Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

A. S. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) zwrócił się do Rektora Uniwersytetu (dalej również: Rektor; organ) w dniu 15 października 2023 r. (za pomocą wiadomości e-mail) o udostępnienie informacji publicznej w postaci "pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej roku akademickiego [...] na kierunku Finanse, audyt, inwestycje na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, w jakim terminie egzaminacyjnym, w jakiej dacie i z jakiego przedmiotu)". Ponadto zaznaczył, że powyższe informacje powinny zostać przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Rektor w dniu 18 października 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, w której stwierdził, że informacja, która jest przedmiotem wniosku, nie stanowi informacji publicznej.

W dniu 8 listopada 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP A. S. wniósł skargę na bezczynność Rektora w tej sprawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej również: MPPOiP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej również: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację, która miała w jego ocenie przemawiać tym, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się do Rektora, stanowią przedmiot jego konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informację o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skarżący zauważył, że w świetle – w jego ocenie – utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, iż informacje, o które wnosił, stanowią informacje publiczne.

W odpowiedzi na skargę Rektor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, nie zgodził się ze skarżącym i podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wiadomości e-mail z dnia 18 października 2023 r., wniósł o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem Rektora, w niniejszej sprawie nie doszło do żadnego z naruszeń zarzucanych w treści skargi, gdyż organ nie miał obowiązku udostępnić pytań egzaminacyjnych, których dotyczył wniosek, jako nieobjętych dostępem do informacji publicznej, czemu dał też wyraz w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 18 października 2023 r.

W dalszej części odpowiedzi organ przedstawił rozważania dotyczące kwestii kwalifikacji pytań egzaminacyjnych, jako informacji nieobjętej prawem dostępu do informacji publicznej, podkreślając, że pytania egzaminacyjne stanowią element wewnętrznej sfery działalności uczelni, nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studentów.

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2023 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, nie zgadzając się z argumentami przedstawionymi w odpowiedzi na skargę.

W dniu 14 grudnia 2023 r. swój udział w postępowaniu zgłosiła organizacja społeczna S. z siedzibą w W., przestawiając stanowisko na poparcie zasadności skargi.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. dopuścił Stowarzyszenie S. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., a zatem w takich sprawach nie zachodzi konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18 - dostępne w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Poza tym sąd wyrokuje na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Tutejszy Sąd rozstrzygnął zatem sprawę na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych dokumentów.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 147/21, dostępnym jw.).

Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a).

Według art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Z kolei w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem.

Nadto trzeba zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) w sposób podstawowy określa w przepisach art. 61 ust. 1 i 2 zakres i charakter prawa do informacji publicznej. Zgodnie tymi przepisami obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zarazem art. 61 Konstytucji w ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji publicznej Konstytucja pozostawia ustawodawcy do określenia (art. 61 ust. 4). Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji. Oznacza to, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną (patrz: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7096/21, dostępny jw.).

Z kolei w art. 70 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucja stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a w art. 70 ust. 4 stwierdza, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Uczelnia wyższa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest autonomiczną jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną utworzoną w celu realizacji określonego zadania publicznego. Ponadto w ust. 5 zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie.

W realiach niniejszej sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 15 października 2023 r. skierowanymi do Rektora Uniwersytetu wynikało, że przedmiotem żądania było udostępnienie "pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej roku akademickiego [...] na kierunku Finanse, audyt, inwestycje na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, w jakim terminie egzaminacyjnym, w jakiej dacie i z jakiego przedmiotu)".

Na tak sformułowane żądanie Rektor udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 18 października 2023 r., w formie wskazanej przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 15 października 2023 r. (wiadomość e-mail). Kwestia sposobu (formy) udzielenia odpowiedzi na wniosek pozostawała zresztą poza sporem w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, na dzień wniesienia skargi Rektor nie pozostawał w bezczynności, gdyż w dniu 18 października 2023 r. w prawidłowy sposób udzielił skarżącemu odpowiedzi, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej. W przekonaniu Sądu, zasadne jest uznanie, że Rektor nie był zobowiązany do udzielenia tej informacji, wobec czego nie mógł popaść w stan zwłoki w załatwieniu wniosku strony w tym przedmiocie. Poza tym warto zauważyć, że Rektor niezwłocznie zareagował na wniosek strony i udzielił odpowiedzi przed upływem 14 dni od wpływu wniosku do organu.

