VII SA/Wa 1139/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-08-30	
Data wpływu	2022-06-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Milicka-Stojek
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 994;  art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329;  art. 147, art. 200, art. 205; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , Protokolant ref. staż. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. Ż na uchwałę Rady Gminy Warszawa – W. z dnia 29 czerwca 2000 r. nr 268 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli P. i Z. stwierdza nieważność § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr ewidencyjny [...] i [...] z obrębu [...]	
Uzasadnienie
Pismem z 15 maja 2018 r., J. Ż. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr 268 Rady Gminy Warszawa [...] z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Osiedli P. i Z. (opublikowana w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2000 r., Nr [...], poz. [...], zwana dalej także: "MPZP" lub "Planem").

Skarżąca domaga się:

- stwierdzenia nieważności § 47 pkt 2 MPZP w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" dla działek skarżącej;

- stwierdzenia nieważności § 46 pkt 1 tiret 1 i 2 oraz ust. 2 MPZP odnośnie zasad zaopatrzenia w wodę z wodociągu miejskiego terenu U4 i Mj19 w zakresie działek będących własnością skarżącej;

- stwierdzenia nieważności § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP, w tym terenów o funkcji droga położonych na działkach skarżącej (8KUL i 5KUL) oraz innych dróg na terenie planu, tj.:

- 2KUL (ul. P.), 3KUL (ul. P.), 4KUL (ul. R.), 5KUL, 6KUL, 7KUL, 8KUL, 9KUL, 10KUL, 11 KUL, 12KUL, 13KUL (ul. Z.), 14KUL, 15KUL, 16KUL(ul. Z.);

- ulice dojazdowe, oznaczone symbolami: 17KUD, 18KUD, 19KUD, 20KUD, 22KUD, 23KUD, 24KUD, 26KUD, 28KUD, 30KUD, 32KUD (ul. W.), 36KUD (ul. K.), 38KUD, 39KUD, 42KUD, 43KUD, 44KUD, 45KUD, 46KUD, 47KUD, 48KUD;

- ulice pieszo-jezdne, oznaczone symbolami: 49KPJ, 50KPJ, 51KPJ, 52KPJ, 53KPJ, 54KPJ, 55KPJ, 56KPJ, 57KPJ, 58KPJ, 59KPJ, 60KPJ, 61KPJ, 62KPJ, 63KPJ, 64KPJ;

- stwierdzenia nieważności § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP w stosunku do działek skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jej przedmiotem są ustalenia MPZP dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także ustalenia dotyczące odwodnienia dróg, uniemożliwiające od ponad 18-u lat zabudowę należących do skarżącej działek nr ewid. nr [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. i ul. D. w W., mimo iż są to według skarżonego Planu działki inwestycyjne. Tym samym, przedmiotem skargi są ustalenia Planu naruszające interes prawny skarżącej.

Skarżąca podnosi, że wedle ustaleń Planu zawartych w jego § 47 pkt 2, w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych dopuszcza się ich odprowadzenie do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Plan nie dopuścił takiego ustalenia dla obszaru U4 (obejmującego również działki skarżącej). Ustalenia co do innych parametrów dla terenów U1 i U2 są analogiczne jak dla terenu U4. Zdaniem skarżącej, położenie terenu U4 nie uzasadnia zawarcia w Planie w stosunku do tej jednostki innych ustaleń odnośnie odprowadzania ścieków niż te, które dotyczą pozostałych terenów objętych ustaleniami planistycznymi. Jednocześnie brak dopuszczenia odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych (szamb) jest niezgodny z prawem, jest to nadużycie władztwa planistycznego wprowadzające ograniczenie możliwości realizacji inwestycji na terenie U4, na którym położone są działki skarżącej do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Skarżąca zaznaczyła, że mimo upływu 18 lat od dnia uchwalenia Planu, nadal kanalizacja nie została wybudowana. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest przeznaczenie w MPZP działek pod zabudowę usługową, a równocześnie ustalenie zasad gospodarowania ściekami sanitarnymi z planowanych obiektów w sposób uniemożliwiający ich powstanie (do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej na danym obszarze), zwłaszcza że przepisy prawa dopuszczają do realizacji zabudowy w przypadku braku kanalizacji sanitarnej (§ 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej: "r.w.t.").

