Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/19 w sprawie ze skargi M.L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie odpowiedzi na krytykę prasową oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/19 zobowiązał Wójta Gminy [...] do udzielenia odpowiedzi na przekazaną krytykę prasową w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

M.L., redaktor naczelny czasopisma "[...]", w dniu 31 grudnia 2018 r. złożył w formie elektronicznej w Urzędzie Gminy [...] wniosek o udzielenie przez Wójta odpowiedzi na krytykę prasową. W załączeniu do powyższego wniosku skarżący dołączył artykuł prasowy o wydatkach z budżetu Gminy [...]. Jednocześnie, na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) złożył żądanie, aby w przypadku odmowy udzielenia odpowiedzi organ poinformował w formie pisemnej o tym fakcie w terminie nie dłuższym niż 3 dni redaktora naczelnego.

Następnie M.L. - redaktor naczelny czasopisma "[...]" złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie realizacji prawa skarżącego do otrzymania odpowiedzi na krytykę prasową.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, wywodząc w pierwszym rzędzie, że skarga na bezczynność organu przysługuje wówczas, gdy dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. To z kolei powoduje, że w sprawie, w której organ nie ma obowiązku wydania decyzji lub postanowienia, ani też nie ma obowiązku podjęcia aktów lub czynności mogących być przedmiotem skargi, nie może być wniesiona skarga na bezczynność. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 i 3 Prawo prasowe, organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje spółdzielcze są obowiązane do udzielenia odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową. Przepis zobowiązuje zatem wskazane w cytowanym wyżej przepisie podmioty prawa do udzielania odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową w ustawowo określonym terminie. Do katalogu tych podmiotów należą organy państwowe, to jest: Sejm, Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie, centralne komitety, centra i rady, na przykład Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Urząd Patentowy, wojewodowie, Sąd Najwyższy, sądy powszechne, Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich. Obowiązek odpowiedzi na krytykę ciąży także na przedsiębiorstwach państwowych, innych państwowych jednostkach organizacyjnych (na przykład państwowych instytucjach kultury takich jak: biblioteki, muzea, teatry, opery i operetki, filharmonie, orkiestry, zespoły baletowe) oraz organizacjach spółdzielczych. Osobną zaś grupę podmiotów zobowiązanych do udzielania odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową tworzą związki zawodowe, organizacje samorządowe (zawodowe jak stowarzyszenia dziennikarskie, literackie, artystyczne, hobbystyczne, a nie terytorialne) i inne organizacje społeczne. Przepis nakłada na nie wspomniany obowiązek w zakresie ograniczonym do prowadzonej przez nie działalności publicznej, z wyłączeniem informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną. Tak więc - z przepisu art. 6 ust 2 i 3 Prawo prasowe jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie objął obowiązkiem odpowiedzi na krytykę prasową organów administracji samorządowej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że stosownie do art. 4 ust. 1 Prawa prasowego przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Jak stanowi ustęp 2 - w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody jej odmowy. W świetle art. 4 ust. 4 Prawa prasowego odmowę, o której mowa w ust. 3 lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do Sądu decyzji administracyjnych.

Według art. 6 ust. 2 Prawa prasowego - organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje spółdzielcze są obowiązane do udzielenia odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Jak wynika zatem z brzmienia tego przepisu, obowiązek udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową powstaje z chwilą przekazania jej organowi, przy czym ustanawiając dla organu w tej materii wymóg działania bez zbędnej zwłoki, zarazem nie przewiduje innych wymagań. Odpowiedź na krytykę prasową powinna być wobec tego repliką, ustosunkowaniem się do zarzutów sformułowanych w ramach krytyki zawartej w publikacji prasowej. W zakresie ustalenia, czy brak odpowiedzi na krytykę prasową podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego Sąd w składzie orzekającym zaaprobował pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2069/14, w którym przyjęto, że: "przywołane przepisy Prawa prasowego, jak też przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyłączają zastosowania w stanie faktycznym, jaki wystąpił w niniejszej sprawie dopuszczalności wnoszenia skarg na bezczynność, zatem niepodobna zaaprobować twierdzenia, że w sprawach prasowych nie istnieje bezczynność, a brak reakcji na żądanie pisemnej odmowy udzielenia informacji jest równoznaczny z wydaniem aktu odmowy. Wydaje się, że ustawodawca, zobowiązując do sformułowania jej na piśmie, uwarunkował tym niejako możliwość wniesienia skargi. Trzeba też zważyć, że kontrola sądów administracyjnych przewidziana w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.) nie oznacza odejścia od reguł postępowania zawartych w tej ustawie, nie dopuszcza przeto zaskarżenia aktów nieistniejących ani uznania bezczynności za akt, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych, (...)".

