I OSK 363/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-18	
Data wpływu	2023-02-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1132/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1899; art. 93 ust 1 , art 98 ust, 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 15 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1132/22 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 września 2021 r. nr 2698/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1132/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 września 2021 r. nr 2698/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył J.M., zastępowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") w zw. z art 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę prawną wydania decyzji podziałowej, że organ zatwierdzający podział decyduje w decyzji podziałowej, czy wydzielona działka jest przeznaczona pod drogi publiczne w obowiązującym na dzień podziału planie miejscowym, że o charakterze wydzielonej drogi przesądza organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości oraz że dla skutków art. 98 ust. 1 decydujące znaczenie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej, a nie treść mpzp, gdy tymczasem przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. opisuje wyłącznie skutek, jaki może wywołać podział nieruchomości, a dla oceny, czy dana działka wydzielona w decyzji podziałowej została wydzielona pod drogę publiczną, decydujące znaczenie ma jedynie treść mpzp;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 2698/2021 z 15 września 2021 r., będące przejawem braku samodzielnej i dokładnej oceny całokształtu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu błędnych ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena ustaleń poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w obu instancjach oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 9 stycznia 2023 r. wskazano, że wyrok jest zaskarżony w całości, a żądaniem objęte jest uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego zostanie rozpoznany w pierwszej kolejności.

Wskazać należy w pierwszej kolejności, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. Sformułowanie zarzutu naruszenia kilku przepisów pozostających ze sobą w związku oznacza, że kasator zarzuca naruszenie normy prawa wynikającej z wszystkich tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zrekonstruowano jednak normy prawa, która ma wynikać ze wskazanych przepisów. Ponadto przedstawiono wywód prawny dotyczący wyłącznie wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. i zakończono go następującą konkluzją: "Na tle powyższego oczywiste jest, że WSA w skarżonym wyroku zaprezentował błędną wykładnię zarówno przepisu art 98 ust 1 ugn, jak też art. 93 ust 1 ugn i art. 15 ust. 2 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykładnię której zastosowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta m.st Warszawy decyzją Nr 11/2012 z 10 stycznia 2012 r. nie wywołała w stosunku do działki nr [...] skutku, opisanego w art 98 ust. 1 ugn. Przyjęcie prawidłowej wykładni w/w przepisów doprowadziłoby do wniosku, że w związku z wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy decyzją Nr 11/2012 z 10 stycznia 2012 r. działka nr [...] wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej przeszła na własność Miasta st Warszawy z dniem ostateczności tej decyzji. Powyższe doprowadziłoby do uwzględnienia wniesionej skargi, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego bezsprzecznie wadliwych decyzji."

Należy wskazać, że skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.

Brak rekonstrukcji normy prawa, która ma wynikać z art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również brak uzasadnienia naruszenia przepisów art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do niemożności odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (punkt I petitum skargi kasacyjnej) w zakresie dotyczącym ww. przepisów prawa mających pozostawać – zdaniem kasatora – w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Przypomnieć należy, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Przypomnieć należy również, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika w sytuacji podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, obowiązek organ administracji wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi przy tym zastrzeżeń stwierdzenie, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.). Tym samym, dla konieczności wydzielenia w decyzji podziałowej części działki pod drogę publiczną, nie mają znaczenia plany inwestycyjne właściciela nieruchomości, ale także zarządcy drogi. Kluczowe pozostaje wyłącznie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotny jest skutek prawny owego obowiązku organu wydzielenia działki pod drogę publiczną i tryb, w jakim skutek ów następuje. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż skutek ten następuje z mocy samego prawa, a zatem dla swej ważności nie potrzebuje jakichkolwiek dalszych działań, w szczególności potwierdzenia w treści orzeczenia organów administracji lub sądów. Natomiast skutkiem prawnym, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skoro skutek ten następuje ipso iure, to nie powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne pozostaje konsekwencją decyzji podziałowej i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ani też Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na których rzecz następuje nabycie prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną. Charakter prawny nabycia własności gruntu z mocy samego prawa oznacza, że nawet jeśli w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, to nie oznacza to, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną, a w konsekwencji utrata przez dotychczasowego właściciela prawa do gruntu. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i nast. u.g.n. Brak przywołania przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie ma zatem znaczenia. Tak więc to sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego właścicielowi prawa do gruntu. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w księdze wieczystej.

Istotne jest także i to, że do oceny wystąpienia skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., uprawniony jest organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Skutek przejścia na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu, w warunkach powyższego przepisu, jest bowiem przesłanką ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, a zatem ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Dla przyznania odszkodowania w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ musi zbadać wyłącznie, czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną (vide: wyrok NSA z 2 października 2019 r., I OSK 159/18).