Sąd zapoznał się z argumentacją skarżącego, jak i uczestnika postępowania, jednakże nie mógł się zgodzić z tym stanowiskiem z uwagi na analizę uwarunkowań publicznych uczelni wyższych.

Sąd oparł się w swoich rozważaniach na poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności przedstawionych w przywołanym już wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7096/21 (dostępnym jw.), które w pełni podziela, gdyż orzeczenie to naświetla wszystkie istotne zagadnienia związane z problematyką, której dotyczy niniejsza sprawa.

Skoro Uniwersytet w P. wykonuje zadania władzy publicznej, to jego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (patrz: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p.). Uniwersytet ten jako uczelnia akademicka jest niewątpliwie podmiotem realizującym zadania przewidziane dla systemu szkolnictwa wyższego i nauki - patrz: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2023 r., poz. 742 ze zm.) - dalej: p.s.w. Do jej podstawowych zadań należy zatem realizacja wspomnianego już konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji). Nie oznacza to jednak, że każda informacja związana z każdym aspektem działalności tej uczelni jest informacją o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Co do zasady testy, pytania egzaminacyjne i zadania wykorzystane (np. w szkole, na uczelni wyższej) w procesie weryfikacji i oceny efektów uczenia się nie stanowią informacji publicznej. Taką cechę można jedynie przypisać testom, pytaniom i zadaniom przygotowanym i wykorzystanym na egzaminie, którego pozytywne złożenie będzie skutkowało państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych. Pytania z takich egzaminów są wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek. Treść pytań ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 822/10, 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/11 i 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7096/21 - dostępne jw.). W przywołanym orzecznictwie przyjmuje się zatem, że zadania egzaminacyjne – w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne – stanowią informację publiczną, odnoszą się bowiem do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tej kategorii, z przyczyn wyżej podanych, nie należą ani pytania z pisemnych egzaminów semestralnych na uczelniach wyższych ani z bieżących sprawdzianów, testów i klasówek w szkołach. Nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studenta lub ucznia, a w konsekwencji spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego, przy którego pomocy weryfikowana jest bieżąca wiedza słuchacza (ucznia). W judykaturze i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. np. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14, dostępne jw.). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/15, dostępny jw., orzecznictwo i poglądy doktryny przywołane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/23, niepubl.).

W przywołanym wyroku w sprawie o sygn. akt III OSK 7096/21 Naczelny Sąd Administracyjny, po szczególnym omówieniu "architektury normatywnej kształtującej proces nauki w systemie szkolnictwa wyższego", stwierdził, że pytania egzaminacyjne z przeprowadzanych na uczelni wyższej, po zakończeniu cyklu kształcenia w danym semestrze, egzaminów pisemnych weryfikujących osiągnięcie przez studenta efektów uczenia się przewidzianych dla danego przedmiotu, nie stanowią informacji publicznej.

NSA wskazał na to, że w gestii uczelni należy ostateczne skonkretyzowanie, w jaki sposób na danym kierunku studiów będą realizowane "uniwersalne efekty uczenia się", o których mowa w art. 67 ust. 1 p.s.w. z odesłaniem do ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji (Dz.U. 2020 r., poz. 226 ze zm.) - dalej: z.s.k. Zgodnie z art. 2 pkt 4 z.s.k., do którego odsyła art. 67 ust. 1 p.s.w., przez efekty uczenia się należy rozumieć wiedzę, umiejętności oraz kompetencje społeczne nabyte w procesie uczenia się. Do uczelni należy ustalenie formy i metody sprawdzenia efektów uczenia się studenta po zakończeniu cyklu nauki w danym semestrze. Jedną z tych metod jest egzamin pisemny. W programie studiów uczelnia może wskazać egzamin pisemny jako formę weryfikacji i oceny efektów uczenia się w ramach danego przedmiotu. Nie wymaga to jednak określenia konkretnych pytań, jakie mogą na takim egzaminie zostać zadane. Ustalenie pytań na egzamin pisemny z danego przedmiotu po zakończeniu cyklu kształcenia należy do prowadzącego zajęcia i nie jest regulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

