II SAB/Op 26/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-06-27	
Data wpływu	2019-04-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Jerzy Krupiński	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 2937/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do dokonania czynności
Umorzono postępowanie w części
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 5. art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 i 1a, art. 161 par. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku E. M. z dnia 31 grudnia 2018 r. w zakresie pkt 2a, pkt 3 - w części dotyczącej pytania o przygotowanie zawodowe pracowników, danych personalnych autorów projektów uchwał wspólnot mieszkaniowych oraz trybu ich opracowania, pkt 5 - w części dotyczącej pytania o kryteria wyboru obsługi prawnej, oraz pkt 8, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do udzielenia informacji publicznej na podstawie wniosku E. M. z dnia 31 grudnia 2018 r., objętej pkt 6 - w części dotyczącej kosztów obsługi prawnej; 3) stwierdza, że A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuściło się bezczynności; 4) stwierdza, że bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5) dalej idącą skargę oddala; 6) zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. M. (zwana dalej również skarżącą lub wnioskodawczynią) jest bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką lub organem) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu - 2 stycznia 2019 r.) skarżąca - na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p., zwróciła się do organu o udzielenie w formie pisemnej odpowiedzi w zakresie następujących informacji:

1. Na jakiej podstawie - z podaniem aktów normatywnych - Spółka prowadzi działalność komercyjną polegającą na zarządzaniu (administrowaniu) mieniem wspólnot mieszkaniowych, gdzie Gmina posiada mniej niż 50% udziałów, ze szczególnym uwzględnieniem dyspozycji art. 7 u.s.g. oraz artykułów 1 oraz 10 u.g.k.;

2. Ile wspólnot mieszkaniowych na terenie Gminy jest administrowana lub zarządzana - na podstawie zarządu powierzonego - przez Spółkę;

2a. Jakie były dochody Spółki za lata 2008-2017, liczone rok do roku za administrowanie lub sprawowanie zarządu powierzonego we wspólnotach mieszkaniowych, sprzedaż usług mieszczących się w ustawowym katalogu zadań własnych Gminy i innych realizowanych na rzecz i zlecenie wspólnot mieszkaniowych;

3. Ilu pracowników zatrudnia dział Spółki zajmujący się obsługą Wspólnot Mieszkaniowych i jakie jest ich przygotowanie zawodowe do wykonywania zleconych im obowiązków w zakresie:

- przygotowywanie projektów uchwał oraz weryfikacja zgodności projektów z obowiązującym prawem, a szczególnie z ustawą o własności lokali (wg zapisu z punktu 13 umowy z dnia 3 kwietnia 2004 r., nr [...], o administrowanie nieruchomością wspólną). Kto imiennie był autorem projektów uchwał i jaki był tryb uzgadniania końcowego kształtu redakcyjnego przedstawianego Wspólnocie projektu uchwały,

- czy Spółka zatrudnia własne służby prawne i czy były one wykorzystywane, w ramach odpowiedzialności kontraktowej, do weryfikacji uchwał wspólnot mieszkaniowych i ich zgodności z bezwzględnie obowiązującym prawem;

4. Jakie koszty poniosła Spółka w latach 2008-2017 z tytułu tzw. prawa przesyłu (ustawa z 30 maja 2008 r.) w związku z bezumownym korzystaniem z gruntu i nieruchomości wspólnej Wspólnot Mieszkaniowych na terenie Gminy [...];

4a. Czy zadania własne Gminy były częściowo realizowane przez Spółkę i z jakich środków były finansowane w latach 2008-2017:

- wyłącznie z środków własnych,

- z kredytu bankowego,

- z dokapitalizowania przez Urząd Gminy;

5. Na podstawie jakich stosunków cywilnoprawnych Spółka współpracuje z kancelarią radcy prawnego N. K. i jak często właśnie ta kancelaria jest wybierana na substytucyjnego pełnomocnika procesowego po udzieleniu organowi stosownego pełnomocnictwa do tej czynności na podstawie prawidłowo podjętych uchwał wspólnot mieszkaniowych. Czy Spółka uzasadniała wybór kierując się własnym rozeznaniem rynku usług prawniczych, np. doświadczenie procesowe, korzystne warunki finansowe, solidność zawodowa itp. Czy Spółka brała pod uwagę możliwość wyboru innej kancelarii, również spełniającej wymienione kryteria, ale proponującej korzystniejsze warunki finansowe obsługi prawnej;