Zdaniem skarżącej, przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest uzależnienie zabudowy od wykonania kanalizacji sanitarnej. Tym bardziej, że organ planistyczny nie uzasadnił, dlaczego wprowadził takie ograniczenie na terenach U3 i U4, a w szczególności na terenie U4 będącym m. in. przedmiotem skargi.

Analogiczną argumentację skarżąca zaprezentowała w kwestii wymogu Planu w zakresie zaopatrzenia w wodę planowanych inwestycji na terenie planu, a w szczególności terenów U4 i Mj19 jedynie z wodociągu, o czym mowa w § 46 treści MPZP, co oznacza zakaz realizacji źródeł indywidualnych dopuszczalnych ww. rozporządzeniem. Zdaniem skarżącej jest to ustalenie bezprawne (bezzasadne). Skarżąca wskazała, że wodociągu, o którym mowa w Planie, nie ma w rejonie terenów U4 i Mj19, ani w ich sąsiedztwie. To oznacza brak możliwości realizacji inwestycji ponad 18 lat mimo, iż przepisy wyższej rangi niż skarżony akt prawa miejscowego, przewidują możliwość rozwiązań równorzędnych.

Skarżąca podniosła ponadto przekroczenie władztwa planistycznego w związku z zawarciem w planie bezprawnego (i bezzasadnego) wymogu w § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP w zakresie nakazującym odprowadzanie do miejskiej kanalizacji deszczowej wód opadowych wyłącznie z powierzchni komunikacyjnych. Ani na terenie Planu ani w pobliżu kanalizacji deszczowej nie ma. Skarżąca wskazała, że przepisy prawa zezwalają na odprowadzanie wód opadowych, w tym z terenów komunikacji miejskiej do rowów chłonnych lub studzienek chłonnych lub powierzchniowo na przyległy do drogi pas terenu w granicach pasa drogowego (ustawa - Prawo wodne oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. - Dz. U. z 1999 r., Nr 43 poz. 430 ze zm. – dalej: "rozp. MTiGM 1999"). Zwróciła również uwagę że obszar Planu nie znajduje się na terenie chronionym przepisami szczególnymi, które mogłyby wymagać zastosowania rozwiązań szczególnych, co do sposobu odprowadzania wód opadowych z terenów komunikacji, o których mowa w § 107 rozp. MTiGM 1999, nawet jednak i te przepisy zezwalają na terenach chronionych na odprowadzanie wód do ziemi z powierzchni komunikacji przy zastosowaniu stosownych rozwiązań typu studnie, drenaż itp. Ponadto skarżąca zauważyła, że Plan nakazuje odprowadzanie wód deszczowych do kanalizacji deszczowej jedynie z pow. komunikacyjnych (dróg) – § 47 pkt 1 tiret 5 – co oznacza dopuszczenie odprowadzania wód do ziemi (powierzchniowo do rowów chłonnych, studzienek chłonnych itp.) z pozostałych terenów określonych w Planie, w tym utwardzonych, a nawet zaleca się odprowadzanie powierzchniowe wód deszczowych do ziemi na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej (§ 47 pkt 3).

Skarżąca zaznaczyła, że jej skarga dotyczy ustaleń w zakresie wszystkich planowanych dróg w planie (w tym fragmentów dróg 8KUL i 5KUL wytyczonych na terenach jej działek), bo w istocie wszystkie drogi pośrednio lub bezpośrednio służą obsłudze komunikacyjnej jej nieruchomości na terenie U4 i Mj19. W szczególności są to drogi 8KUL, 5KUL, 45KUD, 44KUD, 6KUL, 48KUD, 43KUD, 45KUL, 7KUL, 51KPJ, stanowiące zasadniczy dojazd do jej nieruchomości.

Odnośnie § 47 tiret 6 MPZP, skarżąca wskazała, że jego wyeliminowanie umożliwi jej odprowadzanie wody z terenów należących do niej działek do ziemi, w tym ewentualnie przez indywidualne osadniki. Zwróciła uwagę, że obowiązujące przepisy zarówno w dniu uchwalania Planu, jak i obecnie, dopuszczają taką możliwość.

