowy zostały spójnie i konsekwentnie wytyczone względem układu komunikacyjnego.

Są to ustalenia wymagane przez art. 15 ust. 2 [pkt 1, 6, 8] u.p.z.p. Przy tym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz.1587) – stosowane z uwagi na przepis przejściowy § 12 ust. 1 aktualnie obwiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404) – wprost przewidują obowiązek ustaleń dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (patrz: § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r.), podobnie jak i ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (patrz: § 4 pkt 9).

Poza tym należy jeszcze ponieść, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego, w tym interesu społecznego obejmującego ochronę środowiska i dóbr przyrodniczych, stanowiącego we współczesnych społeczeństwach dominując trend, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, czy też akcentowanie prawa człowieka do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku.

Sąd w niniejszym składzie podziela również stanowisko, zgodnie z którym ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy dane rozwiązanie nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura, czyli w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska (por. np. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22, 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21; dostępnych jw.). Rozwijając te myśl, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił w przywołanym wyroku o sygn. akt II OSK 2150/21, że "[w] kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP)". Wobec tego, dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, niewątpliwie istotną rolę odgrywa zwiększenie czy też pozostawienie powierzchni określnych terenów pełniących również funkcje przyrodnicze poza zagospodarowaniem w postaci zabudowy. Służą temu rozwiązania w zakresie intensywności zabudowy czy powierzchni terenu biologicznie czynnego, co ma oczywisty wpływ na środowisko, w tym na retencję wody. Na kwestie środowiskowe też zwraca uwagę sporządzona w tej sprawie Prognoza odziaływania na środowisko ze stycznia/kwietnia 2023 r.

Podsumowując wszystko powyższe, należy stwierdzić, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością, np. w zakresie zabudowy działki, nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, dostępny jw.). Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1189/16, dostępny jw.). Realizację władztwa planistycznego można ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 757/21, dostępny jw.)

Sąd ocenił, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale stanowiły dostateczne wyważenie interesu prywatnego, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają podanych w skardze przepisów prawa. W sprawie nie miało zatem miejsca również naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ani art. 15 ust. 2 u.p.z.p., skoro plan miejscowy określa lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zakwestionowane postanowienia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie mogą świadczyć o naruszeniu prawa, a w szczególności art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, plan miejscowy spójnie i konsekwentnie realizuje powyższej cele. Z perspektywy legalności, zaskarżone postanowienia uchwały nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego; nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy ani nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji (w ramach obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji). Chodzi tu w szczególności o to, że ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób", tj. zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji, rozumianej jako "nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19, dostępny jw. i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 12).

Zdaniem Sądu, zakwestionowany plan miejscowy – w zakresie postanowień dotyczących wcześniej opisanych działek skarżących – przeszedł konstytucyjny test proporcjonalności. Przy tym, jak już wspomniano, zakwestionowane postanowienia planu miejscowego nie naruszają postanowień obowiązującego Studium. Warto dodać, że przedmiotowa uchwała zasadniczo utrzymała też dotychczasowe przeznaczenie terenu wynikające z wcześniej obowiązującego planu miejscowego.

Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy Mosina w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowany plan miejscowy został sporządzony i uchwalony w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego, a przy jego uchwalaniu organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

W związku z tym, w granicach wyznaczonych zakresem zaskarżenia, przedmiotowa uchwała nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, a ponadto Rada Miejska ważyła w tej sprawie interesy prywatne i interes publiczny. Przedstawione wnioski, argumenty i rozważania organu były rzeczowe i Sąd uznał za zasadne stanowisko organu wyrażone względem rozwiązań planistycznych przyjętych w stosunku do działek skarżących. Stanowiło to – wraz z pozostałymi aspektami sprawy – podstawę do stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Na koniec trzeba też zauważyć, że jeżeli określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powoduje powstanie szkody, to instrumentem obrony interesów jej właściciela jest art. 36 u.p.z.p., jak w szczególności żądanie od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Z tak wyłożonych powodów Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia prawa, jak w szczególności przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, ani finalnie - takiego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a zatem także innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.