Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. na bezczynność Rady Gminy Udanin w przedmiocie rozpatrzenia projektu uchwały w sprawie sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie gminy I. stwierdza, że Rada Gminy Udanin dopuściła się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Rady Gminy Udanin nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Radę Gminy Udanin do przyjęcia pod obrady w terminie 60 dni projektu uchwały w sprawie sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie gminy Udanin w ramach tzw. "Paktu Migracyjnego" i innych mechanizmów prawnych i nieuregulowanych przepisami prawa; IV. zasądza od Rady Gminy Udanin na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi M. K., działającego jako pełnomocnik K. (dalej: K., strona skarżąca), jest bezczynność Rady Gminy Udanin (dalej: Rada) w przedmiocie rozpatrzenia projektu uchwały w sprawie sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie gminy.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 września 2025 r. K. złożył do Rady projekt uchwały w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie Gminy Udanin w ramach tzw. "Paktu Migracyjnego" i innych mechanizmów prawnych i nieuregulowanych przepisami prawa w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wraz z kompletem załączników dot. utworzenia K.

Przewodniczący Rady w piśmie z 15 września 2025 r. poinformował pełnomocnika K., że skierował projekt uchwały na posiedzenie wspólne komisji stałych zaplanowane na dzień 16 września 2025 r., a także wprowadził go zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do porządku najbliższej sesji Rady zaplanowanej na dzień 23 września 2025 r.

Pismem z 23 października 2026 r. K. wniósł skargę na bezczynność Rady w przedmiocie niezrealizowania obowiązku przewidzianego w art. 41a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.; dalej: u.s.g.), czyli przeprowadzenia obrad, których przedmiotem będzie podjęcie uchwały w sprawie sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie Gminy Udanin w ramach tzw. "Paktu Migracyjnego" i innych mechanizmów prawnych i nieuregulowanych przepisami prawa. Jednocześnie wniósł o: I. stwierdzenie, że Rada dopuściła się bezczynności w wyżej wymienionej sprawie; II. stwierdzenie, że bezczynność Rady miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązanie Rady do przyjęcia pod obrady w terminie 60 dni projektu uchwały w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie gminy Udanin w ramach tzw. "Paktu Migracyjnego" i innych mechanizmów prawnych i nieuregulowanych przepisami prawa; IV. zasądzenie od Rady na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; V. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Motywując swoje stanowisko strona skarżąca wskazała m.in., że w dniu 16 września 2025 r. pełnomocnik K. i zastępca pełnomocnika K. wzięli udział we wspólnym posiedzeniu komisji stałych Rady. W trakcie posiedzenia nie odbyło się głosowanie nad pozytywnym, czy też negatywnym zaopiniowaniem projektu uchwały. Finalnie Komisja nie zaopiniowała projektu uchwały. Z kolei w dniu 23 września 2025 r. pełnomocnik K. uczestniczył w sesji Rady, gdzie podczas przyjmowania porządku obrad jeden z radnych zgłosił wniosek o wycofanie z porządku obrad przedmiotowego projektu uchwały. Jak wskazał, powodem wycofania była rzekomo niewłaściwa podstawa prawna proponowanej uchwały. Zaznaczył przy tym, że w tym punkcie porządku obrad nie pozwolono zabrać głosu ani pełnomocnikowi, ani innym osobom, które chciały wypowiedzieć się odnośnie do tego punktu porządku obrad. W głosowaniu radnych uchwalono zmianę porządku obrad, wycofując przedmiotowy projekt, zatem nie był on przedmiotem obrad w dniu 23 września 2025 r. Zwrócono też uwagę, że w punkcie IV porządku obrad zatytułowanym: "15 minut dla wyborców" pełnomocnik K. wniósł o przedstawienie opinii radcy prawnego, na podstawie której projekt przedmiotowej uchwały wycofano z porządku obrad. Opinię odczytano, niemniej przewodniczący nie pozwolił na zabranie głosu w tym punkcie osobie, która chciała się wypowiedzieć, argumentując, że nie jest mieszkańcem Gminy Udanin. Przewodniczący zadeklarował jednak, że pozwoli zabrać głos w punkcie 14. ("Sprawy różne"). Następnie po przeprowadzeniu pozostałych punktów obrad Przewodniczący zamknął sesję w punkcie 14. Strona skarżąca rekapitulowała, że uchwała została wycofana z porządku obrad, bez żadnej dyskusji i bez informacji o dalszym trybie prac nad projektem uchwały. Z kolei w planowanym porządku obrad zwyczajnej sesji Rady, wyznaczonej na dzień 28 października 2025 r. nie umieszczono punktu przewidującego przedstawienie projektu przedmiotowej uchwały. Pełnomocnik K. nie został więc formalnie poinformowany o sposobie zakończenia prac nad przedłożonym projektem uchwały.