Skarżąca nadmieniła, że należące do niej działki nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w W. nie są wydzielone geodezyjnie zgodnie z ustaleniami Planu, dlatego każdej z nich dotyczą ustalenia MPZP dla terenów U4, Mj19, 5KUL (teren pod drogę), 8KUL (teren pod drogę - ul. D.) na których te działki są położone.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny - Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że niezrozumiałe są zarzuty dotyczące zaopatrzenia w wodę z wodociągów centralnego i lokalnego, powyższe były bowiem uzgadniane z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie - Wydziałem Ochrony Środowiska, istniejące wodociągi mają możliwość podłączenia kolejnej nowej zabudowy.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji m.st. Warszawy (dalej: "MPWiK") z 12 czerwca 2018 r. następuje sukcesywna budowa przewodów wodociągowych i kanalizacji ściekowej na terenie osiedli Powsin i Zamość. Budowa sieci wodociągowej na terenie osiedli P. – Z. będzie odbywała się zgodnie z założeniami Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych według kolejności zgłoszonych zadań dokonanych przez Urząd Dzielnicy [...] za pośrednictwem Biura Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy. Tereny objęte skargą znajdują się w planach inwestycyjnych: zadanie Nr IWOO3276B – "Budowa przewodu wodociągowego w drodze dojazdowej do ul. D. [...], L ca 245 m", zgodnie z załącznikiem graficznym do pisma MPWiK, oraz zadanie Nr IK004108B - "Budowa kanalizacji ściekowej w drodze dojazdowej do ul. D. [...], L ca 235 m", zgodnie z załącznikiem graficznym do pisma MPWiK.

W ocenie organu ustalenie Planu, który przewiduje dopuszczenie szamb na terenach Mj, M/U, Mj/U, U1 i U2, nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącej w takim zakresie, w jakim może ona skorzystać z przepisów odrębnych, które działają niezależnie od planu miejscowego, "zapisy planu" bowiem nie mogą wyłączyć ich stosowania, a nadto w planie nie zawarto wprost zakazu budowy szamb na U3, gdzie leży działka skarżącej. Ponadto organ wskazał, że w aglomeracji, jaką jest Warszawa, nie może dojść do sytuacji, w której sieć kanalizacji nigdy nie powstanie, a tym samym nie będzie możliwe do niej podłączenie, choćby z powodu braku możliwości technicznych i ekonomicznych.

Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1743/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w pkt 1. stwierdził nieważność § 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działek skarżącej nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U4; w pkt 2. stwierdził nieważność § 46 pkt 1 tiret 1 oraz § 46 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U4 i Mj19 odnośnie działek skarżącej nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach tego orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z przepisami r.w.t. - działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej oraz scentralizowanego zaopatrzenia w ciepło bądź korzystania z indywidualnych źródeł ciepła (§ 26 ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia do zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, urządzenia do oczyszczania ścieków w sposób określony w odrębnych przepisach lub szczelnego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, jeżeli ich ilość nie przekracza 2 m³ na dobę. Jeżeli ilość nieczystości ciekłych odprowadzanych do zbiornika przekracza 2 m³ na dobę, niezbędna jest pozytywna opinia właściwego terenowo państwowego inspektora sanitarnego (§ 26 ust. 2).

W oparciu o powyższe przepisy Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej zaopatrzenia w wodę, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Przepisy Planu w brzmieniu uchwalonym (i obowiązującym w dniu złożenia skargi) taką możliwość wyłączyły. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiały zostać wyeliminowane.

W ocenie WSA w Warszawie, te same rozważania dotyczyły ustaleń w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych zawartych w § 47 pkt 2 MPZP w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem U4. Plan dopuszcza odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej. Zdaniem Sądu I instancji powyższe oznacza, że jedynie na terenach tu wymienionych dopuszcza się lokalizację szamb, stąd konieczne było uwzględnienie skargi odnośnie terenu oznaczonego symbolem U4. WSA w Warszawie stwierdził więc, że "zapis" ten nie tylko jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia, ale dodatkowo wobec braku uzasadnienia dla wprowadzenia zezwoleń dla wybranych terenów, narusza zasadę proporcjonalności.

W pozostałym zakresie sąd wojewódzki oddalił skargę przyjmując, że ustalenia Planu zawarte w § 46 pkt 1 tiret 2 oraz § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 MPZP dotyczą obowiązków gminy, zatem nie stanowią naruszenia interesu skarżącej.

Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wywiedzionej przez J. Ż., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1262/19 uchylił zaskarżone orzeczenie w pkt 3 w części dotyczącej § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a") w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalając skargę J. Ż. w pkt 3 skarżonego wyroku przyjął m.in., że ustalenia MPZP zawarte w § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 dotyczą obowiązków gminy, a przez to odmówił skarżącej naruszenia jej interesu, a ponadto stwierdził, że w odniesieniu do terenów komunikacji określonych konturami 5KUL i 8KUL (w istocie kontury komunikacyjne jako ulice lokalne w skarżonym planie oznaczono symbolem "KUL", por. § 35 MPZP) jej interes ma charakter przyszły. Sąd Naczelny uznał, że przyczyny dla których skarga J. Ż. na kwestionowany przezeń MPZP w zakresie jego § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 nie zasługiwała na uwzględnienie zostały wyłuszczone przez WSA w Warszawie w sposób nader skąpy, nadto nie pozwalający w pełni poddać kontroli motywów takiego działania Sądu I instancji.

NSA podkreślił, że przyjęcie przez WSA w Warszawie, że treść § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 MPZP nie prowadzi do wniosku o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, winno skutkować odrzuceniem jej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., nie zaś jej oddaleniem. Tymczasem zawierając w motywach zaskarżonego wyroku ocenę o braku "naruszenia interesu skarżącej" Sąd I instancji skargę oddalił, nie zaś odrzucił. Dokonując zaś oceny braku "aktualności" interesu J. Ż. WSA w Warszawie uwypuklił brak wydzielenia geodezyjnego działek pod tereny komunikacji oraz brak takiego ich faktycznego użytkowania. Innymi słowy, NSA ocenił, że w dokonaniu podziału geodezyjnego pod ulice lokalne, czy też w braku faktycznego użytkowania jako terenów komunikacji Sąd I instancji a quo upatruje z kolei "nieaktualności" interesu (prawnego?) skarżącej w kwestionowaniu roztrząsanych ustaleń MPZP. Stanowiska tego sąd wojewódzki w żaden sposób nie uzasadnił, czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA stwierdził, że WSA w Warszawie nie uzasadnił również, z jakich względów przyjął, że ustalenie zawarte w § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP – "odprowadzenie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej wód opadowych wyłącznie z powierzchni komunikacyjnych" wykluczać ma naruszenie interesu prawnego skarżącej, skoro w zaskarżonym wyroku brak jakichkolwiek rozważań odnośnie sposobu rozumienia tego przepisu. Skoro cyt. przepis planistyczny ogranicza pod względem przedmiotowym odprowadzania wód opadowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, nie sposób wykluczyć istnienia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętego tym ustaleniem, który chciałby odprowadzać wody opadowe także z innego terenu, niż tylko "powierzchnie komunikacyjne", również do miejskiej kanalizacji deszczowej. Zdaniem NSA, nie sposób także z motywów zaskarżonego wyroku dociec, z jakich względów ustalenie zawarte w § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP odnośnie odprowadzenia wód opadowych do rowu R-1, miałoby dotyczyć obowiązków gminy, nie zaś także właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym takim ogólnym ustaleniem planistycznym.

Jak zauważył Sąd Naczelny, niesporne jest, że skarżąca jest właścicielką działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obr. [...], których część została przeznaczona pod tereny komunikacji (5KUL i 8KUL). W ocenie NSA nie można zatem wykluczyć, że ogólne ustalenia planistyczne odnoszące się do odprowadzania wód opadowych mogą dotyczyć i tych nieruchomości. NSA zauważył przy tym pewną niekonsekwencję stanowiska Sądu I instancji, który w odniesieniu do regulacji zawartej w § 47 pkt 2 MPZP, a dotyczących ustalenia dopuszczalnego odprowadzania ścieków sanitarnych, przyjął istnienie interesu prawnego skarżącej i dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie, zaś odmówił istnienia takiego interesu w odniesieniu do tych ustaleń planistycznych, które regulują kwestie odprowadzania wód opadowych.

NSA uznał, że WSA w Warszawie powinien raz jeszcze rozważyć kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej, a ewentualnie przyjmując spełnienie warunku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozpoznać skargę w tym zakresie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że ogranicza skargę w zakresie zarzutów i wniosków dotyczących stwierdzenia nieważności § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP wyłącznie do działek skarżącej. Z kolei pełnomocnik organu przedłożyła mapę przedstawiającą usytuowanie działek skarżącej względem osadnika oczyszczania wód deszczowych ND i rowu R-1. Pełnomocnik organu wyjaśniła również, że treść przepisu § 47 pkt 1 tiret 6 Planu należy rozumieć w ten sposób, iż nakazuje on odprowadzanie do rowu R-1 podczyszczonych wód opadowych przez projektowany osadnik ND. Nie zawiera zatem nakazu, by wody opadowe ze wszystkich terenów objętych Planem były odprowadzane do rowu R-1, co potwierdza treść § 47 pkt 3 MPZP, który tylko zaleca w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej odwodnienie powierzchniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest wskazać, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994) – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Gminy Warszawa - [...] przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały - przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego - obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Sąd zobligowany był wobec tego w pierwszej kolejności ustalić, czy powyższa procedura została niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowana. Nie jest sporne, że skarżąca pismem z 11 marca 2018 r. wystąpiła do Rady m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie skarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do wskazanych - również w skardze - nieruchomości. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Niniejsza sprawa była już zresztą przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1262/19 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2018 r., IV SA/Wa 1743/18 w zakresie pkt 3 w części dotyczącej § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Mając zatem na uwadze wskazania zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i badając dopuszczalność wniesienia skargi w przedmiotowym zakresie, należało w pierwszej kolejności ocenić, czy J. Ż. przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do domagania się stwierdzenia nieważności postanowień Planu miejscowego odnośnie jego przepisów § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 MPZP.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W ocenie Sądu, skarżąca w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi także w odniesieniu do postanowień MPZP zamieszczonych w jego § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6. Skarżąca jest bowiem właścicielem działek gruntu nr ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. i ul. D. w W., objętych postanowieniami uchwalonego Planu, z przeznaczeniem pod tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i zabudowy usługowej – oznaczonych odpowiednio symbolami: Mj19 i U4. Przepis § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP statuuje nakaz odprowadzania wód opadowych z powierzchni komunikacyjnych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Przy tym istotne jest, że część działek skarżącej została przeznaczona pod tereny komunikacji kołowej (drogi lokalne 5KUL i 8KUL), a bez wątpienia do takich właśnie terenów odnoszą m.in. się postanowienia § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP. Przepis § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP reguluje natomiast zasady odprowadzania wód opadowych z terenu gruntów objętych Planem, tj. ze wszystkich pozostałych powierzchni, poza powierzchniami komunikacyjnymi.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Plan miejscowy również w zakresie powyższych uregulowań ingeruje więc bezpośrednio w interes prawny Skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi determinować unieważnienia uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej uchwały należy przypomnieć, że analiza ta musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia Planu miejscowego, tj. 29 czerwca 2000 r.

Oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p.") W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania Planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.z.p.

Niemniej jednak, w orzecznictwie przyjmuje się, a który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że użyte w art. 27 ust. 1 u.z.p. pojęcie "trybu postępowania" jest kategorią szerszą, niż "tryb sporządzania planu" sformułowany w art. 18 tej ustawy. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, co też wynika z prawomocnego wyroku NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1262/19, którym tutejszy Sąd jest związany, że konieczne jest rozważenie tych zarzutów skargi, wedle których doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania Planu miejscowego, tj. nadużycia władztwa planistycznego gminy, w zakresie przepisów § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 MPZP w odniesieniu do należących do skarżącej działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. i ul. D. w W.

Przechodząc tym samym do oceny zasad sporządzania Planu w zakresie jego postanowień § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 MPZP tutejszy Sąd stwierdził, że rację ma skarżąca wskazując na brak zachowania przez Radę zasady proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności Skarżącej, a w konsekwencji przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu powyższych przepisów.

W § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP zawarto unormowanie ustalające: "odprowadzenie do miejskiej kanalizacji deszczowej wód opadowych wyłącznie z powierzchni komunikacyjnych".

Przepis ten można zatem rozumieć w ten sposób, że do miejskiej kanalizacji deszczowej odprowadzane mogą być li tylko wody opadowe pochodzące z "powierzchni komunikacyjnych". W takim ujęciu norma ta w zasadzie wyklucza możliwość odprowadzania wód opadowych z innych powierzchni, niż komunikacyjne. Z drugiej zaś strony, przepis ten należy odczytywać jako statuujący stanowczy nakaz odprowadzania wód opadowych z "powierzchni komunikacyjnych" do miejskiej kanalizacji deszczowej.

Tymczasem, nie jest sporne, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, ani na terenie objętym Planem ani nawet w jego pobliżu nie została usytuowana miejska kanalizacja deszczowa, do której skarżąca mogłaby zapewnić odprowadzanie wód opadowych z "powierzchni komunikacyjnych" przewidzianych na należących do niej działkach, a więc np. z terenów przeznaczonych pod drogi lokalne 5KUL i 8KUL.

Zdaniem Sądu, podobnie zatem jak w przypadku przepisów Planu § 46 pkt 1 tiret 1, § 46 pkt 2 oraz § 47 pkt 2, których nieważność została już stwierdzona w prawomocnej części wyroku WSA w Warszawie z 30 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1743/18, tj. w pkt 1 i 2 ww. orzeczenia, także postanowienia § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP nie są zgodne z obowiązującymi w tej mierze regulacjami aktów prawnych wyższego rzędu, jak i nie spełniają wymogu proporcjonalności.

Skarżąca słusznie wskazała, że przepisy prawa zezwalają na inne możliwości odprowadzania wód opadowych, w tym z terenów dróg. Wynika to chociażby z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z przepisów tego ostatniego aktu prawnego należy wnioskować, że wody opadowe mogą być odprowadzane z terenu dróg publicznych do rowów chłonnych lub studzienek chłonnych lub powierzchniowo na przyległy do drogi pas terenu w granicach pasa drogowego (zob. § 103 do § 105 rozp. MTiGM 1999). Stosownie zaś do treści § 106 ust. 1 ww. rozporządzenia, kanalizację deszczową wykonuje się, gdy nie ma możliwości odprowadzenia wody za pomocą urządzeń do powierzchniowego odwodnienia lub gdy wymagają tego przepisy odrębne. W kontrolowanym przypadku, wobec charakteru obszaru objętego Planem oraz kategorii dróg 5KUL i 8KUL - ulice lokalne, organ planistyczny nie wskazał na istnienie tego rodzaju regulacji odrębnych, które nakazywałyby odprowadzenie wód opadowych z powierzchni komunikacyjnych do miejskiej kanalizacji deszczowej.

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że wspomniany przepis § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP posługuje się pojęciem "powierzchni komunikacyjnych", które nie zostało zdefiniowane w unormowaniach Planu. Stanowisko organu, że przez "powierzchnie komunikacyjne", do których de facto odnosi się wyrażony w tym przepisie nakaz odprowadzania wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej, należy rozumieć wyłącznie "tereny komunikacji" określone w Planie, nie znajduje żadnego umocowania w postanowieniach MPZP. Tymczasem, skarżąca nie bez racji wskazuje, że przez "powierzchnie komunikacyjne" można rozumieć np. także dojazdy lub dojścia do dróg publicznych usytuowane na nieruchomościach objętych Planem. Co więcej, organ zdaje się nie dostrzegać, że w przypadku nieruchomości skarżącej oznaczonych symbolem U4, Plan dopuszcza lokalizowanie "obiektów obsługi komunikacji (myjnie samochodowe, stacje obsługi samochodów)", których realizacja niewątpliwie i w oczywisty sposób wymaga wykonania "powierzchni komunikacyjnych", o których mowa w § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP. W konsekwencji, realizacja zabudowy na nieruchomości skarżącej – zgodnej z przepisami Planu – oznaczałaby konieczność zapewnienia odprowadzania wód opadowych z tych powierzchni do sieci kanalizacji deszczowej, która – jak już wyjaśniono – nie została na tym terenie posadowiona.

Tożsame wnioski odnieść należy również do postanowień § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1262/19 trafnie za niezrozumiałe uznał to, z jakich względów przyjęto, iż ustalenie zawarte w § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP odnośnie odprowadzenia wód opadowych do rowu R-1, miałoby dotyczyć obowiązków gminy, nie zaś także właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym takim ogólnym ustaleniem planistycznym.

Wskazany przepis przewiduje "odprowadzanie wód opadowych do rowu R-1 poprzez projektowany osadnik – oczyszczalnię wód deszczowych oznaczony symbolem Nd; wskazane jest wprowadzenie dodatkowych osadników na działkach zabudowanych chroniących przed spływem nieoczyszczonych wód do jez. T.".

