I SA/Bk 464/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-10	
Data wpływu	2021-09-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Andrzej Melezini /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Marcin Kojło	
Symbol z opisem	6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2277; art. 14 ust. 2b, ust. 5; Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1767; art. 70; Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.	
Tezy
W świetle brzmienia art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, w sytuacji gdy w ocenie prokuratora, będącego strażnikiem praworządności, zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Wynika to wprost ze sformułowania „prokurator zwraca się”, które to sformułowanie nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora, lecz niejako nakazuje mu wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, celem usunięcia niezgodności z prawem zapisów danego aktu. Dopiero w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał, że „prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego” a zatem skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych, w jego ocenie, rezultatów.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 22 maja 2018 r. nr XLVIII/470/18 w sprawie ustalenia na terenie gminy maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Augustowie (dalej powoływana także jako Rada, Organ) w dniu 22 maja 2018 r. podjęła uchwałę Nr XLVIII/470/18 w sprawie ustalenia na terenie Gminy Miasto Augustów maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r., poz. 2411. Przedmiotowa uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 26 czerwca 2018 r. Nr XLIX/490/18 w sprawie zmiany uchwały XLVIII/470/18 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy Miasto Augustów maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych (Dz. U. Województwa Podlaskiego z 2018 r., poz. 2984).

Prokurator Regionalny w Białymstoku pismem z dnia 16 lipca 2021 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie w zakresie § 5, regulującego odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych. Skarżonej regulacji zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej powoływana jako u.s.g.) oraz art. 14 ust. 2b i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r., poz. 1119, dalej powoływana jako u.w.t.p.a.) poprzez wprowadzenie w § 5 zaskarżonej uchwały odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w "obrębie terenów do tego wyznaczonych" w trakcie trwania plenerowych imprez kulturalnych i rozrywkowych organizowanych przez Gminę Miasto Augustów i jego jednostki podległe lub podlegających zgłoszeniu do Urzędu Miejskiego w Augustowie, podczas gdy rada gminy (miasta) zgodnie treścią art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. nie posiada uprawnienia do określenia okoliczności przedmiotowo - podmiotowych od zaistnienia których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym, a nadto stanowi częściową modyfikację normy ustawowej określonej w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy, dopuszczającej spożywanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu podczas imprez na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. poprzez wprowadzenie w § 5 zaskarżonej uchwały odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w "obrębie terenów do tego wyznaczonych" w trakcie trwania plenerowych imprez kulturalnych i rozrywkowych organizowanych przez Gminę Miasto Augustów i jego jednostki podległe lub podlegających zgłoszeniu do Urzędu Miejskiego w Augustowie, w wyniku czego kwestionowany zapis pozostając nieprecyzyjnym w zakresie miejsca objętego treścią uchwały, narusza zasadę określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz stanowi faktyczne scedowanie przez Radę Miejską w Augustowie kompetencji do ustalenia miejsc publicznych wyłączonych spod zakazu spożywania alkoholu na podmiot inny niż Rada, co narusza normę kompetencyjną określoną w art. art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. i stanowi nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji prawotwórczych.

W uzasadnieniu skargi, prokurator podkreślił, że zgodnie z prezentowanym w judykaturze podglądem przepis art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. nie uprawnia rady do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy kulturalnej, koncertów, pikników i festynów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. VIII SA/Wa 758/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Ol 859/18, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Ol 1123/19). Ustawodawca nie upoważnił rady gminy (miasta) do wprowadzania odstępstw przedmiotowo - podmiotowych od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych. Wyłączenie miejsc publicznych spod zakazu spożywania alkoholu powinno mieć charakter bezwarunkowy. Podkreślił, że dopuszczalność spożywania alkoholu w miejscu publicznym jest wyjątkiem od ustawowego zakazu, stąd niedopuszczalne jest interpretowanie wszelkich wyjątków w sposób rozszerzający. Ustawodawca przewidział dla rady jedynie kompetencję do określenia miejsca publicznego, w którym będą obowiązywały odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu. Nie upoważnił rady do określenia dodatkowych okoliczności przedmiotowo - podmiotowych umożliwiających ustanowienie odstępstwa od ustawowego zakazu. Nie można też uzależniać obowiązywania istnienia odstępstwa od podmiotu organizującego imprezę, gdyż art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. nie daje podstaw do takiego różnicowania. Jedynym warunkiem do wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w konkretnie wskazanym miejscu publicznym jest uznanie przez radę gminy, że nie będzie to zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a.

