Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Z. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") zaskarżoną

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z 31 stycznia 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w Z. (dalej: "Organ I instancji") z 27 listopada 2024 r. nr [...] o odmowie S. M. (dalej: "Strona", "Skarżąca") ustalenia i wypłaty kwoty odsetek

za zwłokę z tytułu nadpłaty.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

11 maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z., wpłynął wniosek Strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. w ramach PROW

2007 - 2013 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariancie: - 2.9 "uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania" na areale

[...] ha, na działkach rolnych A i B - działki ewidencyjne nr: [...] ([...] ha) i [...] ([...] ha) obręb ewidencyjny D. , gmina O., powiat [...], województwo zachodniopomorskie. Organ I instancji decyzją z 20 lutego 2012 r. nr [...] przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. do areału upraw zatwierdzonego [...] ha w wariancie 2.9 na łączną kwotę [...]zł.

Następnie, 11 maja 2012 r. Strona wniosła do Biura Powiatowego ARiMR

w Z. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej

na 2012 r., w którym zadeklarowała uprawy w wariancie 2.9 jabłoni domowej

na działkach rolnych B i C (działki ewidencyjne nr: [...] obręb D. i [...] obręb P., gmina O., powiat [...]) na areale 22 ha i 4,50 ha oraz czereśni

na działce rolnej A (działka ewidencyjna nr [...] obręb D.) na areale 73,47 ha. Organ I instancji decyzją z 24 stycznia 2013 r. nr 0300-2013- 000496 przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową za 2012 r. w wysokości [...] zł do upraw w wariancie

2.9 na obszarze [...] ha.

Następnie, 12 kwietnia 2013 r. Strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR

w Z. kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. do upraw ekologicznych. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym kontroli

w gospodarstwie Strony 8 – 14 października 2013 r., organ I instancji 12 grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Stronie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. w pomniejszonej wysokości w kwocie [...]zł, tylko do wariantu 2.1.

W wyniku odwołania strony Organ II instancji decyzją z 3 marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na uchybienie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a.").

W nowej decyzji z 27 maja 2014 r. nr [...] Organ I instancji przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, w kwocie [...]zł do wariantu 2.1 i odmówił przyznania płatności do wariantu 2.9 ze względu na nieutrzymanie minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych A, B i C przez cały 2013 r. Organ odmówił też uznania zgłoszenia wystąpienia szkód

w gospodarstwie spowodowanych przez dziką zwierzynę jako siły wyższej.

Po rozpoznaniu odwołania Strony od powyższej decyzji, Organ II instancji decyzją

z 22 września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 lutego 2015 r.,

I SA/Sz 1407/14 oddalił skargę Strony. Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1230/15 a sprawa przekazana WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Z uwagi na fakt, że Strona nie dotrzymała wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na zgłoszonych działkach przez cały 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 - 2012. Następnie, decyzją z 18 grudnia 2014 r. nr [...] ustalił tę kwotę w wysokości [...] zł.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Organ II instancji decyzją z 1 czerwca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że nie zostały wyjaśnione kwestie dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] obręb D. i ciążącego

na niej zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz działki ewidencyjnej nr [...] obręb P. i zobowiązania przejętego od D. S..

Organ I instancji 24 sierpnia 2015 r. wydał decyzję nr [...]

o ustaleniu Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych

w wysokości [...] zł. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania, decyzją

z 11 stycznia 2016 r. nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję

ze względu na nieprawidłowe ustalenie kwoty do zwrotu, gdyż nie została uwzględniona dobrowolna wpłata i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie, 12 kwietnia 2016 r. Organ I instancji wydał decyzję

nr [...] o ustaleniu Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Od decyzji tej Strona wniosła odwołanie zaś Organ II instancji decyzją z 30 września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Organu odwoławczego i zaskarżyła

je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem

z 18 stycznia 2017 r., I SA/Sz 1172/16 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał m.in., że dopiero ostateczna

i prawomocna decyzja w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej

na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, będzie stanowiła podstawę do wydania decyzji

o ewentualnym zwrocie wcześniej pobranych nienależnych płatności.

