Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy Lisków na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kaliszu I z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 15/2024 w przedmiocie podziału Gminy Lisków na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu postanawia: odrzucić skargę.

1. Komisarz Wyborczy w Kaliszu I (dalej: "Komisarz Wyborczy") postanowieniem z 11 stycznia 2024 r., nr 15/2024, działając w trybie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, dalej: "Kodeks wyborczy"), dokonał podziału Gminy Lisków na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu.

2. Grupa Wyborców Gminy Lisków, tj. Z. H., D. M., P. M., M. M., J. M., K. I., J. I., Z. J., M. J., A. H., A. H., A. H., J. N., T. P. i W. C. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na powyższe postanowienie - sprzeciwiając się odłączeniu sołectwa Żychów z okręgu 12 i włączenia go do okręgu 13 wskazując, że liczba mieszkańców Gminy nie zmieniła się w tak diametralny sposób, ażeby dokonywać reorganizacji okręgów wyborczych, zarzucając naruszenie zasady stałości okręgów wyborczych. Podkreślono, że ze względu na bliskie sąsiedztwo mieszkańcy Liskowa-Rzgowa uczestniczą w życiu społecznym sołectwa Żychów, uczestniczą w akcjach strażackich, ponieważ w Żychowie funkcjonuje jednostka Ochotniczej Straży Pożarnej, korzystają z budynku OSP Żychów, w którym mieści się świetlica wiejska, przynależą do Koła Gospodyń Wiejskich z Żychowa. Skarżący podkreślili, że Żychów nie ma nic wspólnego z sołectwem Wygoda, dlatego też podział ten nie może zostać zaakceptowany.

3. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej odrzucenie w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Jeżeli chodzi o uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi, Komisarz Wyborczy zwrócił uwagę na niepodanie w skardze numerów PESEL skarżących oraz pogląd prawny zajęty przez NSA w postanowieniu z 8 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 8/24. Wniosek o oddalenie skargi został uzasadniony poprzez odwołanie się m. in. do art. 417 § 2 oraz § 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego. Wyjaśniono w szczególności, że sołectwo Żychów, znajdowało się dotychczas w okręgu wyborczym nr 12, w skład którego wchodziła też część sołectwa Lisków-Rzgów, która to cześć sołectwa, z uwagi na liczbę mieszkańców, mogła stanowić samodzielny okręg wyborczy. Druga część sołectwa Lisków-Rzgów wchodziła w skład okręgu nr 11. Sołectwo Żychów nie może samodzielnie stanowić okręgu wyborczego, gdyż liczba mieszkańców w tym okręgu wynosi 165, a współczynnik liczby mandatów 0,4879. Zdaniem Komisarza Wyborczego, wykładnia językowa art. 417 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Zdaniem Komisarza Wyborczego, należało sołectwo Żychów przyłączyć do graniczącego okręgu wyborczego nr 13, obejmującego sołectwo Wygoda.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4.1. Skarga podlega odrzuceniu.

4.2. Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.

4.3. Skarga Grupy Wyborców Gminy Lisków podlega odrzuceniu, albowiem nie zawiera obligatoryjnego elementu pisma procesowego, tj. numerów PESEL osób ją wnoszących. Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), pismo strony powinno ponadto zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie – numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W orzecznictwie wyjaśniono, że wymóg wskazania numeru PESEL jest brakiem formalnym skargi bez względu na to czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2023 r. sygn. akt II GPS 3/22, ONSAiWSA 2023/6/82). W skardze wniesionej przez Grupę Wyborców Gminy Lisków nie podano numerów PESEL skarżących, co stanowi samoistną przesłankę odrzucenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych, albowiem są to podstawowe dane, w oparciu o które następuje identyfikacja wyborców. Niezależnie od znaczenia numeru PESEL dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych prowadzonych z udziałem osób fizycznych, trzeba podkreślić, że podanie imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające do ustalenia statusu danej osoby z punktu widzenia przepisów Kodeksu wyborczego. W szczególności, chodzi tu o przede wszystkim o przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców oraz spisu wyborców (zob. art. 18 – 37 Kodeksu wyborczego). Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 p.p.s.a. i wezwanie do uzupełnienia ww. braku formalnego skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (por. np. postanowienie NSA z 8 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 8/24; postanowienie NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 15/24; postanowienie NSA z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 19/24 – CBOSA). Również w doktrynie przyjmuje się, że przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 420). Wymaga podkreślenia, że podjęcie określonych czynności w postępowaniu w sprawie ustalenia okręgów wyborczych obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak również inne regulacje Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1 tego Kodeksu, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie, polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków, ze względu na konieczność dochowania 5-dniowego, ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego. Według tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie wyborczym, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni. Ustawodawca wprowadził zasadę stosowania przepisów p.p.s.a. nie wprost, a odpowiednio, co za tym idzie, z uwzględnieniem charakteru postępowania, w którym zawarte jest ww. odesłanie. Nie ulega wątpliwości, że listowne doręczenie wezwań do uzupełnienia braku formalnego skargi, a następnie oczekiwanie na wpłynięcie odpowiedzi, skutkowałoby wydaniem orzeczenia z rażącym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Takie stanowisko zajmuje też Sąd Najwyższy w orzecznictwie w sprawach wyborczych, w tym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt I NZP 8/23 (OSNKN 2023/4/22), zgodnie z którą w postępowaniach zainicjowanych protestami przeciwko ważności wyborów: do Sejmu RP i do Senatu RP, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego w RP, o których mowa w Kodeksie wyborczym, a także w postępowaniu zainicjowanym protestem przeciwko ważności referendum, nie mają zastosowania przepisy art. 130 § 1 - 2 oraz art. 130¹a § 1-3 kodeksu postępowania cywilnego (regulujące kwestie uzupełniania braków formalnych pism procesowych). W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono w szczególności, że określone przepisy kodeksu postępowania cywilnego mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawach z protestów wyborczych lub referendalnych tylko wówczas, gdy da się je pogodzić z istotą postępowania, na grunt którego dokonuje się przeniesienia, tj. w sprawach protestów wyborczych lub referendalnych. Istotną cechą określającą charakter takich postępowań są zaś krótkie terminy wydania przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcia o ważności wyborów lub referendum, które dodatkowo jest poprzedzone koniecznością uprzedniego rozpoznania wszystkich protestów wyborczych lub referendalnych. Tymczasem procedura naprawcza - z samej swej istoty - wiąże się z koniecznością przyznania wnoszącemu pismo procesowe odpowiedniego czasu na uzupełnienie braków formalnych. Reasumując, zastosowanie regulacji p.p.s.a. do uzupełnienia braków formalnych skarg na postanowienia komisarzy wyborczych dotyczących ustalenia okręgów wyborczych nie do się pogodzić z kluczową dla takich postępowań zasadą szybkości postępowania. Przedłużanie postępowań poza przewidziane w ustawie terminy mogłoby mieć poważne negatywne konsekwencje dla dalszej organizacji i przeprowadzenia wyborów.

4.4. Niedopuszczalność skargi skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zbadać zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

4.5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, odrzucił skargę Grupy Wyborców Gminy Lisków.