W ocenie strony skarżącej doszło więc do naruszenia art. 41a ust. 3 u.s.g., który przewiduje, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Projekt uchwały nie stał się przedmiotem obrad podczas najbliższej sesji Rady, gdyż został zdjęty z porządku obrad na podstawie wniosku formalnego jednego z radnych. Cała dyskusja, która odbyła się w tym punkcie w ocenie strony skarżącej dotyczyła wyłącznie formalnego wniosku o zdjęcie projektu uchwały z porządku obrad, więc bez względu na swoją treść, nie może być uważana za wypełnienie obowiązku z art. 41a ust. 3 u.s.g., ale jest dowodem na złamanie obowiązku ustawowego. Strona skarżąca nadmieniła przy tym, że projekt właściwie skonsumował procedurę przewidzianą zarówno przez art. 41a u.s.g., jak i przez uchwałę z dnia 12 marca 2019 r. nr Vl.25.2019 Rady Gminy Udanin w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (dalej: uchwała w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej). W trakcie przedkładania projektu uchwały nie doszło do żadnych uchybień formalnych. Strona skarżąca podniosła przy tym, że w trakcie sesji z 23 września 2025 r. doszło do naruszenia przez Radę postanowień § 62 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 63 ust. 6 Statutu Rady Gminy Udanin, zgodnie z którymi do zadań komisji należy w szczególności opiniowanie projektów uchwał rady oraz sprawowanie kontroli nad ich wykonaniem po uchwaleniu przez radę. Komisje uchwalają opinie oraz wnioski i przekazują je radzie. W niniejszej sprawie Komisja nie zaopiniowała projektu uchwały, czym uchybiła statutowym obowiązkom. Przewodniczący Rady nie poinformował pełnomocnika K. o sposobie rozpatrzenia projektu oraz zakończeniu prac Rady nad projektem. Tym samym, Rada dopuściła się bezczynności, gdyż zaniechała prowadzenia dalszych prac nad przedłożonym Projektem. Powyższe zachowanie w ocenie strony skarżącej narusza zasady demokratycznego państwa prawa, nie zasługuje na aprobatę i jest nie tylko sprzeczne z treścią art. 41a u.s.g., ale podważa też jego cele i założenia. To zaś uprawnia do stwierdzenia, że bezczynność Rady w niniejszej sprawie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie oddalenie skargi. Wskazała mi.in. że na wspólnym posiedzeniu komisji stałych w dniu 16 września 2026 r. z udziałem osób upoważnionych do reprezentowania K. członkowie komisji stałych zapoznali się z projektem uchwały oraz dokonano analizy prawnej wskazanej w projekcie uchwały podstawy prawnej. Projektodawcy nie odnieśli się do zarzutów związanych z podstawą prawną zgłoszonego projektu. W treści przedłożonej uchwały wskazano podstawę prawną zgodnie z treścią § 11 pkt 2 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (co spełniło wymogi uchwały) jednakże nie była ona adekwatna, właściwa i nie dawała podstaw do podjęcia uchwały i poddania jej pod głosowanie o treści jaka została przedłożona. Rada motywowała, że projektodawcy jako podstawę prawną wskazali art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. Tymczasem - w ocenie Rady - żaden ze wskazanych przepisów nie daje jej upoważnienia do podejmowania działań i uchwał związanych z imigrantami czy "nielegalnymi imigrantami". Abstrahując od tego – jak wskazywała - sprawy związane z migracją nie leżą w kompetencji zadań własnych gminy szczegółowo opisanych w art. 7 u.s.g.