Wobec powyższego, po uprawomocnieniu się decyzji Organu I instancji z 27 maja 2014 r. nr [...] o przyznaniu Stronie płatności rolnośrodowiskowej

na 2013 r. tylko w wariancie 2.1 i odmowie przyznania tej płatności w wariancie 2.9 oraz po uprawomocnieniu się decyzji Organu odwoławczego z 22 września 2014 r., nr [...], Organ I instancji wydał 14 lutego 2018 r. decyzję nr [...] o ustaleniu Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych

za lata 2011 – 2012 w wysokości [...] zł, w której wskazał, że kwota ta została

już przez Stronę wpłacona 16 lutego 2015 r. na rachunek Organu. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji zaś Organ odwoławczy decyzją z 10 września 2018 r.

nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji. Strona nie podzieliła stanowiska zaprezentowanego przez Organy i w skardze skierowanej

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zwróciła się o uchylenie

w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej jako pozbawionych podstawy prawnej. Sąd uznał skargę za uzasadnioną i wyrokiem z 30 stycznia 2019 r.,

I SA/Sz 874/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 maja 2023 r., I GSK 690/19 oddalił skargę kasacyjną Organu II instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ I instancji wydał 2 sierpnia 2023 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 z uwagi na przedawnienie, na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr [...] z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1 z 23 grudnia

1995 r. ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr [...]). Od decyzji tej Strona złożyła odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z 20 grudnia 2023 r.

nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy decyzją z 20 grudnia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Organu I instancji.

Z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie ustalenia Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, 22 sierpnia 2023 r. kwota nadpłaty w wysokości [...] zł została zwrócona Stronie na wskazany przez nią rachunek bankowy.

5 grudnia 2023 r. do Z. Oddziału Agencji Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek Strony

z 21 listopada 2023 r. o ustalenie i wypłatę kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. Przedmiotowy wniosek został przekazany do rozpatrzenia Organowi I instancji, który postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. nr [...] odmówił Stronie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Stronę, postanowieniem z 27 lutego 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji.

Strona zaskarżyła ww. postanowienie Organu II instancji skargą

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r., I SA/Sz 283/24 uchylił zaskarżone postanowienie wraz

z poprzedzającym je postanowieniem Organu I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

"z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, czy weryfikacji poglądów orzecznictwa tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw

do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, Legalis nr 1395133). Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie taka sytuacja jednak

nie zachodzi. W ocenie sądu w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia

z oczywistą sytuacją, w której już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Już bowiem sam fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym Organ odwoławczy wskazuje na niejednolitość orzecznictwa w sytuacji, gdy nowowprowadzany do porządku prawnego przepis

nie zawiera normy przejściowej, nakazuje wysnuć wniosek o konieczności dokonywania pogłębionej analizy zarówno dotyczącej przepisów prawa, ich wykładni,

jak i poszukiwania reguł kolizyjnych, które pozwolą znaleźć odpowiednie rozwiązanie

dla sytuacji prawnej występującej w sprawie. A sytuacja ta nie należy do prostych skoro nadpłata od której Skarżąca domaga się odsetek powstała na skutek wykonania

przez Skarżącą ostatecznej decyzji organu, która to decyzja została następnie w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej wyeliminowana z obrotu prawnego a postępowanie

w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności, zostało umorzone. Sąd podkreślił, że wpłata jakiej dokonała Skarżąca na rzez organu miała miejsce pod rządem starych przepisów umożliwiających wypłatę nadpłaty wraz z odsetkami, natomiast nadpłata została wypłacona już po zmianie stanu prawnego. Sąd zwrócił uwagę, że wpływ