6. Jakie koszty ponosi organ z tytułu współpracy z ww. kancelarią i czy je przenosi w skład zobowiązań przypisanych wspólnotom mieszkaniowym związanym dowolną formą umowy ze Spółką;

7. Jaki był tryb składania przez Spółkę ofert na wykonanie prac planowanych przez poszczególne wspólnoty, z pominięciem usuwania drobnych awarii lub bieżących napraw, czy oferty miały formę pisemną, której częścią składową był kosztorys prac i inne niezbędne dokumenty, czy też oferta polegała na bezpośrednich uzgodnieniach z zarządem wspólnoty mieszkaniowej;

8. Ile zleceń w latach 2008-2018 od wspólnot mieszkaniowych polegających na termomodernizacji nieruchomości realizowała Spółka, będąc równocześnie związana umową o zarządzanie lub administrowanie ze zlecającą Wspólnotą, jak również w jakiej części roboty te były finansowane ze środków własnych Wspólnoty, a ile kredytem inwestycyjnym współfinansowanym przez Bank Gospodarstwa Krajowego;

9. Czy Spółka będąc administratorem samodzielnie wybierała bank kredytujący termomodernizację oraz czy uczestniczyła w procedurze pozyskania kredytu wypełniając polecenia banku w zakresie dostarczenia i poświadczenia wszystkich dokumentów określanych przez bank kredytujący jako "niezbędne";

10. Czy Spółka samodzielnie wybierała audytora uzasadniającego opłacalność termomodernizacji, jaka była procedura wyboru (np. audytor, z którego usług korzystano najczęściej) oraz kto weryfikował zgodność audytu z wykonanymi pracami;

11. Czy po zakończeniu termomodernizacji dokonano analizy efektów energetycznych inwestycji, na podstawie której uznano celowość finansową wykonanych robót potwierdzoną opinią właścicieli mieszkań oraz czy zostały spełnione warunki prawidłowo wykonanej termomodernizacji określone przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju w poniższym brzmieniu:

Przedsięwzięcie termomodernizacyjne musi przynosić oszczędność energii, której minimalny poziom został określony w zależności od charakteru tego przedsięwzięcia:

• zmniejszenie rocznego zapotrzebowania na energię dostarczaną do budynków na potrzeby ogrzewania i podgrzewania wody użytkowej oraz ogrzewania:

- o co najmniej 10 proc., w budynkach, w których modernizuje się wyłącznie system grzewczy,

- o co najmniej 15 proc., w budynkach, w których po 1984 r. przeprowadzono modernizację systemu grzewczego,

- o co najmniej 25 proc., w pozostałych budynkach,

• zmniejszenie rocznych strat energii w lokalnych sieciach ciepłowniczych oraz zasilających je lokalnych źródłach ciepła o co najmniej 25 proc., lub

• zmniejszenie kosztów zakupu ciepła dostarczanego do budynków w wyniku likwidacji lokalnego źródła ciepła, z jednoczesnym wykonaniem przyłączy technicznych do scentralizowanego źródła, o co najmniej 20 proc;

12. Na podstawie jakiego prawnego umocowania przedstawiciele Spółki brali udział w głosowaniach nad uchwałami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, w tym według trybu indywidualnego zbierania głosów, skoro w latach 2008-2018 nie przedstawili stosownego pełnomocnictwa rodzajowego udzielonego przez Burmistrza [...] przed rozpoczęciem zebrania wspólnoty ani nie zgłaszali tego bezwzględnego warunku ważności podejmowanych uchwał wobec innych uczestników zebrania czy głosowania. Uprawnione jest więc pytanie, kto w imieniu administratora weryfikował zgodność z prawem procedury podejmowanych uchwał i oświadczenia woli składane w imieniu mocodawcy, którym była Gmina [...];

13. Przesłanie protokołu z odbytego w dniu 28 marca 2006 r. zebrania rocznego Wspólnoty nr [...], na którym właściciele mieszkań podjęli uchwałę o wyborze pierwszego właścicielskiego zarządu, zmieniając tym samym zmianę sposobu zarządu i zmiana ta powinna nastąpić w formie prawidłowo podjętej uchwały zaprotokołowanej przez notariusza (art. 18 ust. 2a u.w.l.);