Prokurator wskazał również, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a. sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Regulacja ta stanowi ustawowy wyjątek od zakazu sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu w miejscach publicznych, stanowiąc, że w przypadku imprez na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych sprzedaż alkoholu, jego podawanie i spożywanie jest dopuszczalne, jednakże tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestia spożywania alkoholu podczas wskazanych imprez (niezależnie od tego, kto jest ich organizatorem) została uregulowana na poziomie ustawowym, a co za tym idzie, rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do określania tych elementów w treści uchwały.

Zdaniem prokuratora, kwestionowany zapis jest także nazbyt ogólny i nieprecyzyjny, ustanawiając wyjątek do zasady zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych dla "miejsc wyznaczonych". Uchwała rady gminy (miasta) przewidująca odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu musi być powiązana z konkretnym miejscem publicznymi i je indywidualizować, czego nie czyni kwestionowany zapis. Brak precyzyjnego określenia miejsca, w którym rada gminy wprowadza odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych prowadzić może do różnorakich interpretacji tego zapisu. Wskazał, że w art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. mowa jest wprost o "określonym" miejscu publicznym, zatem literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że miejsce objęte omawianym wyjątkiem musi być zindywidualizowane. Autor skargi podkreślił, że spożywanie napojów alkoholowych wbrew zakazom opisanym w art. 14 ust. 1 i 2a - 6 u.w.t.p.a. stanowi wykroczenie zagrożone określoną sankcją karną. Wprowadzenie tak niejednoznacznej regulacji przez Radę Miejską w Augustowie godzi w istotę demokratycznego państwa prawa, bowiem zarówno bezpośredni adresaci przepisów, których naruszenie stanowi czyn zabroniony, jak i organy ścigania (np. Policja), które realizację tych przepisów egzekwują, nie powinni mieć żadnych problemów z określeniem, czy w danym miejscu publicznym spożywanie alkoholu jest zabronione czy dozwolone.

Prokurator zaznaczył również, że określenia miejsc, w których obowiązuje wyjątek od zasady zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych rada gminy (miasta) nie może scedować na żaden inny podmiot, co de facto ma miejsce w przedmiotowej uchwale. Z jej treści wynika bowiem, że to inny podmiot niż rada gminy będzie decydował o tym, które miejsca są owymi "miejscami wyznaczonymi" i będzie to następowało poza uchwałą rady gminy (miasta). Tymczasem organem uprawnionym do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. jest tylko i wyłącznie rada gminy (miasta). Organ ten wobec konstytucyjnego zakazu subdelegacji kompetencji prawotwórczych nie może scedować swych kompetencji na rzecz innego podmiotu. Treść zaskarżonego przepisu stanowi tymczasem faktyczną, niedopuszczalną subdelegację uprawnień prawotwórczych.

Wskazując na powyższe, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 26 czerwca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Augustowie, podzielając zarzuty skargi wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) oraz odstąpienie od obciążania Rady kosztami postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi, Rada podzieliła zarzuty i argumenty skargi, zobowiązując się, w zakresie posiadanych kompetencji, do samodzielnego uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującymi prawa oraz zgodnie z uwagami prokuratora.

Rada Miejska w Augustowie w dniu 2 września 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. i art. 12 ust. 1, ust. 3 u.w.t.p.a. podjęła uchwałę nr XXXIX/401/2021 w sprawie ustalenia na terenie Gminy Miasto Augustów maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z § 5 podjętej uchwały, utraciła moc zakwestionowana przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 22 maja 2018 r. Nr XLVIII/470/18 w brzmieniu nadanym uchwałą Nr XLIX/490/18 z dnia 26 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie wskazać należy, odnosząc się do wniosku Rady Miejskiej w Augustowie zawartym w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego w sprawie, z uwagi na uwzględnienie zarzutów skargi i uchylenie kwestionowanego zapisu § 5 jak i całej uchwały z 22 maja 2018 r. na mocy uchwały z dnia 2 września 2021 r. Nr XXXIX/400/2021, że nie mógł być on uwzględniony. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

Przechodząc do istoty sprawy, wskazać należy, że stosownie zaś do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. Wykaz miejsc chronionych, na terenie których zabrania się podawania i spożywania napojów alkoholowych określa art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. W art. 14 ust. 2a ww. ustawy wskazano natomiast, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W ust. 2b art. 14 ww. ustawy dopuszczono wprowadzenie przez radę gminy, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, pod warunkiem uznania, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a., sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych.