na chwilę wypłaty przez Organ nienależnie zwróconej płatności miało zakończenie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej przez Organ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie z 9 maja 2023 r., I GSK 690/19. Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zatem konieczne jest przeprowadzenie pogłębionej analizy prawnej podstawy prawnej dochodzonego przez Skarżącą żądania wypłaty odsetek

w odniesieniu do zmieniającego się stanu prawnego. Taka analiza zdaniem sądu powinna się znaleźć w uzasadnieniu prawnym decyzji, co wymaga wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie sądu zatem w rozpatrywanym przypadku

nie było podstaw do uznania, że zachodzi oczywista sytuacja, w której brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał ponadto, że ponownie rozpoznając sprawę Organ po wszczęciu postępowania dokona szczegółowej analizy prawnej wniosku złożonego przez Skarżącą z uwzględnieniem czasu wpłaty nienależnego dla organu świadczenia, przedstawi jakie i z jakich przyczyn stosuje reguły kolizyjne, co przedstawi w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami

art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku Strony o ustalenie i wypłatę kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty Organ I instancji decyzją z 27 listopada

2024 r. nr [...] odmówił Stronie ustalenia i wypłaty kwoty odsetek

za zwłokę z tytułu nadpłaty.

Strona zaskarżyła ww. decyzję odwołaniem wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 153 P.p.s.a. w związku z prawomocnym stanowiskiem WSA w Szczecinie zawartym w wyroku z 1 sierpnia 2024 r., I SA/Sz 283/24.

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z 31 stycznia 2025 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Organ odwoławczy wskazał, że pomimo,

iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1.1 Ordynacji podatkowej (za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku), to nie ma tu zastosowania zwrot oprocentowania od nadpłaty, o którym mowa w art. 78 Ordynacji, na który powołuje się Strona w swoim wniosku z 21 listopada

2023 r. Organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek, gdyż ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b wyłączyła stosowanie art. 78 i art. 78a O.p.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r.

o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "ustawa"):

Środki publiczne:

1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowe, przeznaczone na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej

lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania

lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków

lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

Z kolei, ust. 7 ww. ustawy stanowi, że do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa:

1) z wyjątkiem przepisów:

a) dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni,

b) art. 78 i art. 78a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Jak dalej uzasadnił Organ w myśl art. 78 § 1 O.p. nadpłaty podlegają oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę, o których mowa

w art. 56 § 1, pobieranym od zaległości podatkowych. W ocenie Organu z przepisu tego jasno wynika, że w obecnym stanie prawym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek, gdyż ustawa o Agencji w art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b wyłączyła stosowanie przepisu art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej. Jednocześnie Organ wyjaśnił, że przepis

art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b ustawy o Agencji został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego

2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 646). Zgodnie z art. 13 ww. ustawy

o zmianie ustawy, ustawa wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia. Oznacza to, że przepis art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b ustawy o Agencji wszedł w życie z dniem 29 marca 2022 r. Jednocześnie, w ustawie o Agencji nie przewidziano przepisów przejściowych dotyczących naliczania oprocentowania nadpłaty, zatem brak jest podstawy prawnej

do zastosowania art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej od dnia 29 marca 2022 r.

Organ wskazał również, że niewątpliwie ustawa nowelizująca ustawę o Agencji

nie wprowadza przepisów przejściowych. W sytuacji braku przepisów przejściowych rozważenia wymagało, czy zmiana przepisów winna zostać zastosowania w niniejszej sprawie i w jaki sposób do stanu faktycznego sprawy należy zastosować zasadę natychmiastowego działania prawa nowego. W sytuacji braku wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe

lub aksjologiczne (por. uzasadnienie wyroku TK z 8 listopada 2006 r., K 30/06). Pogląd ww. powielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2024 r., I OSK 2191/22.

W ocenie Organu z powyższego wynika, że jeżeli ustawa nowelizująca

nie zawiera przepisów przejściowych, przyjmuje się, że zastosowanie mają bezpośrednio nowe przepisy. Natomiast milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa.