W dalszej części swojego stanowiska Rada argumentowała, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione obligatoryjne formalne przesłanki do wniesienia skargi. Po pierwsze strona skarżąca przed złożeniem skargi nie wezwała organu do usunięcia naruszeń prawa. Ponadto treść skargi nie wskazuje na wykazanie przez stronę skarżącą dodatkowych obligatoryjnych przesłanek uzasadniających możliwość formalnego procedowania skargi. Dodatkowo Rada wskazała, że składana w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy w takim jedynie zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Tymczasem żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu stanowiącego do podejmowania uchwał i poddania ich pod głosowanie w przypadku kiedy zawierają one nieadekwatną a tym samym niewłaściwą podstawę prawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli działalności organów administracji sąd administracyjny dokonuje zatem według kryterium legalności, natomiast zakres przedmiotowy kognicji sadów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa. Jednocześnie, zauważyć należy, iż przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Jak bowiem stanowi ten przepis, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd wskazuje, że przedmiotem rozpatrywanej skargi była bezczynność Rady w przedmiocie rozpatrzenia projektu uchwały w sprawie sprzeciwu wobec relokacji nielegalnych imigrantów na terenie gminy.

W tym miejscu konieczne jest zatem ustalenie, jak należy kwalifikować zarzucaną bezczynność Rady a w konsekwencji oczekiwane działanie tego organu, którego domaga się strona skarżąca.

W omawianym zakresie Sąd przyjął jako własne stanowisko zawarte w analogicznej sprawie, która była przedmiotem rozpoznania WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 22 czerwca 2023 r., III SAB/Wr 3632/21 (CBOSA).

Otóż przede wszystkim przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest m.in. powołany w niniejszej sprawie, jako podstawa wniesienia skargi art. 101a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 u.s.g. W myśl zaś tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust.1), przy czym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Legitymację do wniesienia skargi normuje ust. 2a, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4).

Przepis art. 101a u.s.g. umożliwia zatem wniesienie skargi zarówno na działania organu gminy, jeśli naruszają one prawa osób trzecich, jak i na bezczynność organu gminy, jeśli w świetle prawa był on zobowiązany do podjęcia określonego działania. Powyższe oznacza, że w razie wniesienia skargi w oparciu o art. 101a u.s.g., legitymację do wniesienia skargi należy oceniać tak, jak ma to miejsce w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g., co oznacza, że dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu gminy jest uwarunkowana wykazaniem, że zaniechanie przez organ gminy wykonania czynności nakazanych prawem prowadzi do naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę.

Jednocześnie zdaniem Sądu, zakres przedmiotowy determinujący zastosowanie art. 101a należy ustalić mając na uwadze wykładnię systemową, tzn. w powiązaniu z art. 101 u.s.g., jak również z art. 94 u.s.g., do którego ten przepis odsyła, a także z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.