14. Na podstawie jakich przepisów lub z czyjego umocowania uchwały wspólnoty mieszkaniowej podpisywał J. F. - Prezes Spółki, w sytuacji gdy czynność ta należy wyłącznie do kompetencji zarządu wspólnoty;

15. Dlaczego sprawozdań finansowych wspólnoty, zgodnie z art. 52 u.o.r., nie podpisywał zarząd wspólnoty - jako osoba ustawowa - a zakres tych kompetencji przypisano administratorowi bez żadnego umocowania w przepisach prawa;

16. Kiedy i w jakim trybie Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] ustanowiła fundusz remontowy oraz regulamin korzystania z tego funduszu i kto upoważnił administratora do zaliczenia zobowiązań z niego wynikających do zakresu współwłasności przymusowej i składowej kosztów zarządzania nieruchomością wspólną;

17. Na podstawie jakiego umocowania administrator ustanawiał stawki zobowiązań koniecznych wynikających z funduszu remontowego;

18. Na podstawie jakich przepisów administrator prowadził rozliczenia księgowo-finansowe wspólnoty oraz indywidualne kartoteki właścicieli, skoro nie ustanowiono w drodze uchwały "o zakresie i sposobie prowadzenia ewidencji pozaksięgowej" czynności wymienionych w tytule uchwały i w oparciu o jakie przepisy było sporządzane roczne sprawozdanie finansowe zarządu wspólnoty.

Skarżąca wniosła o udostępnienie informacji w terminie ustawowym, tj. do 14 dni. Wskazała również, że w przypadku braku odpowiedzi oczekuje podania przyczyny podjętej decyzji odmownej. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że pytania mają związek z administrowaniem przez spółkę komunalną, gdzie 100% udziałów posiada Gmina [...] - wspólnotami mieszkaniowymi, a w szczególności Wspólnotą nr [...] w [...].

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 14 stycznia 2019 r., L.dz. [...] (doręczonym wnioskodawczyni w dniu 16 stycznia 2019 r.) Prezes Zarządu Spółki - Dyrektor przedstawił skarżącej następujące informacje:

Ad 1. Spółka powstała w 1992 r. w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego o nazwie A w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy i Miasta [...] z dnia 15 listopada 1991 r. w sprawie przekształcenia A w [...] z siedzibą w [...] w jednoosobową Spółkę Gminy. Działalność prowadzona jest przez ww. Spółkę zgodnie z zapisami aktu założycielskiego oraz przepisów Kodeksu spółek handlowych.

Ad 2. Przez Spółkę administrowane lub zarządzane - na podstawie zarządu powierzonego - są 74 Wspólnoty Mieszkaniowe z terenu Gminy [...].

Odnośnie do danych żądanych w pkt 2a i pkt 8 wniosku organ podniósł, że udzielenie odpowiedzi będzie możliwe po wykazaniu przez skarżącą, iż uzyskanie tej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym zakresie organ argumentował, że z informacją publiczną przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez dysponenta zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste pozyskanie i udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Ponadto organ wskazał, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Dodatkowo w zakresie pytania 2a organ wyjaśnił, że Spółka nie prowadzi wyodrębnionej ewidencji dochodów za lata 2008-2017 w żądanym we wniosku zakresie. Natomiast sprawozdania finansowe Spółki, obrazujące wszystkie jej dochody, są udostępniane do publicznego wglądu na podstawie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Ad 3. W dziale Spółki zajmującym się m.in. obsługą Wspólnot Mieszkaniowych zatrudnionych jest 21 pracowników posiadających odpowiednie kompetencje do wykonywania powierzanych im zadań. Spółka nie zatrudnia własnych służb prawnych. Organ wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, stąd odmawia udzielenia odpowiedzi na pytanie w pozostałym zakresie. Wskazał też, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w podmiotach wykonujących zadania publiczne jest informacją publiczną. Po pierwsze, musi ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a po drugie, konieczne jest istnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznych. Chodzi zatem o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Ad 4. Organ nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na zadane pytanie i dlatego należy je sprecyzować (ewentualnie rozwinąć).

