Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Wójta Gminy Rokitno w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Rokitno do rozpoznania wniosku E. B. z dnia 22 sierpnia 2023 r.; II. stwierdza, że Wójt Gminy Rokitno dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Rokitno na rzecz E. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

E. B. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) pismem z 22 grudnia 2023 r. wniosła skargę do Sądu na bezczynność Wójta Gminy Rokitno (dalej: Wójt, organ) polegającą na nierozpoznaniu wniosku strony z 22 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca oświadczyła, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił jej informacji, zgodnie ze złożonym wnioskiem. W oparciu o te zarzuty wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), a w razie nie uwzględnienia tego wniosku, wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że skarżąca nie poprzedziła wniesienia skargi wezwaniem organu do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, do czego była zobowiązana zgodnie z przepisami p.p.s.a., co uzasadnia odrzucenie jej skargi. Niezależnie od tego Wójt wyjaśnił, że pismem z 29 grudnia 2023 r. (przekazanym w formie elektronicznej), zgodnie z posiadaną wiedzą w sprawie, organ udzielił stronie wyczerpującej odpowiedzi na opisany wniosek. Zarazem jednak podkreślił, że skarga jest bezzasadna, albowiem choć skarżąca żądała udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 1 i art. 13 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), to w rzeczywistości jej żądanie nie dotyczyło informacji publicznej. Treść żądania nie zmierza do udostępnienia informacji czy dokumentów wytworzonych przez organ lub będących w jego posiadaniu w pojęciu art. 1 u.d.i.p., lecz do stworzenia na użytek skarżącej nowego dokumentu. Rolą i zadaniem organów administracji samorządowej jest realizacja konkretnych zadań publicznych wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym określonych w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.). Żądanie skarżącej zmierza do stworzenia na jej użytek i w niejasnym celu przez organ opracowania w oparciu o dane żądane we wniosku oraz wyręczenia się w tym zakresie organem. Organ nie posiadał w swoich zasobach danych, których żąda skarżąca. Zdaniem organu, jednostki organizacyjne, których kierownicy zostali wskazani we wniosku, mają swoją księgowość i od nich właśnie organ żądał stosownych informacji, na podstawie których stworzył informacje dla skarżącej. Wójt podkreślił, że informację publiczną stanowią informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), a także informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo dostępu do takich informacji obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do niej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Podsumowując Wójt uznał, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wbrew stanowisku Wójta, skarga była dopuszczalna. Skarga ta, jak wyjaśniła strona, dotyczy bezczynności Wójta w zakresie załatwienia jej wniosku z 22 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest zaś pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).

Oceniając merytorycznie skargę wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania.

W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z 22 sierpnia 2023 r. domagała się od Wójta udostępnienia:

1. oświadczeń majątkowych za rok 2022 r. kierowników jednostek organizacyjnych Gminy Rokitno: Dyrektora Gminnej Instytucji Kultury w Rokitnie, Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w Rokitnie, Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rokitnie i Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w Rokitnie;

2. wysokości wynagrodzenia podanego w kwotach brutto i netto, z uwzględnieniem wszelkich dodatków i nagród, dodatkowego wynagrodzenia rocznego (tzw. trzynastej pensji) wypłaconego od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji:

a) Dyrektorowi Gminnej Instytucji Kultury w Rokitnie w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji;

b) Dyrektorowi Gminnej Biblioteki Publicznej w Rokitnie w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji;

c) Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rokitnie w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji;

d) Dyrektorowi Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w Rokitnie w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji;

3. informacji czy kierownicy wyżej wymienionych jednostek organizacyjnych Gminy Rokitno wykonują bądź wykonywali w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji inne niż pełnienie funkcji kierowniczej zadania na rzecz Gminy Rokitno, za które otrzymują/otrzymali wynagrodzenie (udział w komisjach, pełnienie innej funkcji); w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, wniosła i informacji o wysokości wynagrodzenia za wykonywanie tych zadań uzyskanego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji.

W sprawie jest poza sporem, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Wójt Gminy Rokitno jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Natomiast organ ten w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w tej sprawie, albowiem – w jego ocenie – informacje żądane we wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, rozważenia wymaga, czy informacja żądana przez stronę ma charakter informacji publicznej. Oceniając charakter tej informacji, wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie, co wynika z otwartego katalogu przedmiotowego podanego w art. 6 u.d.i.p. (na co wskazuje zawarte w tym przepisie sformułowanie "udostępnieniu [w trybie u.d.i.p.] podlega informacja publiczna, w szczególności o").