Odnosząc się także do przywołanej w treści odpowiedzi na skargę zasady prawnej ustanowionej przez skład 7 sędziów Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 19 sierpnia 1987 r., sygn. akt III AZP 2/87 (OSNC 1988/2-3/25), według której brak odpowiedzi na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 Prawa prasowego, mimo upływu miesięcznego terminu od przekazania jej adresatowi przez redaktora naczelnego z żądaniem ustosunkowania się, jest – w rozumieniu art. 4 ust. 3 – równoznaczny z odmową udzielenia informacji, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 4 ust. 4), trzeba zaznaczyć, że w uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że zaskarżeniu w trybie art. 4 ust. 3 Prawa prasowego może podlegać nie tylko odmowa udzielenia informacji, ale także niezachowanie wymagań, jakim odmowa ta powinna odpowiadać, a także brak pisma w oznaczonym terminie. Obowiązek udzielenia odpowiedzi na przekazaną krytykę jest więc obowiązkiem udzielenia informacji, o jakiej mowa w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego a brak tej odpowiedzi jest równoznaczny z odmową udzielenia informacji (...). Wprawdzie przepis art. 6 Prawa prasowego nie stanowi wprost, iż nieudzielenie odpowiedzi na przekazaną krytykę w terminie jednego miesiąca może stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednakże z istoty i celu krytyki wynika, że skarga taka przysługuje. Przyjęcie innej koncepcji prowadziłoby do zniweczenia wspomnianego celu krytyki prasowej. Milczenie właściwego organu na przekazaną krytykę prasową jest w istocie odmową udzielenia informacji, o której mowa w art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego, dlatego na takie "milczenie" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w ciągu 30 dni od daty przekazania krytyki.

W prezentowanym świetle, nie sposób zaakceptować stanu, w którym brak odpowiedzi na krytykę prasową nie podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy możliwość wniesienia skargi istnieje w przypadku odmowy, o której mowa w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego lub odmowy niespełniającej wymogów określonych w tym przepisie. Tym samym, w ocenie Sądu, dopuszczalna jest skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową. W przeciwnym wypadku pozbawienie możliwości kontroli sądowej oznaczałoby, iż ustawowy obowiązek ustosunkowania się do przekazanej krytyki prasowej byłby w praktyce iluzoryczny. Sąd w składzie orzekającym podzielił także pogląd WSA w Gorzowie, przedstawiony w motywach wyroku z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Go 16/06, że: "W demokratycznym państwie prawnym pozostawienie organów samorządu terytorialnego poza zasięgiem obowiązku reagowania na krytykę prasową ich dotyczącą jest nie do przyjęcia i nie ma uzasadnienia w przepisach. Do obowiązków prasy należy przekazywanie informacji i idei wzbudzających publiczne zainteresowania. Pozbawienie prasy możliwości uzyskania odpowiedzi na przekazaną społeczeństwu krytykę byłoby równoznaczne z ograniczeniem jednego z fundamentalnych praw społeczeństwa demokratycznego."

Sąd uznał, że wyłączenie organów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu podmiotowego art. 6 ust. 2 Prawa prasowego tylko na podstawie literalnego brzmienia tego przepisu nie ma racji bytu. Jakkolwiek przepis ten wymienia poza organizacjami spółdzielczymi, przedsiębiorstwami państwowymi – organy państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, dodatkowo ustęp 3 art. 6 rozszerza zakres podmiotowy również na związki zawodowe, organizacje samorządowe i inne organizacje społeczne w zakresie prowadzonej przez nie działalności publicznej, jednakże zważywszy na brak zdefiniowania w tym akcie prawnym pojęcia "organy państwowe" oraz okoliczność, że komentowany przepis powstał w czasie, gdy nie istniały struktury samorządowe, albowiem datuje się z okresu 26 stycznia 1984 roku, należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji w tym przypadku interpretować je jako "organy władzy publicznej", do których należą także organy jednostek samorządu terytorialnego, gdyż po myśli art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a według art. 163 tej ustawy zasadniczej wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Organy samorządu terytorialnego zostały również ujęte jako organy władzy publicznej w treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330) – to jest aktu, który znajduje zastosowanie w sprawach związanych z prawem dostępu prasy do informacji publicznej zgodnie z odesłaniem w art. 3a Prawa prasowego. Nie należy pomijać, że dana krytyka prasowa może pozostawać w ścisłej korelacji z informacjami mającymi charakter publiczny, kwalifikowanymi według reżimu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc zdaniem WSA we Wrocławiu w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdyż bezsprzecznie nie zareagował on na wezwanie skarżącego do realizacji obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 Prawa prasowego, a rozpatrując ponownie sprawę wójt zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2018 r. i udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową w terminie jednego miesiąca. Zważywszy na niejednoznaczną problematykę prawną występującą w sprawie Sąd nie stwierdził by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 20 maja 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Wójt Gminy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jednocześnie odrzucenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi redaktora naczelnego czasopisma "[...]" M.L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie odpowiedzi na krytykę prasową oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego kasacyjnie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

• art. 6 ust. 2 i 3 Prawa prasowego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że na Wójcie Gminy [...] ciążył obowiązek udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową w sytuacji, gdy organy jednostek samorządu terytorialnego nie zostały objęte regulacją przepisu art. 6 ust. 2 i 3 Prawa prasowego;

• art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak odpowiedzi na krytykę prasową należy rozpatrywać w kategoriach bezczynności organu w sytuacji, gdy nieudzielenie odpowiedzi na krytykę prasową jest równoznaczne z odmową jej udzielenia, a tym samym Wójt Gminy [...] nie mógł pozostawać w bezczynności.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne zobowiązanie przez Sąd pierwszej instancji Wójta Gminy [...] do udzielenia odpowiedzi na przekazaną krytykę prasową w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sytuacji, gdy skarga redaktora naczelnego na bezczynność Wójta Gminy [...] podlegała odrzuceniu.