Ad 4a. Zadania własne Gminy [...] były częściowo realizowane w latach 2008-2017 przez Spółkę, a finansowane były zarówno ze środków własnych, z kredytu bankowego oraz dokapitalizowania przez Urząd Gminy.

Ad 5. Spółka współpracuje z Kancelarią Radcy Prawnego N. K. na podstawie umowy zlecenia. Z kolei pytanie w części drugiej zdania pierwszego nie stanowi informacji publicznej. Natomiast organ odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie w pozostałym zakresie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Ad 6. Z tytułu współpracy z ww. Kancelarią Spółka ponosi koszty samodzielnie, każdorazowo ustalane w umowie zlecenia, i nie przenosi ich na wspólnoty mieszkaniowe.

Co do pytań sformułowanych w punktach 7, 10 i 11 wniosku Spółka odmówiła udzielenia odpowiedzi, stwierdzając, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Takie samo stanowisko zajęła Spółka odnośnie do pytań zawartych w punktach od 13 do 18 wniosku, dodatkowo podnosząc, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, a żądane informacje związane są wyłącznie z funkcjonowaniem wspólnoty mieszkaniowej i nie dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym. Nie każde zatem działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się więc do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Organ podkreślił, że u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku.

Ad 9. Spółka nie brała udziału w wyborze banku, zaś w pozostałym zakresie żądane informacje nie mają publicznego charakteru.

Ad 12. Przedstawiciele Spółki brali udział w głosowaniach nad uchwałami w latach 2008-2018 na podstawie pisemnego pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza [...] w imieniu gminy [...].

Ustosunkowując się do odpowiedzi organu, skarżąca w piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. zwróciła się o uzasadnienie stanowiska organu w zakresie, w jakim odmowa udzielenia informacji publicznej była podyktowana koniecznością ochrony prywatności osób fizycznych, tajemnicy przedsiębiorcy bądź uznaniem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zawęziła również zakres pytania 2a do operacji finansowych związanych z obsługą wspólnot mieszkaniowych i podania wysokości dochodu netto z tego tytułu, liczonego w sposób sumaryczny. Skarżąca domagała się też udzielania wyczerpującej odpowiedzi na pytanie 3 oraz wyjaśniła, że treść pytania sformułowanego w pkt 4 wniosku dotyczy kosztów, które Spółka poniosła z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Ponadto uznała, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na pkt 5 jej wniosku, w szczególności nie podał, jakie kryteria zadecydowały o wyborze kancelarii prawnej i jakie procedury były stosowane w tym zakresie. Wskazała, że odpowiedź na pytanie 6 nie jest zgodna z jego treścią, ponieważ nie zawiera informacji o kosztach, jakie Spółka ponosi z tytułu współpracy z kancelarią prawną. W końcowej części pisma skarżąca odwołała się do orzeczeń sądów administracyjnych, mających potwierdzać zasadność jej stanowiska.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka w piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. podniosła, że udzieliła żądanych informacji w zakresie, w jakim mogły zostać udzielone, z uwzględnieniem ograniczeń określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podtrzymała stanowisko dotyczące odmowy udzielenia informacji publicznej odnośnie do pytań 2a i 8 z uwagi na niewykazanie przez skarżącą interesu publicznego. Organ podniósł też, że informacje zawarte w pytaniach 7, 9-11 oraz 13-18 nie stanowią informacji publicznej. Ponadto doprecyzował udzieloną odpowiedź w zakresie pytania 1, dodatkowo wyjaśniając, że w przypadku Spółki nie będzie miał zastosowania art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż nie powstała ona na skutek braku postanowienia o wyborze organizacyjno-prawnej formy przedsiębiorstwa państwowego lub na skutek braku decyzji o prywatyzacji. Spółka od chwili powstania jako przedsiębiorstwo państwowe posiadała osobowość prawną (art. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych). Fakt przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa handlowego w 1992 r. i wpisaniu jej do rejestru handlowego nie zmieniło tego faktu. Nadto, "przepisanie" Spółki w 2002 r. z dawnego rejestru handlowego typu "B" do nowo powstałego Krajowego Rejestru Sądowego pozostaje bez znaczenia dla jej osobowości prawnej, jak również dla okoliczności jej powstania. Organ dowodził, że na gruncie przepisów art. 7 i art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, nie ulega wątpliwości, iż zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie wchodzi w zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej, które może wykonywać gmina lub jej jednostki organizacyjne - samorządowe zakłady budżetowe. Jednakże Spółka nie jest jednostką organizacyjną gminy ani zakładem budżetowym, lecz posiada odrębną osobowość prawną jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Z tego punktu widzenia nie ma formalnych przeszkód, by taka spółka, jako odrębny od gminy podmiot, wykonywała działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami. Poza tym organ zwrócił uwagę na treść art. 67 ust. 1 pkt 12-15 ustawy o zamówieniach publicznych i stwierdził, że z przepisu tego również wynika możliwość prowadzenia działalności komercyjnej przez Spółkę. Odnośnie do pytania 3 organ ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, argumentując, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w podmiotach wykonujących zadania publiczne jest informacją publiczną. Po pierwsze, musi ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a po drugie, konieczne jest istnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznych. W zakresie pytania 4 organ podał, że Spółka na chwilę obecną nie ponosi żadnych kosztów związanych z ewentualnym ustanowieniem służebności przesyłu. Natomiast rozszerzając odpowiedź na pytanie 5, wskazał, że przy wyborze kancelarii obsługującej Spółkę brano pod uwagę kryterium żądanego wynagrodzenia oraz kryterium jakości świadczonej obsługi. Końcowo organ wyjaśnił, że przedmiotowa odpowiedź ma charakter porządkujący podjętą przez skarżącą polemikę.

