Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] dopuściło się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz M.G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. G., dalej: "skarżący", "wnioskodawca", zwrócił się pismem z dnia [...] września 2024 r. z wnioskiem do Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], dalej: "Stowarzyszenie", "organ", o udzielenie informacji, czy w roku bieżącym (2024) do Stowarzyszenia zwracało się Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z prośbą o zaopiniowanie powołania lub odwołania [...] Biblioteki Narodowej (BN). Jeśli tak, wniósł o podanie jakich udzielono odpowiedzi na to wystąpienie:

Czy zaopiniowano pozytywnie tę propozycję, czy negatywnie? Czy Stowarzyszenie coś zaproponowało?

Wniósł również o dostarczenie mu wystąpień MKiDN do Stowarzyszenia

i udzielonych odpowiedzi.

Natomiast, jeśli Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi na wystąpienie MKiDN, wniósł o wskazanie z jakiego powodu, czy Stowarzyszenie zamierza jeszcze to zrobić? Jeśli Stowarzyszenie nie dostało żadnych tego typu wystąpień z MKiDN, to wniósł o przekazanie mu takiej informacji.

M. G. pismem z dnia 15 grudnia 2024 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] września 2024 r.

Wniósł o:

1) stwierdzenie, że S[...] dopuściło się bezczynności wobec jego wniosku z dnia [...] września 2024 r.,

2) stwierdzenie, że była to bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, bowiem S[...] nie udzieliła mu do dziś żadnej odpowiedzi na ww. wniosek,

3) zobowiązanie S[...] do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na jego wniosek

z dnia [...] września 2024 r.,

4) przyznanie od S[...] sumy pieniężnej z tytułu rażącej bezczynności,

5) zasądzenie zwrotu wszelkich kosztów sądowych.

Skarżący podniósł, że wniosek z dnia [...] września 2024 r. złożył w zakresie,

w jakim S[...] realizuje zadanie publiczne. Wskazał, że art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mówi

o tym, że organizator powołuje dyrektora instytucji kultury po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, gdy chce zrobić to bez przeprowadzania konkursu. Zatem stowarzyszenia zawodowe biorą udział w procesie podejmowania decyzji

o powołaniu dyrektora instytucji kultury.

S[...] jest stowarzyszeniem zawodowym zrzeszającym [...]. Jego wniosek dotyczył opinii S[...] o [...] T. M.. MKiDN - jako organizator Biblioteki Narodowej – wystąpiło do S[...] w dniu [...] września 2024 r. o taką opinię

w związku z zamiarem powołania [...] T. M. na stanowisko [...] Biblioteki Narodowej. Skarżący załączył wystąpienie MKiDN do S[...]. Stowarzyszenie odpisało do MKiDN pismem z dnia [...] września 2024 r.

Podał, że opinię S[...] dostał od MKiDN i opisał ją na swoim blogu w tekście

z dnia [...] października 2024 r. Stwierdził, że nie zmienia to jednak faktu, iż S[...] była zobowiązana udzielić odpowiedzi na jego wniosek.

Dodał, że S[...] jest dofinansowywane z budżetu państwa, np. aby wydawać czasopismo "[...]" w latach 2023-2025 i poprawiać jego dostępność. Okoliczności te przesądzają o tym, że S[...] powinno udzielić mu odpowiedzi na jego wniosek.

Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej stwierdził, że warto, aby naruszenia art. 61 Konstytucji RP Sąd traktował szczególnie surowo i piętnował wszelkie uniki jakich dopuszczają się skarżone organy.

W odpowiedzi na skargę, Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie

i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu, skarga jest bezzasadna, ponieważ Stowarzyszenie nie jest podmiotem objętym hipotezą art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie nie jest ani samorządem gospodarczym, ani zawodowym. Jest stowarzyszeniem dobrowolnym, a nie zawodowym, do którego przynależność jest obligatoryjna.

Skarżący winien zatem zwrócić się o udzielenie informacji albo do Biblioteki Narodowej, albo do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organizatora Biblioteki Narodowej.

Co więcej, jak wynika z treści skargi, skarżący tak właśnie uczynił i otrzymał stosowne, żądane przez siebie informacje, co potwierdza tylko, że adresatem wniosku od początku winny być te właśnie podmioty, nie zaś Stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1267), sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu.

Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1),

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2),

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3),

4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149

§ 1a),

5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego

i prawnego (art. 149 § 1b),

6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154

§ 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).

W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi M. G. jest bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września

2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Stowarzyszenie pozostaje

w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, tzn. czy na gruncie ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", należy do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną.

Zdaniem Sądu, w sprawie zachodzą obydwie okoliczności.

Celem statutowym Stowarzyszenia (§ 7 Statutu Stowarzyszenia [...]) jest działanie na rzecz rozwoju bibliotekarstwa, umacnianie pozytywnego wizerunku zawodu oraz integracja środowiska, a w szczególności:

1) udział w kształtowaniu polityki i praktyki bibliotecznej oraz informacyjnej w Polsce,

2) inicjowanie i popularyzowanie działań sprzyjających rozwojowi bibliotek, bibliotekoznawstwa oraz dyscyplin pokrewnych,

3) zapewnienie bibliotekarzom dostępu do różnych form kształcenia i doskonalenia zawodowego,

4) integrowanie środowiska zawodowego oraz budowanie prestiżu i szacunku społecznego dla zawodu bibliotekarza.