Ponadto, Organ przypomniał, że stosownie do przepisu art. 10 a ust. 1 ustawy

z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1,

art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81.

Jak dalej wskazał Organ zgodnie z art. 10a ust. 1a w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział

w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia

im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przepis art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji nie wyłącza możliwości zastosowania przepisów art. 6 K.p.a zgodnie z którego treścią organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, jak również art. 8 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym

o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie.

Organ uznał, że bezsporne jest zatem, że obecnie brak podstawy prawnej

do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej,

jak chciałaby Skarżąca, co wyklucza możliwość dochodzenia odsetek od nadpłaty

w trybie administracyjnym na podstawie ww. regulacji oraz prowadzenia postępowania, celem wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie strony.

Organ wskazał również, że co do możliwości zastosowania przepisów nieobowiązujących w czasie orzekania przez organy ARiMR wyjaśnić należy,

że w kwestiach proceduralnych należy stosować przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania przez organy.

Odnosząc się do złożonego przez Stronę odwołania, Organ stwierdził,

że nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona zaskarżyła ww. decyzję Organu odwoławczego skargą wniesioną

do tutejszego sądu wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako bezpodstawnie kwestionującej przysługujące Stronie na podstawie art. 29 ust. 7 i 8 ustawy

o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w jego brzmieniu sprzed

28 marca 2022 r. prawo do uzyskania należnej jej kwoty odsetek, o których mowa w art. 78 § 1 O.p.;

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ, wraz

z obowiązkiem uwzględnienia, w trybie art. 153 P.p.s.a., stanowiska prawnego

i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

3) wydanie według przepisanych norm stosowanego postanowienia o kosztach sądowych, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację celem jej poparcia.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowa argumentację.

W piśmie procesowym z 28 lipca 2025 r. Skarżąca uzupełniła skargę powołując okoliczność wydania 12 czerwca 2025 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku

w sprawie o sygn. akt I GSK 172/25 uchylającego wyrok WSA w Szczecinie

z 1 października 2024 r., I SA/Sz 190/24, na który powołał się Organ w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania,

jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może także stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana

do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania

i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów dotknięte są takimi naruszeniami przepisów prawa,

że wystąpiła konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zasadności odmowy przez Organ na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym od 29 marca 2022 r. ustalenia

i wypłaty na rzecz Skarżącej kwoty odsetek z tytułu nadpłaty.

Sąd przypomina, że jak wynika ze stanu faktycznego sprawy i co nie jest sporne pomiędzy stronami:

1) Skarżąca w 2011 r. rozpoczęła program rolnośrodowiskowy w ramach PROW

2007 -2013, w ramach którego za 2011 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową

do areału upraw zatwierdzonego [...] ha w wariancie 2.9 na łączną kwotę [...]zł; za 2012 r. otrzymała płatność kontynuacyjną w wysokości

[...] zł do upraw w wariancie 2.9 na obszarze [...] ha;

2) w odniesieniu do płatności kontynuacyjnej za 2013 r. Organy ARiMR przyznały Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, w kwocie [...]zł do wariantu 2.1 i odmówiły przyznania płatności do wariantu

2.9 ze względu na nieutrzymanie minimalnej obsady drzewek owocowych

na działkach rolnych A, B i C przez cały 2013 r., przy czym Organy odmówiły

też uznania zgłoszenia wystąpienia szkód w gospodarstwie spowodowanych przez dziką zwierzynę jako siły wyższej; decyzja w tym zakresie poddana została kontroli sądu administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem

z 19 lutego 2015 r., I SA/Sz 1407/14 oddalił skargę Strony jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1230/15 uchylił wyrok sądu

I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten sąd;

3) uwagi na fakt, że Skarżąca nie dotrzymała wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na zgłoszonych działkach przez cały