Przewidziana w art. 101 u.s.g. możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego dotyczy uchwał lub zarządzeń organu gminy i wpisuje się w system kontroli działalności gminnej w zakresie, w jakim działalność ta objęta jest nadzorem wykonywanym przez organy wskazane w art. 86 u.s.g. (Rozdział 10 – nadzór nad działalnością gminną). W art. 101a ust. 1, do którego odpowiednio należy stosować regulację art. 101a u.s.g., jest z kolei mowa o "czynnościach nakazanych prawem" oraz "czynnościach prawnych i faktycznych naruszających prawa osób trzecich" - co wskazuje na objęcie katalogiem zachowań uprawniających do wniesienia skargi nie tylko zaniechań w sferze działalności prawotwórczej gminy (chodzi przy tym – jak wskazuje się w orzecznictwie – o uchwały czy zarządzenia o określonej treści, do których podjęcia organ gminy jest zobowiązany na mocy konkretnego przepisu), ale także zaniechania w obrębie innych czynności. Jednocześnie jednak, zadaniem Sądu orzekającego w obecnym składzie, zakres zastosowania art. 101a u.s.g. należy również oceniać z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu w powiązaniu z art. 3 § 3 p.p.s.a. tzn. biorąc pod uwagę środki, do jakich podjęcia można zobowiązać organ nadzoru uwzględniając podstawy jego działania i zakres kompetencji. Z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem wprost, że orzekając na podstawie przepisów szczególnych (takim jest art. 101a u.s.g.) sądy administracyjne zobowiązane są stosować środki określone w tychże przepisach. Tak więc to nie przepisy p.p.s.a. lub uznanie sądu wyznaczają w takich wypadkach treść rozstrzygnięcia, ale powinna ona wynikać z treści przepisu szczególnego, stanowiącego podstawę wniesienia skargi i rozpatrzenia jej przez sąd administracyjny. W przypadku bezczynności organu gminy, o której mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g., w ust. 2 tego artykułu wskazano jedynie, że sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. W tym kontekście podstawy zaskarżenia wynikające z art. 101 i 101a u.s.g. (uwzględnione odpowiednio w zakresie kognicji sądu administracyjnego w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz 3 § 3 p.p.s.a.) są w obu przypadkach tym elementem kontroli administracji publicznej, która dotyczy zarazem obszaru dopuszczalnego działania organów nadzoru nad działalnością gminy. Kontrola działalności organów gminy w zakresie pozostałym dopuszczalna jest na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz 8 i 9 p.p.s.a, i obejmuje wskazane tam formy działalności administracji publicznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie uczyniła przedmiotem swojej skargi niepodjęcia przez Radę uchwały o określonej treści (zawartej w projekcie), ale niepodjęcie konkretnej czynności, tj. rozpatrzenia projektu na obradach Rady ("nie był on przedmiotem obrad"). Nie zarzuca zatem tzw. bezczynności uchwałodawczej, w przypadku której możliwe potencjalnie byłoby zobowiązanie organu nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego. Nie chodzi również o taką bezczynność dotyczącą czynności faktycznej, której usunięcie byłoby możliwe poprzez nakazanie organowi nadzoru określonego działania na rzecz skarżącego. W literaturze przedmiotu (A. Matan, w: Ustawa o samorządzie gminnym, wyd. III pod red. Bogdana Dolnickiego, WKP 2021) wskazywano przy tym, że na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g. organ nadzoru może zostać zobowiązany przez sąd do podejmowania tylko takich czynności, które mieszczą się w zakresie jego kompetencji. Strona skarżąca oczekuje natomiast realizacji przez Radę obowiązku rozpatrzenia projektu uchwały i poddania go pod głosowanie – co z oczywistych względów nie może zostać wykonane przez organ nadzoru. Brak również, z oczywistych względów, możliwości realizacji normy art. 101 ust. 2 u.s.g. przez zobowiązanie organu nadzoru do wykonania "niezbędnych czynności", zgodnie z żądaniem skarżącego, czyli do "przyjęcia pod obrady w terminie 60 dni projektu uchwały".

Zdaniem Sądu treść art. 101 ust. 2 u.s.g. musi być bowiem interpretowana w ten sposób, że posługując się pojęciem "wykonania niezbędnych czynności", nie traktuje o jakichkolwiek czynnościach, które np. pośrednio skłoniłyby organ gminy dopiero do podjęcia czynności nakazanych prawem, ale że chodzi o wykonanie przez organ nadzoru na rzecz skarżącego tych samych czynności, których wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa nie wykonał organ gminy. Uwzględnienie skargi złożonej w tym trybie ma bowiem w możliwie prosty sposób prowadzić do usunięcia bezczynności organu gminy, a nie przerzucić na inny organ obowiązeku zwalczenia tej bezczynności.