Zgodnie z § 8 Statutu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez:

1) prezentowanie opinii członków i organów Stowarzyszenia w sprawach dotyczących bibliotekarstwa i informacji naukowej oraz w sprawach pracowników bibliotek wobec organów administracji państwowej i samorządowej, a także wobec innych instytucji i organizacji pozarządowych,

2) inicjowanie i opiniowanie aktów prawnych dotyczących bibliotekarstwa i zawodu bibliotekarza,

3) monitorowanie zmian legislacyjnych i ich wpływu na działalność bibliotek oraz zawód bibliotekarza,

4) działania na rzecz rozwoju bibliotekarstwa i informacji naukowej, rozwoju czytelnictwa oraz swobodnego i powszechnego dostępu do informacji,

5) upowszechnianie dobrych praktyk w dziedzinie bibliotekarstwa i informacji naukowej oraz inicjowanie opracowania nowych norm i standardów,

6) realizowanie zadań publicznych o charakterze działalności pożytku publicznego

w zakresie nauki, edukacji, kultury, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, integracji zawodowej i społecznej,

7) współpracę z dyrekcjami bibliotek, organami administracji państwowej

i samorządowej, instytucjami kultury, uczelniami, szkołami, związkami zawodowymi oraz organizacjami pozarządowymi w zakresie problematyki objętej działalnością Stowarzyszenia,

8) utrzymywanie kontaktów oraz wymianę informacji i doświadczeń z instytucjami

i organizacjami za granicą w zakresie problematyki objętej działalnością Stowarzyszenia,

9) organizowanie różnych działań edukacyjnych, kulturalnych, sportowych

i społecznych integrujących środowisko zawodowe [...],

10) organizowanie konferencji, warsztatów, seminariów i innych form doskonalenia zawodowego oraz wymianę informacji w zakresie praktyki bibliotecznej i badań naukowych w dziedzinie bibliotekoznawstwa i dziedzin pokrewnych,

11) współpracę z uczelniami w zakresie opracowywania programów kształcenia

i doskonalenia zawodowego [...],

12) prowadzenie systemu akredytacji profesjonalnej Stowarzyszenia dla różnych form podnoszenia kwalifikacji zawodowych [...],

13) prowadzenie działalności wydawniczej,

14) prowadzenie platformy cyfrowej jako formy popularyzacji Stowarzyszenia, integracji środowiska oraz upowszechniania wiedzy o bibliotekarstwie,

15) opiniowanie i zgłaszanie wniosków o nadanie odznaczeń państwowych, resortowych, innych nagród i wyróżnień dla członków Stowarzyszenia oraz dla innych osób fizycznych i prawnych, zasłużonych dla Stowarzyszenia i rozwoju bibliotekarstwa,

16) przyznawanie nagród, odznaczeń i medali Stowarzyszenia jego członkom oraz innym osobom fizycznym i prawnym zasłużonym dla Stowarzyszenia i rozwoju bibliotekarstwa,

17) opiniowanie kandydatów na stanowiska kierownicze w bibliotekach,

18) organizowanie różnych form pomocy koleżeńskiej dla członków Stowarzyszenia,

19) prowadzenie odpłatnej i nieodpłatnej działalności statutowej na podstawie obowiązujących przepisów w zakresie usług wydawniczych, kulturalnych, edukacyjnych, społecznych i innych.

Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87) stanowi, że

Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu.

W oparciu o regulację przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są także i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z przepisu tego wynika więc, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, przywołane przepisy Statutu Stowarzyszenia oraz ustawy

o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wskazują niewątpliwie, że Stowarzyszenie wykonując własne zadania statutowe, realizuje także zadania ustawowe. Zatem jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i spełnia przesłankę podmiotową, o której mowa w przywołanym powyżej przepisie.

W sprawie zaistniała również przesłanka przedmiotowa. Nie może bowiem budzić wątpliwości publiczny charakter żądanej przez skarżącego informacji, co do opiniowania przez Stowarzyszenie powołania [...] Biblioteki Narodowej.

Ta okoliczność, zdaniem Sądu, wypełnia z kolei hipotezę normy z wykładanej łącznie treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.

W konsekwencji, skoro bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej) w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej

w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a także wówczas, gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji, to pozostaje on

w bezczynności.

Oznacza to, że Stowarzyszenie dopuściło się bezczynności, skoro będąc co do zasady zobowiązane do ujawnienia informacji publicznej do dnia wniesienia skargi nie załatwiło wniosku skarżącego w sposób przewidziany ustawą.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Wobec bowiem wpływu wniosku z dnia [...] września 2024 r., w którym żądano określonej informacji publicznej, żadnej odpowiedzi nie udzielono z zachowaniem terminu, wskazanego

w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedź w przedmiocie wniosku wnioskodawca, jak podał w skardze do Sądu, uzyskał od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W toku postępowania przed Sądem, skarżący nie kwestionował uzyskania tej informacji po wniesieniu skargi. Sąd nie zobowiązał więc organu do realizacji wniosku - wedle żądania skargi - lecz wskazał na pozostawanie przezeń

w bezczynności - na dzień jej wniesienia.

Zdaniem Sądu, postępowanie organu nie wykazywało znamion złej woli, czy celowego ograniczania prawa jednostki do informacji o sprawach publicznych.

Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20).

Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności

z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne"

(B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż bezczynność była skutkiem wadliwej interpretacji przepisów u.d.i.p. i wynikającego

z niej błędnego przekonania, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, wadliwa interpretacja przepisów prawa nie może przesądzać

o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny

w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne.

W ocenie Sądu, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niezasadne i niecelowe. Okoliczności sprawy nie przemawiają bowiem za koniecznością zrekompensowania M. G. ewentualnej szkody, jaką poniósł w wyniku bezczynności organu. Także argumentacja skarżącego, zawarta

w treści wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nie uzasadnia takiego żądania. Wobec tego skarga w tym zakresie podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku wydano na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie

4 sentencji wyroku.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, o "zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych", wyjaśnić trzeba, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.