NSA omówił również zakres, w jakim zawężono autonomię uczelni w wyżej opisanej sferze dla studiów przygotowujących do zawodów określonych w tym przepisie - poprzez wprowadzenie standardów kształcenia co do to określonych zawodów (art. 68 ust. 1 i ust. 2 p.s.w.), zaznaczając, że standardy kształcenia dla wymienionych kierunków studiów, określone w aktach wykonawczych (rozporządzeniach), mogą konkretyzować efekty uczenia się, wymuszając w ten sposób dobór treści programowych, a zatem i wymagania odnoszące się do metod weryfikacji tych efektów. Prawodawca w żadnym wypadku nie narzuca jednak form weryfikacji efektów uczenia się, gdyż co do zasady uczelnie posiadają autonomię przy określaniu efektów uczenia się na danym kierunków studiów, jak i przy doborze przedmiotów realizujących efekty uczenia się przewidziane na danym kierunku studiów oraz przy doborze metod i form weryfikacji efektów uczenia się, jakkolwiek na niektórych kierunkach studiów przewidziano standardy kształcenia. Uczelnie posiadają również autonomię przy doborze pytań na egzaminach weryfikujących efekty uczenia się z danego przedmiotu przewidzianego w planie studiów. Przepisy prawa nie przewidują żadnych wymogów, które uczelnia jest zobowiązana uwzględnić przy ustalaniu pytań na egzaminach tak ustnych, jak i pisemnych. Pytania te powinny pozwolić na zweryfikowanie, czy student osiągnął efekty uczenia się przewidziane w programie studiów dla danego przedmiotu. Przepisy prawa nie nakładają też na uczelnie obowiązku tworzenia list zadanych pytań na egzaminach semestralnych, niezależnie od ich formy.

W ocenie NSA pytania egzaminacyjne nie stanowią informacji o działalności uczelni w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne. Informację publiczną stanowią zaś bez wątpienia informacje dotyczące kierunków studiów prowadzonych przez uczelnię, programu studiów, w tym przedmiotów na danym kierunku, efektów uczenia się przyjętych dla danego kierunku i przedmiotu oraz metod i form weryfikacji tych efektów. Wszystkie te wymienione elementy procesu kształcenia zostały objęte przepisami Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, a zatem, zgodnie z art. 1 tej ustawy odnoszą się do funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Natomiast nieobjęcie regulacją prawną materii związanej z tworzeniem pytań egzaminacyjnych świadczy o tym, że mieści się ona w sferze gwarantowanej konstytucyjnie autonomii uczelni, wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji. Uczelnia korzysta z niej na zasadach określonych w przepisach Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Autonomię taką należy identyfikować ze swobodą doboru form i środków realizacji zadań nałożonych na uczelnię w zakresie, jaki nie został zdeterminowany przez ustawodawcę. Dlatego też uczelnia wyższa, jako jednostka organizacyjna, jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Brak objęcia zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych z przedmiotów zaliczanych na uczelni wyższej w danym semestrze (cyklu kształcenia) przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek wskazania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji i w tym zakresie uczelnia będzie więc realizować nałożone na nią zadania publiczne - również będzie zobowiązana udostępniać informacje publiczne. Tworzenie pytań egzaminacyjnych w ten zakres jednak nie wchodzi, gdyż należy do osób prowadzących zajęcia dydaktyczne, które z założenia posiadają ku temu odpowiednie kompetencje i doświadczenie (art. 74 ust. 1 p.s.w.).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu pytania egzaminacyjne z pisemnych egzaminów semestralnych spełniają przyjęte kryteria dokumentu wewnętrznego. Przy ich pomocy uczelnia może bowiem dokonać weryfikacji bieżącej wiedzy studenta, tj. osiągnięcia przez niego efektów uczenia się przewidzianych na danym etapie studiów dla danego przedmiotu. Samo pytanie egzaminacyjne nie jest jednak źródłem tej wiedzy. W konsekwencji, informacją o sprawie publicznej nie jest informacja o zadanych pytaniach na egzaminie semestralnym z danego przedmiotu, na danym kierunku. Informacja ta nie ma charakteru publicznego, gdyż nie odnosi się do relacji pomiędzy studentem, uczelnią a społeczeństwem. Dopiero ukończenie studiów, uzyskanie publicznego potwierdzenia kwalifikacji zawodowych, którym absolwent może legitymować się w na zewnątrz, będzie należeć do tej sfery faktów, która kształtuje sprawę publiczną. Pytania z pisemnych egzaminów semestralnych służą realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku decyzji uczelni w kwestii ukończeniu studiów przez studenta. Nawet zatem jeżeli pytania takie zostały sporządzone (utrwalone), to stanowią dokumentację wewnętrzną.