Pismem z dnia 25 marca 2019 r. (wpływ do organu w tym samym dniu) E. M. wniosła, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej P.p.s.a., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Spółki w udzieleniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 31 grudnia 2018 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 225 i art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podniosła, że bezczynność organu miała swój wyraz w formie i w treści udzielanych odpowiedzi na pytania przez nią zadane, w szczególności poprzez: odmowę udostępnienia informacji w formie nieprzewidzianej do tej czynności przez u.d.i.p.; udzielenie odpowiedzi wymijającej, lakonicznej i niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem; brak oceny i uzasadnienia organu dla przywołanych podstaw odmowy, w tym prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorstwa, interesu publicznego; kwestionowanie pytań według zasady stosowanej przez zobowiązanego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej.

W motywach skargi skarżąca zakwestionowała udzieloną przez organ odpowiedź odnośnie do pytania zawartego w punkcie 1 wniosku, uznając ją za wymijającą, ponieważ Spółka całkowicie pominęła kwestię dotyczą prawnej legitymacji do prowadzenia przez nią działalności komercyjnej, w szczególności dotyczącej zarządzania lub administrowania wspólnotami mieszkaniowymi. W tym zakresie argumentowała, że organ całkowicie przemilczał przepisy ustawy o samorządzie gminnym i gospodarce komunalnej. Zarzuciła, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zawartego w pytaniu sformułowania "działalność komercyjna", wskazując w tej materii poprzednio obowiązujące przepisy prawne, które w ogóle nie regulowały tego pojęcia. Dalej, skarżąca podniosła - po analizie przedmiotu działalności organu opisanego w dziale 3 KRS - że w dokumentach założycielskich nie ma nawet wzmianki, iż Spółka może sprawować zarząd powierzony lub administrować wspólnotami mieszkaniowymi. Ponadto z orzecznictwa, jak również rozstrzygnięć organów nadzoru wynika, że przedmiotem działalności spółki komunalnej ze 100% udziałem gminy mogą być jedynie nieruchomości wchodzące w skład mieszkaniowych zasobów gminy. W zakresie pytania 2a wniosku skarżąca za nieuprawnione uznała stanowisko organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a związku z tym jej udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawczynię szczególnego interesu publicznego. Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał takiego charakteru wnioskowanej informacji, odwołując się do ogólnikowych stwierdzeń w tej mierze. W przekonaniu skarżącej, w przypadku przedmiotowej informacji można mówić jedynie o informacji przekształconej i prostej. Wnioskodawczyni dowodziła również, odwołując się do poglądów orzecznictwa, że o istnieniu informacji przetworzonej nie stanowi sięganie do materiałów źródłowych, czy też czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne. Poza tym informacja dotycząca przychodów i dochodów uzyskiwanych przez Spółkę nie miała związku z całościową dokumentacją księgowo-finansową Spółki oraz wymagała uruchomienia programu księgowego i prostego arkusza kalkulacyjnego. Ponadto skarżąca w całości zakwestionowała udzieloną odpowiedź w pkt 3, uznając ją za niepełną i wymijającą, ponieważ organ nie wyjaśnił, z czego wynikają odpowiednie kompetencje pracowników Spółki, przykładowo, czy z posiadanego wykształcenia, przebytych szkoleń lub też niezbędnej wiedzy w zakresie ustawy o własności lokali. Zdaniem skarżącej, jej pytanie ma również związek z definicją "funkcji publicznej", gdyż według Spółki, nie został wykazany przez wnioskodawczynię ten przymiot pracowników zatrudnionych przez organ. E. M. wyraziła przekonanie, że Spółka dopuściła się rażącej bezczynności nie dokonując stosownej analizy wynikającej ze struktury zatrudnienia i przydzielanych kompetencji oraz w sposób zabroniony rozszerzyła zapis ustawowy o treści i interpretacje nieuwzględnione przez ustawę. Niewątpliwie natomiast działalność komercyjna organu ma wpływ na sytuację prawną innych osób. Odnośnie do pytań 5 i 6 skarżąca podkreśliła, że informacja dotycząca kosztów działalności Spółki związanych z obsługą prawną stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tłumaczyła, że nie domagała się informacji związanej z samą kancelarią