2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 – 2012

w ramach którego ustalono Skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 – 2012 w wysokości [...] zł; po sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia Organów ARiMR w ww. zakresie organ I instancji wydał 2 sierpnia 2023 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 z uwagi

na przedawnienie, na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.

w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich a Organ

II instancji decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję;

4) w wyniku ww. postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 – 2012 Skarżąca 16 lutego 2015 r. dokonała na rachunek bankowy Organu wpłaty ww. kwoty [...]zł wskazanej w rozstrzygnięciu Organów ARiMR jako kwota nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012;

5) z uwagi na umorzenie prowadzonego w stosunku do Skarżącej przez Organy ARiMR postępowania w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, 22 sierpnia 2023 r. kwota nadpłaty

w wysokości [...] zł została zwrócona Skarżącej na wskazany przez nią rachunek bankowy;

6) wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie z 21 listopada 2023 r. Skarżąca wniosła o ustalenie i wypłatę należnej Jej kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty, o której mowa w art. 78 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa począwszy od dnia 16 lutego 2015 r.

W ocenie Organów ARiMR pomimo, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia

z nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1.1 O.p., to nie ma tu zastosowania zwrot oprocentowania od nadpłaty o którym mowa w art. 78 O.p. Jak bowiem uznał Organ

w obecnym stanie prawym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek,

gdyż ustawa o Agencji w art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b wyłączyła stosowanie przepisu

art. 78 i art. 78a O.p. Jednocześnie Organ wskazuje, że przepis art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b ustawy o Agencji został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy

o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U.2022.646). Zgodnie z art. 13 ww. ustawy zmieniającej, ustawa wchodzi

w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia. Powyższe w ocenie Organu oznacza,

że przepis art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b ustawy o Agencji wszedł w życie z dniem 29 marca 2022 r. Jednocześnie, w ustawie o Agencji nie przewidziano przepisów przejściowych dotyczących naliczania oprocentowania nadpłaty, zatem brak jest podstawy prawnej

do zastosowania art. 78 i art. 78a O.p. od dnia 29 marca 2022 r. Ponadto Organ odwoławczy wskazał, że "co do możliwości zastosowania przepisów nieobowiązujących w czasie orzekania przez organy ARiMR wyjaśnić należy, że w kwestiach proceduralnych należy stosować przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postepowania przez organy".

Z kolei Skarżąca zajmuje stanowisko odmienne, albowiem uznaje, że do oceny zasadności przyznania i wypłaty Skarżącej odsetek z tytułu nadpłaty powstałej

pod rządami prawa przewidującego wprost obowiązek ich wypłacenia przez Organ, zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym w czasie jej powstania wyłącznie na skutek działania organów. Skarżąca podnosi ponadto, że również

po wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej miały miejsce przypadki wydania przez organy ARiMR decyzji przyznających rolnikom odsetki od zwróconych po dłuższym czasie kwot bezpodstawnie odebranych w okresie obowiązywania przepisów uchylonych ww. ustawą zmieniającą właśnie na skutek uwzględnienia przez Organy ARiMR wykładni, zgodnie z którą do przypadków stosunków nadpłaty powstałych pod reżimem przepisów uchylonych stosuje się te właśnie przepisy. W tym zakresie Skarżąca powołała

się na kserokopię decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR

nr [...] z 22 kwietnia 2024 r., którą przedłożyła do akt sprawy.

W powyższym sporze Sąd przyznał rację Skarżącej.

Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, odnosząc się do prawnego charakteru przepisów regulujących instytucję nadpłaty, że przepisy regulujące instytucję nadpłaty mają charakter materialnoprawny. Zaliczyć do nich należy także przepisy określające moment powstania, warunki oraz termin końcowy okresu przysługującego oprocentowania powstałej nadpłaty. Skoro tak, to w sytuacji, gdy ustawodawca dokonując zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym nie zawiera przepisów przejściowych, zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w czasie,

w którym powstały zdarzenia kształtujące określone stosunki prawne. Zarówno powstanie obowiązku podatkowego, jak i uprawnienie do zwrotu nadpłaty

wraz z należnym oprocentowaniem oceniać należy, w tej sytuacji, w oparciu o stan prawny istniejący w momencie powstania tych zdarzeń (por. wyroki NSA z 17 czerwca 1997 r., I SA/Ka 986/97, publ. POP nr 1/2000, poz. 16 i z 18 marca 2003 r., III SA 2152/01,

M. Podat. nr 7/2003, s. 38; wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2007 r., III SA/Wa 3791/06, LEX nr 322355).

W rozpoznawanej sprawie powyższa ustawa nowelizująca, tj. ustawa z dnia

24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2022.646 z 21 marca 2022 r.; dalej: "ustawa zmieniająca"), na mocy której przepisem art. 1 pkt 15 lit. d zmieniono m.in. art. 29 ust. 7

pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2019.1505 oraz z 2022 r. poz. 24 i 88; dalej: "Ustawa o ARiMR") de facto wyłączyła w stosunku do należności, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stosowanie przepisu art. 78 i art. 78a O.p. Jak bowiem wynika z brzmienia art. 1 pkt 15 lit. d ustawy nowelizującej w art. 29 w ust. 7 pkt 1 otrzymuje brzmienie: "1) z wyjątkiem przepisów:

a) dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym, że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni, b) art. 78 i art. 78a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;".

Sąd podkreśla, że jednocześnie ustawa zmieniająca nie zawierała w powyższym zakresie przepisów przejściowych, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia wstecznego działania wskazanego wyżej przepisu art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy

o ARiMR nadanego mu na mocy art. 1 pkt 15 lit. d ustawy zmieniającej, obejmującego czas przed jego wejściem w życie. Sąd zauważa, że jedynie w przepisie art. 13 ustawy zmieniającej wskazano, że ustawa ta wchodzi w życie po upływie 7 dni

od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 6, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. Przy czym ustawa zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Ustaw

z 21 marca 2022 r. A zatem jak zasadnie wskazały Organy jej przepisy weszły w życie

z dniem 29 marca 2022 r. Powyższe oznacza, że art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dniem 29 marca 2022 r. uzyskał

ww. brzmienie nadane mu mocą art. 1 pkt 15 lit. d ustawy zmieniającej – skutkiem czego,

co do zasady, od tej daty de facto wyłączone zostało stosowanie w stosunku

do należności wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa przepisów art. 78 i art. 78 a O.p. Przy czym przepis art. 78 O.p. zawiera regulacje dotyczące oprocentowania nadpłaty (m.in. przysługiwanie oprocentowania nadpłaty; wysokość oprocentowania; okresy za które przysługuje oprocentowanie nadpłaty, tj. termin początkowy i końcowy naliczania oprocentowania).

Sąd podkreśla w tym miejscu, że przed powyżej wskazaną zmianą przepisu

art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy o ARiMR, która nastąpiła z dniem 29 marca 2022 r., przepisy tej ustawy nie przewidywały wyłączenia stosowania w stosunku do należności, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR przepisu art. 78 O.p. A zatem,

co do zasady, nadpłaty z tego tytułu podlegały oprocentowaniu na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa, w tym przepisie art. 78 O.p.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że retroaktywne działalnie przepisów,

w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 29 ust. 7 pkt 1 lit b ustawy o ARiMR,

choć co do zasady nie jest wykluczone, to musi ono znajdować wyraźną podstawę prawną, a przy tym, jak to zaznaczył Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 28 maja 1996 r., sygn. U1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2, wyrok z wyrok z 5 września 2007 r., P 21/06, OTK-A 2007, nr 8, poz. 96.), może to mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji lub ochrony ważnych wartości konstytucyjnych. Również doktryna stoi na stanowisku, zgodnie z którym retroaktywne działanie prawa może mieć wyłącznie wyjątkowy charakter i jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy nie jest zakazane przepisami prawa pozytywnego, wynika z regulacji rangi ustawowej, a także gdy jest to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (Justyna Kornaszewska "zasada "lex retro non agit". Czy prawo działa wstecz?" – Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 2 (42)/18).