Wskazać trzeba, że w świetle art. 24h ust. 1 i ust. 3 u.s.g. nie budzi wątpliwości, że kierownicy jednostki organizacyjnej gminy są obowiązani do złożenia wójtowi oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Stosownie zaś do art. 24i ust. 1 i ust. 3 u.s.g., informacje zawarte w tych oświadczeniach majątkowym są jawne (z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości) i podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP).

Obowiązek publikacji w BIP jest jednym ze sposobów udostępniania informacji publicznej. W sytuacji więc, gdy obowiązek ten został zrealizowany, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może powołując się na art. 10 ust. 1 u.d.i.p. ograniczyć się tylko do poinformowania o tym wnioskodawcy oraz do odesłania do właściwych stron BIP. Jeśli jednak obowiązek publikacji informacji na stronach BIP nie został dopełniony, to niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. każdy zainteresowany podmiot może złożyć wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej, którą posiada zobowiązany organ, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 27 września 2023 r., III OSK 1367/22).

Nie budzi zatem wątpliwości, że w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – skarżąca zwróciła się z żądaniem do Wójta o udostępnienie oświadczeń majątkowych za rok 2022 r. wymienionych w pkt. 1 wniosku kierowników jednostek organizacyjnych Gminy Rokitno, które to oświadczenia w dacie złożenia wniosku (to jest w dniu 22 sierpnia 2023 r.) nie zostały jeszcze udostępnione w BIP, obowiązkiem Wójta było ich udostępnienie w trybie wymaganym przepisami prawa.

Badając charakter informacji żądanych przez skarżącą w pkt. 2 wniosku, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że gdy chodzi o wynagrodzenia pracowników gminnych pełniących funkcje publiczne, to przymiot informacji publicznej przysługuje jedynie informacji o wysokości wynagrodzenia tych osób w kwotach brutto, zaś informacja dotycząca wynagrodzenia w kwocie netto nie ma takiego charakteru. Wynika to z istoty wynagrodzenia w kwocie netto, które stanowi wynagrodzenie osoby pomniejszone o potrącenia dokonywane z wynagrodzenia w kwocie brutto. Informacja, dotycząca wynagrodzenia netto, wkracza w intymność osoby, której taka informacja dotyczy, może narażać na stygmatyzację, wreszcie naruszać jej godność. Potrącenia z wynagrodzenia mogą mieć swe źródło przykładowo w zobowiązaniach kredytowych, alimentacyjnych, dobrowolnych polisach zdrowotnych, ubezpieczeniowych, pożyczkach zakładowych, tytułach egzekucyjnych. Oczywiste jest zarazem, że informacja o wysokości wynagrodzenia brutto wskazuje jednoznacznie pełną kwotę środków publicznych wydatkowaną z tego tytułu (zob. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2016 r., II SAB/Wa 558/16).

Wymaga zatem podkreślenia, że informacje, jakich udostępnienia domagała się skarżąca w pkt. 2 wniosku z 22 sierpnia 2023 r., miały charakter informacji publicznej w części odnoszącej się do żądania ujawnienia wysokości wynagrodzenia podanego w kwotach brutto wypłaconego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia informacji wskazanym we wniosku kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast Wójt nie był obowiązany do udostepnienia u.d.i.p. skarżącej w trybie przepisów danych o wysokości wynagrodzenia wskazanych osób w kwotach netto we wskazanym wyżej okresie.