W odpowiedzi na skargę redaktor naczelny czasopisma "[...]" wniósł jej oddalenie ewentualnie odrzucenie, ponieważ pełnomocnik nie jest uprawniony do reprezentowania Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez WSA we Wrocławiu art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. przypomnieć należy, że skarga na bezczynność do sądu administracyjnego jest środkiem zaskarżenia służącym przeciwdziałaniu braku aktywności organów administracji publicznej, gdy taka aktywność winna być podejmowana. Obecnie zakres przedmiotowy tej skargi wyznaczają unormowania art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Artykuł 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przewiduje skargę na bezczynność organów "w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a". Takie sformułowanie jest dość nieprecyzyjne, gdyż art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. mówi o kategoriach aktów (czynności) podlegających skardze, a nie o kategoriach zaniechań. Należy jednak uznać, że przypadki określone w art. 3 ust. 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. to właśnie zaniechania w wydaniu tych kategorii aktów, o jakich mowa w tym przepisie. Bezczynnością jest zatem sytuacja, w której organ nie podjął jednego z działań wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. (nie załatwił sprawy w przewidzianej tam formie), będąc do tego zobowiązanym. Jest nią zatem tylko efekt zaniechań organu administracji publicznej, polegający na braku aktu, nie zaś samo zaniechanie lub zaniedbanie, z których jedynie mógłby wynikać brak tego aktu. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje wprost pojęcia stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie określa więc przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem zajętym przez judykaturę, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej stosownej czynności przewidzianej prawem (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Z powyższego wynika, że stan bezczynności zachodzi wtedy, gdy zostaną spełnione jednocześnie dwa warunki: po pierwsze, organ nie podjął wymaganego prawem działania i po drugie, upłynął termin do jej dokonania, gdyż dopiero po upływie terminu organ może pozostawać w zwłoce. W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy Prawa prasowego, które kształtują uprawnienie prasy do otrzymania odpowiedzi na krytykę prasową. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Podmiot zobowiązany na gruncie tej ustawy pozostaje w bezczynności, w szczególności w przypadku, gdy nie odpowiedział na krytykę prasową bądź też nie podjął innego rozstrzygnięcia stosownie do przepisów kształtujących uprawnienia dziennikarzy.

Bezczynność organu w odpowiedzi na krytykę prasową występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie odpowiada na krytykę w terminie – wskazanym w 6 ust. 2 Prawa prasowego. Oczywistym jest zatem, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd administracyjny, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, nie udzielił odpowiedzi w myśl art. 6 ust. 2 Prawa prasowego - pozostaje w bezczynności, a sąd administracyjny w takiej sytuacji jest zobowiązany taką bezczynność stwierdzić, co prawidłowo uczynił w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji. Zarzut procesowy skargi kasacyjnej należy uznać zatem za nieuprawniony.

Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez WSA we Wrocławiu przepisów prawa materialnego, ponieważ zdaniem skarżącego kasacyjnie ze względu na treść art. 6 ust. 2 Prawa prasowego zobowiązującego "organy państwowe" do odpowiedzi na krytykę prasową - przepis ten nie obowiązuje jednostek samorządu terytorialnego. Przypomnieć należy, że w doktrynie uznaje się, że organ państwa to "celowo zorganizowany i wyraźnie wyodrębniony zespół ludzi i środków, utworzony i działający na podstawie prawa, wykonujący w imieniu państwa określone zadania i mogący w ich realizacji korzystać ze środków władczych i stosować przymus państwa" (Encyklopedia prawa, red. U. Kalina - Prasznic, Warszawa 1999, s. 443). Organem państwa jest zatem każdy publiczny podmiot wykonujący w imieniu wspólnoty jaką jest Państwo Polskie zadania o charakterze publicznym, a więc działający na rzecz tej wspólnoty. Wyodrębnienie samorządu terytorialnego, jako formy organizacji społeczeństwa, nie oznacza, że został on wyłączony ze struktury Państwa, ale wprost przeciwnie, realizuje on zadania państwowe w społecznościach lokalnych i na ich rzecz. Inaczej mówiąc, samorząd terytorialny jest formą organizacji struktur państwowych w demokratyczny sposób - tak aby zadania publiczne Państwa na rzecz wspólnot lokalnych były załatwiane w sposób jak najbardziej dla tych wspólnot efektywny. Takie pojmowanie samorządu terytorialnego wynika wprost z treści art. 163 Konstytucji RP wedle którego samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a zatem jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania takie jak inne organy państwowe, ponieważ jest ich częścią - różniącą się jedynie charakterem powierzonych jej zadań. Jednostka samorządu terytorialnego, co we właściwy sposób uzasadnił WSA we Wrocławiu tak jak każdy organ państwowy jest zobowiązana do odpowiedzi na krytykę prasową.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.