Wobec powyższego nie można więc domniemywać wstecznego działania prawa,

ani też wywodzić tego faktu z nieprecyzyjnych i niejasnych regulacji w sytuacji gdy,

tak jak w rozpoznawanej sprawie, skutkowałoby to działaniem na niekorzyść strony (pozbawienie prawa do oprocentowania nadpłaty). Powyższego Organy ARiMR

nie wzięły jednak pod uwagę.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy,

że przy zmianie powyżej wskazanego stanu prawnego dotyczącego oprocentowania nadpłaty, nie zamieszczono przepisów przejściowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie,

z przepisu art. 13 ustawy zmieniającej, stanowiącego że ustawa ta wchodzi w życie

po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 6, który wchodzi w życie

z dniem 1 stycznia 2023 r., nie wynika, że przepis art. 29 ust. 7 pkt 1 lit b ustawy o ARiMR

w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 15 lit. d ustawy zmieniającej może mieć zastosowanie

do stanów faktycznych zaistniałych zarówno przed, jak i po jego wejściu w życie. Nawet jeśli przyjąć, że zasadą ogólną jest bezpośrednie działanie prawa, to z samej tej zasady nie można wprowadzać domniemania, że wobec braku konkretnej wypowiedzi ustawodawcy, przepis, zwłaszcza materialnoprawny jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, może mieć zastosowanie z mocą wsteczną (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK nr 6/A/2003, poz. 51 i 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK nr 6/2013, poz. 82). Należy bowiem podkreślić, że granice jego zastosowania w czasie wyznacza zasada lex retro non agit (por. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK nr 5/A/2009, poz. 65; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r., II GSK 24/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, nie podziela zatem stanowiska Organów ARiMR,

że w przedmiotowej sprawie, należało przyjąć obowiązywanie zasady bezpośredniego stosowania prawa skoro ustawodawca nie postanowił inaczej. Raz jeszcze wskazać bowiem należy, że Organy ARiMR, powołując się na brzmienie przepisu art. 29 ust. 7

pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR, w brzmieniu obowiązującym od 29 marca 2022 r.

oraz art. 13 ustawy zmieniającej uznały, że z ww. chwilą wejścia w życie tego przepisu wyłączona została możliwość zastosowania art. 78 O.p. w odniesieniu oprocentowania nadpłat w zakresie należności o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, które

to nadpłaty powstały przed ww. wejściem w życie przepisu art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR. Mamy tu więc do czynienia z zastosowaniem tego przepisu z mocą wsteczną i pozbawieniem Skarżącej prawa do oprocentowania nadpłaty przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia ważkimi względami i szczególnymi okolicznościami

jak chociażby koniecznością realizacji lub ochrony ważnych wartości konstytucyjnych.

W tej sytuacji do oprocentowania nadpłaty zastosowanie będą miały przepisy z dnia powstania prawa do oprocentowania, a nie, jak przyjęły Organy ARiMR przepisy z chwili rozpoznania wniosku Skarżącej.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów

art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym od 29 marca

2022 r. oraz art. 78 O.p. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje Organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Organy ARiMR uwzględnią powyższą ocenę prawną, w tym w zakresie zastosowania art. 78 O.p., dokonają szczegółowej analizy prawnej wniosku złożonego przez Skarżącą w zakresie daty powstania i kwoty nadpłaty i w zależności od wyniku tych ustaleń przysługiwania oprocentowania nadpłaty, wysokości oprocentowania, okresu za który przysługuje oprocentowanie nadpłaty,

tj. terminu początkowego i końcowego naliczania oprocentowania, co przedstawią

w uzasadnieniu wydanych decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., tak w pkt II sentencji wyroku.