Przedmiotem kontroli sądowej jest § 5 uchwały Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 22 maja 2018 r. Nr XLVIII/470/18, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz 40 ust. 1 art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1, ust. 3, art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a., w sprawie ustalenia na terenie Gminy Miasto Augustów maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą Nr XLIX/490/18 z dnia 26 czerwca 2018 r. Zgodnie z kwestionowanym § 5 uchwały, wprowadza się odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych w trakcie trwania plenerowych imprez kulturalnych i rozrywkowych organizowanych przez Gminę Miasto Augustów i jego jednostki podległe lub podlegających zgłoszeniu do Urzędu Miejskiego w Augustowie w obrębie terenów do tego wyznaczonych.

Sąd podziela stanowisko prokuratora wywiedzione w skardze, który wskazał, że art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. nie uprawnia rady do określenia okoliczności przedmiotowo-podmiotowych, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale plenerowej imprezy kulturalnej i rozrywkowej organizowanych przez Gminę Miasto Augustów i jego jednostki podległe lub podlegających zgłoszeniu do Urzędu Miejskiego w Augustowie.

Powyższe postanowienia uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a.

Niewątpliwie wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie, należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 3148/17).

W ocenie sądu, słusznie również prokurator zwrócił uwagę, że użyto w kwestionowanym paragrafie sformułowania "w obrębie terenów do tego wyznaczonych", które to sformułowanie jest niedookreślone, nie wskazując jednocześnie, kto i na jakiej podstawie decyduje o wyznaczeniu takiego terenu. Taka treść przepisu może być różnie interpretowana i stwarza niebezpieczeństwo dowolnego stosowania w praktyce. Jednocześnie powyższe brzmienie przepisu sugeruje, że to nie rada gminy (miasta) lecz inny, bliżej nieokreślony podmiot będzie decydował o tym, które miejsca są owymi "miejscami wyznaczonymi". Tymczasem w doktrynie i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że organem uprawnionym do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. jest wyłącznie rada gminy (miasta).

Zaznaczenia wymaga, że każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności prawa miejscowego (wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17).

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem prokuratora, że kwestionowane brzmienie § 5 wskazanej na wstępie uchwały, wprowadzające odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy Miasto Augustów w czasie trwania określonych imprez jest niezgodne z art. 14 ust. 2b, art. 14 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. i stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd pragnie również wskazać, że zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Nadto, wskazać należy, że przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2021 r. poz. 66 ze zm.) stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu, z powyższych regulacji wynika, że w sytuacji gdy w ocenie prokuratora, będącego strażnikiem praworządności, zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Wynika to wprost ze sformułowania "prokurator zawraca się", które to sformułowanie nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora, lecz niejako nakazuje mu wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, celem usunięcia niezgodności z prawem zapisów danego aktu. Dopiero w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał, że "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" a zatem skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych, w jego ocenie, rezultatów. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 658/21 - art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy.

W ocenie sądu, z podobną sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W wyniku skargi prokuratora do sądu administracyjnego, Rada Miejska w Augustowie nie tylko uchyliła kwestionowany § 5 uchwały z dnia 22 maja 2018 r. Nr XLVIII/470/18, ale na mocy uchwały z dnia 2 września 2021 r. Nr XXXIX/400/2021 uchyliła całą uchwałę z dnia 22 maja 2018 r. Zatem na chwilę orzekania uchwała z dnia 22 maja 2018 r. już nie obowiązywała. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, prokurator powinien był skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministracyjnej o stwierdzenie nieważności dotychczasowego aktu, lecz wcześniej wystąpić z wnioskiem o jego zmianę lub uchylenie do Rady Miejskiej w Augustowie i dopiero po "reakcji" Rady rozważyć kontrolę legalności nowej uchwały, która zastąpiła tę skarżoną do sądu. Mimo zasadniczych różnic pomiędzy uchyleniem konkretnego przepisu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności (o czym była już mowa na wstępie uzasadnienia), prokurator dostrzegając naruszenie prawa w zapisach konkretnej uchwały, nie musi celem ochrony praworządności w każdej sprawie angażować sądu administracyjnego – skuteczniejsze, szybsze i z pewnością tańsze może się bowiem okazać wystąpienie z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu lub organu nadzoru. Dotyczy to zwłaszcza takich przepisów aktów prawa miejscowego, które regulują pewne prawa lub uprawnienia podmiotów bądź też nakładają na nie obowiązki – stwierdzenie nieważności takiego przepisu z mocą wsteczną może w istotny sposób, często na niekorzyść, modyfikować sytuację prawną takich podmiotów.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.