Powyższe, w przekonaniu Sądu, prowadzi do wniosku, że w przypadku niepodjęcia przez organ gminy czynności polegającej na przyjęciu pod obrady rady gminy projektu uchwały, podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być art. 101a u.s.g. tak jak wnosiła strona skarżąca.

W związku z tym konieczne było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta skargą bezczynność Rady może być objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w związku z szeroko określonym zakresem kognicji sądów administracyjnych, przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, na to pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie.

Katalog działań organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. został określony szeroko i obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Chodzi o akty i czynności podejmowane w sferze publicznoprawnej, mające charakter zewnętrzny i dotyczące konkretnych obowiązków lub praw wnoszącego skargę. W art. 3 § 2 pkt 8 przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. w sprawach bezczynności dotyczącej przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy w sprawie z zakresu administracji publicznej organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do jej załatwienia - innymi słowy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie bądź zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r., CBOSA).

W rozpoznawanej prawie wskazać trzeba na art. 41a ust. 1 u.s.g., w myśl którego grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Zgodnie natomiast z art. 41a § 3 u.s.g., projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

Określenie zaś szczegółowych procedur wnoszenia projektów uchwał w ramach inicjatywy obywatelskiej leży w kompetencji rady gminy, co wynika z treści art. 41a ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia [...], zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Rada w wykonaniu kompetencji wynikającej z powyższego przepisu przyjęła wspomnianą wcześniej uchwałę z dnia 12 marca 2019 r.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi w świetle ww. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 41a u.s.g., Sąd uznał, że podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przywołane wyżej regulacje art. 41a u.s.g. w sposób jasny określają, jakie obowiązki ciążą na radzie gminy w razie zgłoszenia projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – projekt taki ma się stać przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później jednak niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Chodzi przy tym oczywiście o projekt uchwały nadający się do przyjęcia, tj. formalnie poprawny, w tym posiadający wymagane ustawą poparcie mieszkańców (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 kwietnia 2021 r, III SA/Gl 148/21, CBOSA). Zapewnieniu formalnej poprawności projektu służą szczegółowe zasady, o których mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g., ustalane przez uchwałę w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, które przewidują szereg wymogów w stosunku do projektu uchwały zgłaszanego w tym trybie, których niespełnienie miało skutkować innym sposobem zakończenia procedowania projektu, niż przyjęcie go pod obrady.

I tak, wedle wspomnianej uchwały projekt uchwały zgłoszony w ramach inicjatywy uchwałodawczej składa się do Rady Gminy Udanin (§ 2 ust. 1). Projekty uchwał wniesione w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej muszą spełniać wymagania formalne, o których mowa w § 11 i § 12 niniejszej uchwały (§ 2 ust. 2). W przypadku, gdy projekt nie spełnia wymagań, Przewodniczący Rady Gminy Udanin wzywa osoby wskazane do reprezentowania [...] do uzupełnienia braków formalnych w terminie 30 dni (§ 3). Z kolei nieuzupełnienie braków formalnych we wskazanym terminie uniemożliwia przedłożenie pod obrady Rady Gminy złożonego projektu uchwały (§ 4).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny, zarówno w świetle przekazanych akt administracyjnych jak i w świetle stanowisk stron. Bezsporne jest w szczególności to, że Przewodniczący Rady nie stosował żadnych środków mających na celu usunięcie ewentualnych braków formalnych projektu uchwały. Innymi słowy, nie poinformowano osób wskazanych do reprezentowania K. o jakichkolwiek okolicznościach – relewantnych w świetle przywołanych § 3 i § 4 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej - które uniemożliwiałyby przedłożenie pod obrady Rady złożonego projektu uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wprost wskazała natomiast, że w treści przedłożonej uchwały wskazano podstawę prawną zgodnie z treścią § 11 pkt 2 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (co spełniło wymogi uchwały) jednakże "nie była ona adekwatna, właściwa i nie dawała podstaw do podjęcia uchwały i poddania jej pod głosowanie o treści jaka została przedłożona". W tym więc zakresie Rada w istocie przyznała, że K. spełnił warunki formalne zainicjowania procedury uchwałodawczej, lecz nie doszła ona do skutku – co istotne, nie z uwagi na wymogi formalne - lecz z powodu na merytoryczną treść projektu (co też dalej szczegółowo argumentowano w odpowiedzi na skargę).