Zwrócić należy uwagę również i na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Należy również odnotować, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 u.g.n. zd. drugie). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wraz z zastrzeżeniem, że w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu zostaną ustanowione na tej drodze odpowiednie służebności drogowe dla wydzielonych działek gruntu albo działki zostaną sprzedane wraz z udziałem w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę.

Konkludując, decyzja podziałowa przesądza o zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym. Strona może kwestionować ocenę organu dotyczącą zgodności z planem miejscowym wnosząc odwołanie od decyzji podziałowej. Jeżeli tego nie uczyni, to nie może w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość kwestionować zgodności podziału z planem miejscowym, bo ta kwestia została już przesądzona w ostatecznej decyzji podziałowej. Tak więc nie ma podstaw do dokonywania w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość ponownych ustaleń dotyczących zgodności podziału z planem miejscowym, w szczególności jeżeli takie ustalenia miałyby na celu ustalenie na nowo treści rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału nieruchomości. Tak więc to właśnie z decyzji podziałowej wynika, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny, będąc związani zasadą trwałości decyzji administracyjnej, nie mogą tym samym oceniać prawidłowości decyzji podziałowej, gdyż ta może być przedmiotem kontroli jedynie na zasadach określonych w k.p.a.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 10 stycznia 2012 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...} z obr. [...}, położoną w W., została wydana na wniosek m.in. K.P. oraz J.M., będących w dacie złożenia wniosku współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek budowlanych wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działkach nr [...] i [...]1 odpowiednie służebności gruntowe. W umowie winny być także zawarte postanowienia dotyczące możliwości przeprowadzenia przez działki stanowiące dojazd, infrastruktury technicznej. Za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek stanowiących drogę dojazdową do drogi publicznej.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy o odszkodowanie jest, czy nieruchomość powstała w wyniku podziału przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej. O tym zaś, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania ani organ nie może już skutecznie podnosić zarzutu, iż dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, której jest (lub ma być) właścicielem, ani też właściciel nie może skutecznie wywodzić, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku podziału, niż wynika to z samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Gdyby bowiem przyjąć, że na etapie postępowania o odszkodowanie możliwa jest analiza postanowień planu przestrzennego dotyczących przeznaczenia wydzielanych działek, czy że postanowienia planu przestrzennego w tym zakresie mają decydujące znaczenie, to oznaczałoby to podważenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzja podziałowa rozstrzyga bowiem o zgodności podziału z planem przestrzennym.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że uzasadnieniem dla stwierdzenia, że sporna działka nie przeszła z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, jest to, że organ wydający decyzję podziałową nie orzekał o podziale w trybie art. 98 u.g.n., jak również nie wskazał w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności działki nr [...] na własność gminy. Nie ma podstaw do uzależnienia przejścia własności wydzielanej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego od tego rodzaju okoliczności. Prawidłowo natomiast Sąd uznał, że brak wyraźnego i jednoznacznego określenia w decyzji podziałowej, czy działki zostają wydzielone pod drogi publiczne, nie może być "konwalidowany" poprzez analizę planu miejscowego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Prawidłowo również Sąd wskazał na zastrzeżenie w decyzji podziałowej, że przy zbywaniu działek budowlanych wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione m. in. na działce nr [...] odpowiednie służebności gruntowe. Za spełnienie tego warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek stanowiących dojazd do drogi publicznej.

Należy podkreślić, że skoro podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach dojazdowych do drogi publicznej odpowiednich służebności drogowych lub sprzedaży wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek dojazdowych do drogi publicznej, to nie budzi wątpliwości, że tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych i własność tych działek nie przeszła w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby bowiem własność tych działek przeszła w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność m.st. Warszawy, to niemożliwe byłoby spełnienie warunku z decyzji podziałowej polegającego na sprzedaży wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek dojazdowych. Właściciele sprzedawanych działek nie będąc właścicielami działek dojazdowych nie mogliby przenieść na nabywcę udziału w prawie własności tych działek. Oznacza to, że jakkolwiek uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji w omawianym zakresie jest częściowo błędne, to jednak zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z tym, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., został oparty na założeniu, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość powinien określić przeznaczenie wydzielanej działki mając na uwadze postanowienia planu miejscowego i na tej podstawie ocenić, czy wystąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest czy prawo własności gruntu przeszło na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach powyższego przepisu. Zarzut ten nie jest zasadny, bowiem podstawę do dokonania takiej oceny stanowi decyzja podziałowa. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. dokonując oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., na podstawie decyzji podziałowej, a nie na podstawie postanowień planu przestrzennego. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.

Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy uzasadnienia wyroku wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym stanowisko Skarżącego oraz organu. Następnie wskazał, dlaczego podziela stanowisko organu co do braku podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Sąd Wojewódzki szczegółowo wyjaśnił, z jakich przyczyn w jego ocenie w stanie faktycznym sprawy uznać należy, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. przedstawiając argumenty, z których w jego ocenie wynika, że działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem kasator upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść spodziewanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.