prawną, która jest związana z niemal wszystkimi wspólnotami mieszkaniowymi. W obrębie zainteresowania skarżącej była motywacja spółki komunalnej, dlaczego preferowała właśnie taką, a nie inną kancelarię prawną i jakie były koszty współpracy, tym bardziej, że były pokrywane ze środków budżetowych lub pozabudżetowych Spółki, które podlegają kontroli społecznej, a więc i rygorom u.d.i.p. Skarżąca podkreśliła, że wprawdzie nie posiada wiedzy, co było przedmiotem umów cywilnoprawnych, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że chociaż część z nich pokrywała się z obowiązkami radcy prawnego zatrudnionego np. przez Urząd Gminy. Akcentowała, że sądy administracyjne uznały w wielu orzeczeniach, iż radcy prawni świadczący pomoc prawną w jednostkach samorządu terytorialnego w ramach stosunku pracy podejmują działania bezpośrednio wpływające na sytuację prawną innych osób lub działania łączące się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Na organie spoczywał zatem obowiązek zbadania i dokonania analizy, czy zadane pytanie spełnia warunki określone przez u.d.i.p. i wydania uzasadnionej decyzji, tym bardziej, że stanowisko radcy prawnego w orzecznictwie bywa traktowane jako funkcja publiczna. Według skarżącej, przywołany argument o tajemnicy przedsiębiorcy wiążącej Spółkę w zakresie możliwości udzielenia informacji o stronach umowy nie może się ostać, ponieważ kancelaria prawna zawierając umowę z jednostką samorządu terytorialnego powinna się liczyć z możliwością udostępnienia treści umowy w trybie informacji publicznej. Poza tym organ nie wyjaśnił, czy umowy cywilnoprawne zawierają zgodną z prawem klauzulę poufności i czy chodzi o tajemnicę spółki komunalnej lub tajemnicę kancelarii prawnej. Nie podał też, czy wspomniana tajemnica w wystarczający sposób została zabezpieczona. Zdaniem skarżącej, wszystkie formy aktywności gospodarczej spółki komunalnej muszą się wprost wywodzić z przepisów prawa, ponieważ jest ona właścicielem i jedynym użytkownikiem całego mienia publicznego i wszystkie czynności dokonywane na tym majątku, bez względu na dowolną stronę umowy, są organicznie prawem do kontroli społecznej. Końcowo skarżąca w całości zakwestionowała sposób udzielenia odpowiedzi na pytania od 7-18, uznając za błędne założenie organu, że pytania te, ich treść oraz ewentualne wykorzystanie informacji może wyrządzić szkodę Spółce. Podniosła, że pytania w swoim literalnym znaczeniu nie dotyczą wspólnot mieszkaniowych, ale sposobu zarządzania i administrowania tymi podmiotami, który to obowiązek przyjęła na siebie Spółka w sposób nieuprawniony, ale dający wystarczający powód, zgodny z u.d.i.p., do stawiania pytań o ten segment działalności biznesowej Spółki, uzyskiwanych z tego tytułu profitów budżetowych, wykorzystywania - przy realizacji zobowiązań kontraktowych - majątku publicznego. Skarżąca zarzuciła, że organ zdaje się nie dostrzegać skomplikowanej materii prawnej i społecznej, którą sam wykreował i stosował przez długie lata, ponieważ będąc jednostką organizacyjną gminy zarządzającą mieniem wspólnot mieszkaniowych, zarządza równocześnie mieniem publicznym, jakim bez wątpienia są lokale wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy i tym samym gmina staje się z mocy ustawy o własności lokali równoprawnym członkiem wspólnoty mieszkaniowej oraz podlega reżimom ustawowym. Spółka odnosi też korzyści budżetowe z tytułu prowadzonej działalności, a więc podlega kontroli społecznej. Zdaniem skarżącej, nie do zaakceptowania jest stworzony przez Spółkę mechanizm, który - według jej mniemania - zwalnia ją w znacznej części z rygorów u.d.i.p. Pełni ona bowiem rolę zarządcy lub administratora nieruchomości wspólnej, jest pozbawionym konkurencji sprzedawcą i dostawcą większości mediów (ciepło, woda, wywóz nieczystości) i bardzo często jest jedynym wykonawcą remontów nieruchomości, w tym termomodernizacji budynków. Jest również w posiadaniu wszystkich dokumentów wspólnot mieszkaniowych, zleceniodawcą przeglądów technicznych, audytów itp. Tymczasem, zgodnie z koncepcją Spółki, wszystkie te czynności zwalniają ją z konieczności odpowiedzi na pytania zadawane w trybie u.d.i.p., gdyż to nie Spółka jest ich adresatem, a wyłącznie wspólnota mieszkaniowa.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uznanie bezczynności Spółki oraz o zwrot poniesionych kosztów sądowych.

W piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r. organ dodatkowo podał, w związku z doprecyzowaniem przez skarżącą w skardze pytań 2a i 6, że Spółka jest w stanie udostępnić dane wyłącznie dotyczące przychodów za administrowanie wspólnotami mieszkaniowymi w ciągu ostatnich 5 lat wstecz, tj. za okres od roku 2013 do 2018, na przychody te składają się wynagrodzenie administratora, wydatki na utrzymanie czystości we wspólnotach mieszkaniowych (w tym wynagrodzenie sprzątaczek, zakup środków czystości itp.), wydatki na usuwanie awarii, wykonanie drobnych napraw oraz wiele innych, i wynosiły one odpowiednio w roku: 2013 kwotę 889.674,62 zł, 2014 kwotę 915.931,17 zł, 2015 kwotę 927.287,23 zł, 2016 kwotę 968.194,89 zł, 2017 kwotę 984.674,36 zł oraz 2018 kwotę 995.463,55 zł. W pozostałym zakresie - w związku z tym, że Spółka nie prowadzi szczegółowych zestawień przychodów czy dochodów - informacja może zostać udostępniona, po wcześniejszym wykazaniu interesu publicznego przez skarżącą. Z kolei odnośnie do pytania 6 organ wskazał, że Spółka z tytułu bieżącej obsługi prawnej poniosła koszty w kwocie 37.500 zł netto w roku 2018 r. i nie przeniosła tych kosztów w skład zobowiązań przypisanych wspólnotom mieszkaniowym.