Sąd następnie wskazuje, że art. 41a pkt 3 u.s.g. nie traktuje o sposobie załatwienia projektu na obradach. Natomiast oczywiście musi on zostać skierowany na obrady – co należy rozumieć przez efektywne skierowanie, tzn. takie, dzięki któremu projekt ma faktycznie pod obrady trafić. Mające miejsce w niniejszej sprawie zdjęcie obywatelskiego projektu uchwały z porządku obrad unicestwiło jego wcześniejsze skierowanie, o którym poinformował Przewodniczący Rady w piśmie z 15 września 2025 r., gdyż jego istotą i celem jest to, że nie staje się on przedmiotem obrad – a więc zostaje osiągnięty rezultat przeciwny do tego, o jakim traktuje art. 41a ust. 3 u.s.g.

Podkreślić należy, że istotą przyznania grupie obywateli prawa do występowania z własną inicjatywą uchwałodawczą było dążenie do umożliwienia im pełniejszego udziału w działalności samorządu lokalnego i wpływu na sprawy lokalne, rozstrzygane w formie uchwał rady gminy oraz wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego. Zagwarantowane w art. 41a u.s.g. prawo do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej musi mieć zatem charakter realny i nie można go uznać za skonsumowane na etapie zgłoszenia projektu uchwały, przyjęcia go, czy też ujęcia w porządku obrad. Ostateczna realizacja tego prawa następuje właśnie poprzez obradowanie nad projektem zgłoszonym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, stąd też w orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że wymogi formalne i proceduralne w odniesieniu do zgłaszanych w tym trybie projektów powinny być ograniczone do minimum. Co istotne, wymaga podkreślenia, że nie jest to tożsame z obowiązkiem podjęcia uchwały zgodnej z projektem. Istotnie bowiem Rada może przyjąć jedynie taką uchwałę, która respektuje zasadę legalizmu.

Zaakceptowanie więc sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie całkowicie niweczyłoby wspomniane cele, bowiem jeśli przyjąć, że wpisanie w porządku obrad punktu przewidującego rozpatrzenie projektu zgłoszonego w ramach inicjatywy obywatelskiej, a następnie zdjęcie go z porządku obrad jest "sposobem rozpatrzenia projektu", to uprawnienie wynikające z art. 41a ust. 3 u.s.g. nabiera charakteru wyłącznie pozornego. Po prostu, projekt taki nie staje się "przedmiotem obrad rady gminy".

Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Rada nie wykonała ciążącego na niej z mocy art. 41a ust. 3 u.s.g. obowiązku przyjęcia pod obrady projektu, który został przez K. przedłożony zgodnie z przewidzianą procedurą w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Jednocześnie należy podkreślić, że błędne było zapatrywanie Rady o niedopuszczalności skargi, albowiem w przedmiotowej sprawie oczywiście nie było konieczne uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Tym samym, Rada dopuściła się bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt. I sentencji wyroku. Jeszcze raz należy podkreślić, że rację ma strona skarżąca, że powyższe zachowanie organu gminy narusza zasady demokratycznego państwa prawa, nie zasługuje na aprobatę i jest nie tylko w sposób oczywisty sprzeczne z treścią art. 41a u.s.g., ale podważa też jego cele i założenia.

W ocenie Sądu bezczynność Rady w niniejszej sprawie nie nosiła jednak cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku), rozumianego jako stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów wynikających z przepisów prawa, ale przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie trudno uznać, aby zachowanie Rady było nacechowane kwalifikowanym negatywnym natężeniem. Jak wynika z odpowiedzi na skargę wynikało ono raczej z błędnego rozumienia przepisów prawa.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Radę do przyjęcia projektu pod obrady w terminie 60 dni, który to termin, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. liczy się od dnia doręczenia organowi akt (pkt III wyroku).

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł).