Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1443/21 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 maja 2021 r. znak DOP-1.61.54.2021.MGr w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1443/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (zwanego dalej: Ministrem) z dnia 6 maja 2021 r. znak DOP-1.61.54.2021.MGr. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust, 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia P. B., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (zwanego dalej: Dyrektorem Parku) z 5 lutego 2021 r., znak: OPIK 441-11/21 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce nr geodezyjnej [...] położonej w miejscowości L., w gminie [...], na obszarze [...] Parku Narodowego.

W skardze kasacyjnej P. B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowód z dokumentów i jednie lakoniczne ustalenie przez WSA w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie występują istotne wątpliwości co do przesłanek odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co nie powodowało konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości dotyczące postępowania w zakresie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, co więcej wnioskowane dowody w sposób jednoznaczny potwierdzały błędne dotychczas ustalenia organów obu instancji, a dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów nie przedłużyłoby toczącego się postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznym sprawy nieprawidłowo i błędnie ustalonym w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy;

3. art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55; zwanej dalej: u.o.p.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że "(...) rozbudowa już istniejących budynków może stanowić dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, o tyle budowa nowych budynków na gruncie uprzednio niezabudowanym nie korzysta z wyłączenia ujętego w art. 15 ust. 2, bo nie jest kontynuacją ich dotychczasowego gospodarczego wykorzystania", podczas gdy budowa nowych budynków jest dozwolona przy zachowaniu gospodarczego wykorzystania i kontynuacji funkcji zabudowy, a więc zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych w [...] Parku Narodowym nie obowiązuje, gdy obszar objęty ochroną krajobrazową jest gospodarczo wykorzystywany przez osoby fizyczne oraz wykonywane jest prawo własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego; błędna wykładnia doprowadziła w konsekwencji do niewłaściwych wniosków, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku i tym samym doszło do wydania orzeczenia niezgodnego z przepisami prawa;

4. art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 117 w zw. z art. 8 ust. 2 u.o.p. poprzez ustalenie, że granice ustawowe korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości wyznaczać będzie ww. norma prawna zakazująca budowy obiektów budowlanych w parkach narodowych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne nie jest niebezpieczne dla występujących w [...] Parku Narodowym gatunków chronionych i nie przyczyni się do zanikania gatunków roślin, zwierząt i ich ostoi z uwagi na ich umiejscowienie poza granicami działki skarżącego, a także zachodzi wyłączenie ogólnego zakazu budowy obiektów budowlanych z uwagi na posiadanie prawa własności przez skarżącego do działki o numerze [...], która jest obecnie wykorzystywana w tożsamy sposób do planowanego przedsięwzięcia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności i fakty tam wskazane, jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o materiał dowodowy z pominięciem uzupełniających wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzasadnił jakie szczególne okoliczności pozostały już wyjaśnione, a jakie budzą wątpliwości. Wnioskowane dowody wskazywały od punktu 1 do punktu 6 na okoliczności uzasadniające zasadność skargi. Po pierwsze postanowienie organu I instancji w tożsamej sytuacji obejmowało rozstrzygnięcie w zakresie uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie zabudowy zagrodowej na działkach o numerach [...] i [...]. W sytuacji, gdy organ powołuje się na odmowę uzgodnienia z uwagi na powszechną urbanizację w sytuacji skarżącego, a w sytuacji innego wnioskodawcy wydawane zostały pozytywne rozstrzygnięcia to takie działanie organu, w ocenie skarżącego wydaje się być działaniem naruszającym interes skarżącego. Dowód w postaci oświadczenia z dnia 25 sierpnia 2021r. potwierdza podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące kontynuacji dotychczasowej funkcji na działce. Dowód, który stanowił podstawę orzekania, tj. projekt planu ochrony dla [...] Parku Narodowego z dnia 15 lutego 2016 r. potwierdza podnoszone okoliczności skarżącego dotyczące pozostawania działki nr [...] poza obszarem szczególnej ochrony. Kopia mapy zasadniczej z dnia 30 czerwca 2021 r. potwierdza okoliczność urbanizacji [...] Parku Narodowego i istniejącego usytuowania pobliskich nieruchomości, które stanowią zwartą zabudowę, czego nie uwzględnił Sąd I instancji. Natomiast dowód z opinii dr K. K. z dnia 14 października 2021r. potwierdza, że występowanie gatunków trzmieli znajduje się również na licznych obszarach terenu całego kraju, oraz ekspertyza ornitologiczna z lipca 2021 r. A. S. potwierdza, że ptactwo takie jak derkacz, kropiatka, żuraw oraz dziwonia nie występują na obszarze, który jest poddanym analizie. Dopuszczenie tych dowodów doprowadziłoby Sąd I instancji do analizy pozwalającej ustalić, że istnieją przesłanki pozwalające wyłączyć ogólną zasadę zakazu budowy obiektów budowlanych w parkach.

Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. bowiem materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie wskazuje na istnienie przesłanek do zastosowania ustawowego wyłączenia zakazu budowy w parkach narodowych, czego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił. Sąd I instancji oparł się na stanie faktycznym sprawy, który nieprawidłowo i błędnie został ustalony przez organy obu instancji. Materiał akt sprawy przedstawia, że działka nr [...] obręb [...] znajduje się na obszarze ochrony krajobrazowej podstawowej. Wszelkie szczególnie chronione gatunki zwierząt znajdują swoje ostoje poza granicami działki należącej do skarżącego. Ponadto, mapy kartograficzne znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy potwierdzają, że planowana inwestycja ma stanowić kontynuację dotychczasowej funkcji i przeznaczenia nieruchomości.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. stanowi, że zakaz budowy obiektów budowlanych nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że "(...) rozbudowa już istniejących budynków może stanowić dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, o tyle budowa nowych budynków na gruncie uprzednio niezabudowanym nie korzysta z wyłączenia ujętego w art. 15 ust. 2, bo nie jest kontynuacją ich dotychczasowego gospodarczego wykorzystania. W związku z czym, Sąd I instancji błędnie ustalił, że zamierzenie inwestycje skarżącego nie stanowi wyłączenia z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. z uwagi na fakt, że budowa nowych budynków na gruncie uprzednio niezabudowanym nie korzysta z ustawowego wyłączenia. Natomiast zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. zakaz nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Ratio legis tego przepisu, w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową. Oznacza to, że jeżeli na terenie takiej nieruchomości w granicach parku narodowego i objętej ochroną krajobrazową prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. pozwala, oczywiście z uwzględnieniem innych przepisów, ewentualną rozbudowę, budowę czy modernizację obiektów w ramach istniejącego siedliska, oczywiście także w ramach wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami k.c., lecz tylko pod warunkiem zachowania różnorodności biologicznej na danym terenie jak i braku naruszenia równowagi przyrodniczej. W związku z czym budowa nowych obiektów również mieści się w granicach ustawowego wyłączenia. Błędna wykładnia ww. normy prawnej doprowadziła do wydania nieprawidłowego orzeczenia niezgodnego z przepisami prawa, co spowodowało nieprawidłowe oddalenie skargi skarżącego.

Treść art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. stanowi, że w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Błędna wykładnia treści art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Sąd I instancji błędnie przychylił się również do stanowiska organów obu instancji, że planowana inwestycja jest szczególnie niebezpieczna dla występujących na terenie [...] Parku Narodowego gatunków chronionych. W przedmiotowym zakresie powoływanie się przez WSA w Warszawie na interes publiczny który w tymże przypadku ma prym nad interesem prywatnym jest błędne. Zgodnie z treścią art. 117 u.o.p. gospodarowanie zasobami przyrody pozostaje niezagrożone przy planowanej inwestycji, bowiem występowanie szczególnych gatunków zostało ustalone poza granicami działki skarżącego. Oznacza to, że powoływanie się na zasadność odmowy uzgodnienia z uwagi na zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów zgodnie z art. 8 u.o.p. przyrody nie ma podstaw do zastosowania wobec skarżącego. Działka obejmująca teren, na którym jest planowana inwestycja nie obejmuje terenu szczególnie chronionego, co powoduje, że odmowa uzgodnienie projektu decyzji jest nieprawidłowa w sytuacji istnienia przesłanek warunkujących uzyskanie wyłączenia ogólnego zakazu, co więcej, skoro obecnie na działce znajduje się budynek, to wskazuje on na kontynuację wykorzystywanego terenu. Powoływanie się przez organy administracyjne na ogólną urbanizację, która jest szkodliwa dla działalności [...] Parku Narodowego stanowi naruszenie zasady interesu jednostki. Organ przy orzekaniu o warunkach zabudowy winien mieć na uwadze prawo własności przysługujące skarżącemu, jak również ochronę interesu publicznego. W ocenie skarżącego organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykazały, że uzgadniana inwestycja stanowi zagrożenie dla szczególnie ważnych elementów chronionej przyrody.