Oczywiste jest zarazem, że wbrew argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, niezależnie od możliwości zwrócenia się przez skarżącą o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia brutto wypłaconego wskazanym we wniosku kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych bezpośrednio do kierowników wspomnianych jednostek, również wójt jest obowiązany do ich udostępnienia, gdyż z racji jego określonych ustawowo zadań, to na nim spoczywają zasadniczo obowiązki związane z wykonaniem budżetu gminy. Jak wynika z przepisów art. 265–271 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), wójt ma obowiązek przedłożyć radzie gminy oraz regionalnej izbie obrachunkowej – w terminie do 31 marca roku następującego po roku budżetowym – roczne sprawozdanie z wykonania budżetu. W tym samym terminie wójt też przedstawia radzie gminy szczegółową informację o stanie mienia gminy. Oprócz sprawozdania z wykonania budżetu i informacji o stanie mienia wójt przedkłada radzie gminy także sprawozdanie finansowe za dany rok obejmujące dochody i wydatki budżetu, zmiany w planie wydatków na realizację programów z udziałem środków unijnych oraz stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich. Opisane dokumenty wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu budżetu i ewentualnie wraz opinią biegłego rewidenta są przedmiotem badania przez komisję rewizyjną, która – w terminie do 15 czerwca roku następującego po roku budżetowym – przedstawia wniosek w sprawie absolutorium dla wójta z wykonania budżetu. Na podstawie tego wniosku rada gminy podejmuje – nie później niż do 30 czerwca – uchwałę w sprawie absolutorium dla wójta (zob. P. Kryczko, Komentarz do art. 28a, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022, SIP Lex, nr 1). W konsekwencji Wójt jako dysponent informacji o wykonaniu budżetu gminnego ma obowiązek udzielić podmiotom zainteresowanym informacji publicznych dotyczących szczegółowych kwestii z tym związanych, w tym o wysokości środków publicznych wydatkowanych z tego budżetu na pokrycie wynagrodzeń wypłacanych kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych.

Odnosząc się do żądania określonego w pkt. 3 wniosku skarżącej z 22 sierpnia 2023 r. należy podkreślić, że dotyczyło ono informacji publicznej. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że informacja o tym, czy kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych wykonują bądź wykonywali inne niż pełnienie funkcji kierowniczej zadania na rzecz gminy, za które otrzymali wynagrodzenie oraz o wysokości tego wynagrodzenia (z zastrzeżeniem, że odnosi się to wyłącznie do kwoty wynagrodzenia brutto) dotyczy ponad wszelką wątpliwość wydatkowania środków publicznych (gminnych), a zatem stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem przepisy te dotyczą informacji odnoszących się do wszelkich form dysponowania szeroko rozumianym majątkiem publicznym pozostającym w dyspozycji gminy. W konsekwencji na Wójcie, jako na organie wykonawczym Gminy Rokitno spoczywał obowiązek udostępnienia informacji żądanych przez stronę w pkt. 3 omawianego wniosku.

Podkreślenia zatem wymaga, że z wyjątkiem żądania dotyczącego udostępnienia danych o wysokości wynagrodzenia netto kierowników gminnych jednostek organizacyjnych opisanych w pkt 2. wniosku z 22 sierpnia 2023 r., Wójt powinien był załatwić ten wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Jest poza sporem, że pismem z 29 grudnia 2023 r. Wójt odpowiedział stronie na przedmiotowy wniosek w ten sposób, że wskazał jej stronę internetową BIP, na której udostępnione zostały w trybie art. 10 u.d.i.p. żądane przez stronę oświadczenia majątkowe, podał stronie wysokość wynagrodzenia brutto za 2023 r. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych określonych we wniosku oraz poinformował, że wspomniane w pkt 3 wniosku strony dodatkowe zadania realizuje tylko Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rokitnie, będący Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz podał wysokość wynagrodzenia brutto z tytułu pełnienia tej funkcji w 2023 r.

Bezsprzecznie jednak organ udostępniając stronie w dniu 29 grudnia 2023 r. informacje publicznych żądane we wniosku, uczynił to z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upłynął 5 września 2023 r.

Oznacza to, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, gdyż nie rozpoznał wniosku strony w ustawowym terminie. Jednakże wobec tego, że po wniesieniu skargi przez stronę, udostępnił jej żądane w tym wniosku informacje publiczne, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku (pkt I sentencji).

Ponadto – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 22 sierpnia 2023 r., przy czym – w ocenie Sądu – bezczynność ta nie miała charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji). Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest podstaw, aby stwierdzić, że zaniechanie organu było zamierzone bądź też aby miało na celu utrudnienie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Z wyjaśnień złożonych przez organ wynika, że błędnie ocenił wniosek strony i nie potraktował go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast po wniesieniu skargi, organ udzielił niezwłocznie skarżącej odpowiedzi na wniosek, co oznacza, że Wójt nie zlekceważył w sposób oczywisty obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Wobec uwzględnienia skargi, należało orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji).

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.