Trzeba również zauważyć, że oceny prawne wyrażone w przywołanym przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. K 8/15 - publ. OTK-A 2016/27 dotyczyły ustawowego ograniczenia prawa do informacji publicznej w postaci testów i pytań testowych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że pytania z egzaminów państwowych, których wynik bezpośrednio przekłada się na urzędowe potwierdzenie posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, stanowią informację publiczną. Wyrok ten dotyczył jednak zasadniczo innej sytuacji normatywnej (patrz: wyrok z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. III OSK 197/22, dostępny jw.) niż ta, która zachodzi w niniejszej sprawie.

Podsumowując, Sąd końcowo uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy pytania pisemnych egzaminów semestralnych nie stanowią informacji publicznej. Podkreślić jeszcze raz należy, że jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że do kategorii informacji publicznej należeć będą takie pytania z egzaminów, które zostaną wykorzystane na egzaminie, którego pozytywne złożenie będzie skutkowało państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 822/10, 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/11 - dostępne jw.). W przywołanym orzecznictwie przyjmuje się, że zadania egzaminacyjne – w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne – stanowią informację publiczną, gdyż odnoszą się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tej kategorii nie należą jednak pytania, o udostępnienie których zwrócił się w niniejszej sprawie skarżący do Rektora.

Sąd nie podziela stanowiska uczestnika postępowania, że odmowa udostępnienia pytań egzaminacyjnych może prowadzić do obnażenia standardu jawności ("przezroczystości") działania władz publicznych i istotnie ograniczyć możliwość dowiadywania się przez obywateli o sprawach publicznych (i w ten sposób naruszać art. 31 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji). Zarówno proces przekazywania wiedzy, jak i weryfikacja jej posiadania przez studenta jest wewnętrzną sferą działalności uczelni, mieszczącą się w ramach przyznanej jej autonomii. Poza tym pytania egzaminacyjne są dostępne dla zdających egzaminy studentów i to studenci w ramach przysługujących im na podstawie regulacji wewnątrzzakładowych (statutu uczelni, regulaminu studiów) uprawnień mogą kwestionować prawidłowość ich sformułowania. Wbrew stanowisku Stowarzyszenia, rozróżnienie na wewnętrzną i zewnętrzną sferę działania uczelni wyższych posiadających autonomię w zakresie nauczania ma znaczenie dla oceny tego, do udzielania jakich informacji uczelnie są zobowiązane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, również odwołanie się przez skarżącego i uczestnika postępowania do art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167) oraz art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. - Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) nie mogło zmienić oceny niniejszej sprawy. Prawo do swobodnego wyrażania opinii, w tym otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji, dotyczy przede wszystkim prawa do wyrażania własnych poglądów (art. 19 ust. 1 i 2 MPPOiP). Z kolei art. 10 ust. 1 EKPCZ dotyczy wolności wyrażania opinii i w tym kontekście obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji (z ograniczeniami przewidzianymi w ust. 2). Nie oznacza to, że z powołaniem się na te zasady można na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymóc udzielenie każdej informacji, niezależnie od jej charakteru w danym kontekście normatywnym. Dostęp do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym, które nakazuje podmiotom zawsze udostępniać każdą posiadaną informację, w tym także informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 59/22, dostępny jw.).

Wobec powyższego, odpowiedź udzielona skarżącemu przez Rektora w dniu 18 października 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej stanowiła prawidłową reakcję na wniosek z dnia 15 października 2023 r., stwierdzając, że żądana w tym wniosku informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Organ nie był zobowiązany do jej udostępnienia w tym trybie. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi organ nie pozostaje w bezczynności w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, ja w sentencji.