Wbrew argumentacji organu planistycznego przedstawionej m.in. na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 30 sierpnia 2022 r. z omawianego przepisu nie można w przekonujący sposób wywieść, że określony w nim sposób odprowadzania wód opadowych nie dotyczy wszystkich nieruchomości objętych Planem. Odczytując bowiem przywołaną normę nie sposób abstrahować od zdania pierwszego § 47 pkt 1 MPZP, zgodnie z którym "W zakresie odprowadzania ścieków i wód opadowych plan ustala: (...)" dalej określony sposób odprowadzania wód opadowych. Lokalny prawodawca w sposób ogólny i kategoryczny narzucił zatem rozwiązanie w zakresie odprowadzania wód opadowych. Jednocześnie przepis ten nie zawęża jego zastosowania jedynie do tych działek, z których istnieje obiektywna możliwość odprowadzania wód opadowych do rowu R-1, lecz statuuje ogólny nakaz wprowadzania tych wód do rzeczonego rowu poprzez – nieistniejący w dalszym ciągu – osadnik Nd. Poza tym, przepis ten zawiera wskazanie do wprowadzania na działkach zabudowanych dodatkowych osadników, mających chronić jezioro T. przez spływem nieczyszczonych wód, jednakże bez dookreślenia, że dotyczy to tylko niektórych nieruchomości.

Za przyjęciem stanowiska organu nie przemawia również treść § 47 pkt 3 MPZP, który "zaleca" stosowanie odwodnienia powierzchniowego na terenach zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej. Samo tylko zalecenie stosowania pewnych rozwiązań na określonym obszarze w żadnym razie nie oznacza, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej zastosowania nie będą miały postanowienia § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP.

W tym miejscu Sąd czuje się w obowiązku podkreślić, że podczas uchwalania aktów prawa miejscowego, jakim niewątpliwie są plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu planistycznego jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, były jasne i jednoznaczne. Istotą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania jest bowiem przede wszystkim zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Ponadto ustalenia planów miejscowych kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego regulują zatem jednolicie sytuację prawną wszystkich podmiotów, które zamierzają zagospodarować teren konkretnej jednostki planistycznej. Brak jednoznacznego ustalenia w planie miejscowym istotnych kryteriów zabudowy może powodować, że sytuacja prawna tych podmiotów będzie kształtowana odmiennie, a w konsekwencji dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz przede wszystkim naruszenia prawa własności osób trzecich i bezpieczeństwa prawnego jednostek, których gwarancje wynikają z art. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe stwierdzić przyjdzie, że z poważnym naruszeniem prawa mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy przepis kontrolowanego planu miejscowego jest wprost sprzeczny z normami powszechnie obowiązujących aktów prawnych, ale również gdy wywołuje on istotne wątpliwości interpretacyjne, które mogą powodować daleko idące negatywne skutki w odniesieniu do prawa własności podmiotów, których postanowienia planu dotyczą. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie dyspozycji § 47 pkt 1 tiret 6 kontrolowanego MPZP.

WSA w Warszawie w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1743/18 zasadnie wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p., gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy też podkreślić, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane także pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W tym kontekście trzeba wskazać, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne.

Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

Tego rodzaju postulaty nie zostały zachowane w niniejszej sprawie. Organ nie zawarł przy tym racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia rzeczonych uwarunkowań i wymagań, co już samo w sobie świadczy o nadużyciu przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Analizowane ustalenia MPZP dotyczą całego obszaru Planu, a zatem w szczególności dotyczą również obszarów oznaczonych symbolami U4 oraz Mj19, na których położone są działki skarżącej. Wynika z nich znaczące ograniczenie lokalizowania inwestycji, a wręcz uniemożliwiają one eksploatację inwestycji powstałych przed uchwaleniem Planu, wobec wprowadzenia zacytowanych wymogów dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych, tak w przypadku powierzchni komunikacyjnych – do sieci kanalizacji deszczowej, jak i w przypadku pozostałych terenów – do rowu R-1 poprzez projektowany osadnik Nd, w sytuacji gdy wskazana infrastruktura i obiekty nie zostały zrealizowane (sieć kanalizacji deszczowej, osadnik Nd) bądź też nie jest technicznie możliwe ich wykorzystanie w odniesieniu do działek skarżącej (zob. położenie rowu R-1 na mapie przedłożonej przez organ planistyczny).

Podkreślenia wymaga, że owo nadużycie w rozpoznanej sprawie – podobnie jak miało to miejsce w przypadku uprzednio wyeliminowanych postanowień § 46 pkt 1 tiret 1, pkt 2 i § 47 pkt 2 MPZP – idzie dalej, stanowi bowiem o niezgodności badanych zapisów Planu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi. Jakkolwiek ograniczenia dotyczące odprowadzania wód opadowych z powierzchni komunikacyjnych (§ 47 pkt 1 tiret 5) i odprowadzania wód opadowych do rowu R-1 (§ 47 pkt 1 tiret 6) wynikają z zastosowania przepisu rangi ustawowej, tj. art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., to jednak nie są one zgodne z obowiązującymi w tej mierze przepisami r.w.t. oraz rozp. MTiGM 1999, a nadto nie spełniają w ocenie Sądu wymogu proporcjonalności.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.z.p.), to jako taki jest częścią systemu prawnego państwa. Ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym też w rozporządzeniach. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 27 u.z.p.

Ponownie wskazać przyjdzie, że obowiązujące w dniu uchwalenia Planu przepisy Prawa wodnego oraz rozp. MTiGM 1999 dopuszczały inne rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenów komunikacji, jakimi są niewątpliwie m.in. tereny dróg publicznych, a to np. do rowów chłonnych lub studzienek chłonnych lub powierzchniowo na przyległy do drogi pas terenu w granicach pasa drogowego.

Z kolei przepisy Prawa budowlanego oraz r.w.t. stanowiły, że działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej oraz scentralizowanego zaopatrzenia w ciepło bądź korzystania z indywidualnych źródeł ciepła (§ 26 ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia m.in. do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej, działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego urządzenia do oczyszczania ścieków w sposób określony w odrębnych przepisach lub szczelnego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, jeżeli ich ilość nie przekracza 2 m3 na dobę. Zgodnie natomiast z art. 28 r.w.t, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że w razie braku możliwości przyłączenia do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia innych urządzenia do oczyszczania ścieków, jakimi są wody opadowe i roztopowe, w sposób określony w przepisach wykonawczych. Omawiane przepisy Planu w brzmieniu uchwalonym (i obowiązującym w dniu złożenia skargi) taką możliwość w gruncie rzeczy wyłączyły bądź przynajmniej w sposób istotny ograniczyły. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiały zostać wyeliminowane. Tym bardziej, że ustalenie to ma ten skutek, że do czasu wybudowania sieci kanalizacji deszczowej oraz osadnika Nd nie jest możliwe (zgodnie z zapisami Planu) korzystanie z innych dopuszczonych prawem rozwiązań w zakresie odprowadzania i oczyszczania wód opadowych. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę oraz zaprezentowana na rozprawie przed tutejszym Sądem, z przyczyn wyjaśnionych już wyżej, w przedmiotowym zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 242/18, CBOSA) wskazał, że "Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też – jak wskazują komentatorzy, których stanowisko podzielone zostało przez orzecznictwo - jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312; , M. Jagielska, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 554; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2025/11). Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należy uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, dostępny, [w:] CBOSA). Rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki musiał uwzględnić, że (...) zaskarżył uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu. Tym samym przyjąć należało (mając na uwadze powyższe rozważania), że w ten sposób wyznaczony został zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie".

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest związany zakresem zaskarżenia uchwały określonym precyzyjnie w skardze, a następnie ograniczonym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r., gdzie zarzutami i wnioskami objęto niezgodność z prawem postanowień § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 Planu miejscowego, w odniesieniu do działek skarżącej o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] – położonych na terenie jednostek planistycznych ozn. symbolem U4 i Mj19.

Poza tym tutejszy Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1287/11, CBOSA), zgodnie z którym, "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu". Eliminacja z obrotu wskazanych wyżej przepisów Planu względem nieruchomości skarżącej w żadnym razie nie wpływa na możliwość funkcjonowania pozostałych zapisów badanego MPZP.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżącej o nr ewid. nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w Warszawie.

O kosztach postępowania, należnych skarżącej na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, tutejszy Sąd orzekł już w prawomocnym pkt 4 wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1743/18.