Ponadto, zwrócić należy uwagę, że już organ I instancji poczynił nieprawidłowe ustalenia, które stanowiły podstawę dalszych ustaleń - wskazując, że terenem jest cała działka inwestycyjna, a nie jedynie obszar, na którym jest planowana inwestycja. W związku z czym organy obu instancji powinny jedynie ocenić zamiar inwestycyjny zgodnie z przedłożonym projektem decyzji. Na przedmiotowej działce znajdują się grunty rolne zabudowane o powierzchni 0,0043 ha, lasy o powierzchni 0,6431 ha, a także dwa rodzaje gruntów ornych, jedne z nich o klasie RV zajmują powierzchnię 0,9306 ha, drugie o klasie RVI zajmują powierzchnię 0,2947 ha. Łączna powierzchnia działki o numerze [...] to 1,8727 ha. Natomiast WSA w Warszawie czyni rozważania wykraczające poza kontrolę zaskarżonych orzeczeń organów wskazując na rodzaj gruntów i ich powierzchnię uznając tę okoliczność jako nieistotną. Planowana inwestycja obejmuje część terenu - grunty rolne zabudowane, a inwestycja na działce o numerze geodezyjnym [...] nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych, bowiem pozostaje poza ich wpływem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, z uwagi na fakt, że jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. mapy z serwisu geoportal.gov.pl obrazującej położenie działek nr [...] i [...] w L. względem działki nr [...] na okoliczność położenia przedmiotowej działki względem działek, na których sąsiedztwo powołuje się skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II OSK 579/19, LEX nr 3328015). Natomiast zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Oznacza to, po pierwsze, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Po wtóre, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., III OSK 7600/21, LEX nr 3562947. ) W sprawie niniejszej, tak się jednakże nie stało, Sąd I instancji rozstrzygnięcie oparł o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, zebrany w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości. Wskazał, że w sprawie istotnych wątpliwości co do przesłanek odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie było. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, żeby dokonana przez Sąd I instancji ocena nie została dokonana na podstawie materiałów zebranych w aktach sprawy, natomiast dowody z dokumentów, których przeprowadzenia żądał, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, świetle przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznym sprawy nieprawidłowo i błędnie ustalonym w postępowaniu administracyjnym. Przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nie może być zatem skuteczny i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej samoistny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c czy art. 151 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania w nim przepisów procesowych naruszonych przez organy administracji. Kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy nie służy art. 133 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., I OSK 99/21, LEX nr 3583037). Ponadto w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 1 lutego 2023 r., II GSK 1269/19, LEX nr 3522244).

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., a także art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 117 w zw. z art. 8 ust. 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że budowa nowych budynków na gruncie uprzednio niezabudowanym nie korzysta z wyłączenia ujętego w art. 15 ust. 2 u.o.p. oraz uznanie, że planowana inwestycja jest niebezpieczna dla występujących w Wigierskim Parku Narodowym gatunków chronionych.

W myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zasadą więc jest zakaz inwestowania na terenie parku narodowego. Parki narodowe należą do najstarszych form ochrony przyrody. W myśl postanowień art. 8 u.o.p. park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (ust. 1). Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (ust. 2). Aby doprowadzić do realizacji celów którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku w tym sporny w niniejszej sprawie zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.

W art. 15 ust. 2 u.o.p. wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania. I tak zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2022 r. II OSK 260/19 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań k.c. Zgodnie zaś z art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów k.c., które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów ustawowych, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.

W przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, w tym konkretnym przypadku obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 u.o.p., wprowadzający ustawowo, m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba że te służą celom parku narodowego. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania.

Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności, gdyż podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. Nie jest dopuszczalna szeroka interpretacja wyjątku od zasady zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego. Nie można za gospodarcze wykorzystanie terenu uznać wszelkiej działalności człowieka, w tym chociażby rozwoju funkcji mieszkaniowej, gdyż narusza to podstawowy cel tworzenia parków narodowych określony w art. 8 u.o.p. (wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., II OSK 2776/14, LEX nr 2102241).

W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegała decyzja dotycząca warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce nr geodezyjnej [...] położonej w miejscowości [...], w gminie [...], na obszarze [...] Parku Narodowego. Nie było kwestionowanym w sprawie, że ww. dziadka jest położona na terenie rolnym, niezabudowanym, w dużej części zadrzewionym. Na pozostałym obszarze działki rośnie regularnie koszona trawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nowa zabudowa nieruchomości nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. Proponowana bowiem inwestycja polegająca m.in. na budowie budynku mieszkalnego nie będzie stanowić dotychczasowego gospodarczego wykorzystywania nieruchomości, skoro nieruchomość ta jest niezabudowana, częściowo porośnięta trawą, a w pozostałej części zadrzewiona. Wobec tego, iż zamierzenie inwestycyjne objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji dotychczasowego gospodarczego wykorzystania nieruchomości w obszarze objętym ochroną, za prawidłowe należało uznać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

10