W odpowiedzi na skargę Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. W ocenie organu, udzielono odpowiedzi na pytania zadane we wniosku, w zakresie, w jakim mogły zostać udzielone, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ stwierdził również, że pytania zadane przez skarżącą w części, w jakiej Spółka nie udzieliła na nie odpowiedzi powołując się na ochronę prywatności osoby fizycznej albo tajemnicę przedsiębiorstwa, w ogóle nie dotyczyły informacji publicznej. Odnośnie do pytania 8 organ podniósł, że z uwagi na brak wykazania interesu publicznego Spółka nie miała możliwości udzielenia odpowiedzi, o czym pisemnie poinformowano wnioskodawczynię, a w związku z tym nie przystąpiono do ewentualnej dalszej procedury udostępniania informacji. Z kolei kwestie poruszone w pytaniach 7, 9-11 oraz 13-18 nie stanowią informacji publicznej, dlatego odmówiono udzielenia odpowiedzi na te pytania. Brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informujące, że żądane dane nie należą do zakresu przedmiotowego ustawy. Poza tym pytania te cechuje wyłącznie interes prywatny skarżącej, jako członka wspólnoty mieszkaniowej. Organ wyjaśnił również, że odpowiedź na pytanie 3 była niemożliwa, ponieważ nie każda informacja związana z zatrudnieniem w podmiotach wykonujących zadania publiczne jest informacją publiczną. Po pierwsze, musi ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a po drugie, konieczne jest istnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznych. Wnioskodawczyni pytała jednak o konkretne dane osób zatrudnionych w Spółce (dane personalne i wykształcenie), a dane te w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Z kolei w sytuacji, gdy sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, odmowa udzielenia informacji nie może być rozstrzygana decyzją. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują również w tym przypadku zastosowania, ponieważ nie jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W kwestii udostępnienia informacji przetworzonej organ zwrócił uwagę, że spoczywa na nim obowiązek ustosunkowania się w przepisanej prawem formie do złożonego wniosku, po dokonaniu oceny, czy wnioskodawca wskazał szczególną istotność interesu publicznego, czy też nie. Tylko brak podjęcia działań zmierzających do zgodnego z przepisami załatwienia sprawy skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu. Spółka wezwała skarżącą do wskazania interesu prawnego, jednak ta go nie wykazała. W uzupełniającym wniosku wnioskodawczyni wdała się w polemikę ze Spółką, dotyczącą tego, czy wnioskowane dane stanowią informację przetworzoną, wskazując na łatwość ich pozyskania. Jednak niektóre informacje zawarte w pytaniu 2a oraz 8 nie są zawarte w bilansach Spółki. Także sposób prowadzenia księgowości przez Spółkę nie daje pełnej możliwości odpowiedzi na pytania skarżącej. W celu udzielenia odpowiedzi Spółka musiałaby wykorzystać de facto wszystkich pracowników albo zatrudnić nowych, aby prześledzić wszelkie dostępne dokumenty księgowe, przyporządkowując ponadto każdy dochód czy koszt na rzecz poszczególnych wspólnot. Natomiast w pewnym, możliwym zakresie udzielono odpowiedzi na pytanie 2a, po doprecyzowaniu pytania w skardze. Końcowo organ podkreślił, że udzielił odpowiedzi na żądane przez skarżącą pytania, zaś w pozostałym zakresie poinformował o braku możliwości udzielenia odpowiedzi, szczegółowo określając przyczyny tej odmowy. Nie sposób zatem uznać, że Spółka dopuściła się bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej nadal P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku niestwierdzenia bezczynności, skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zatem, w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Spółki w przedmiocie informacji publicznej.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Tym samym skarga wniesiona przez E. M. była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Przechodząc już do okoliczności niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w zakresie udostępnienia części informacji żądanej we wniosku z dnia 31 grudnia 2018 r., szczegółowo opisanej w 18 jego punktach.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w sprawie, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym, jak i umowy Spółki wynika, że jedynym jej wspólnikiem jest Gmina [...], posiadająca 100% udziałów. Wobec tego reprezentujący Spółkę Prezes Zarządu jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w posiadaniu Spółki, a mają charakter informacji publicznej - art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Tym samym ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącej informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-f), jak również zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), oraz ich majątku, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącego z zadysponowania majątkiem, oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Informacje mogą obejmować również dane o dochodach i stratach spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

W świetle powyższego Sąd uznał, że w kategorii informacji publicznej niewątpliwie mieściły się żądane przez skarżącą dane, poza informacjami zawartymi w punktach 7, 9-11 oraz 13-18 wniosku, co zostanie szerzej omówione w dalszej części uzasadnienia. Dla uporządkowania czynionych rozważań odnotowania również wymaga, że skarżąca nie objęła skargą żądań zawartych w punktach 2, 4 i 4a wniosku.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma) w zakresie pytań zawartych w pkt 2a, pkt 3 - w części dotyczącej pytania o przygotowanie zawodowe pracowników, danych personalnych autorów projektów uchwał wspólnot mieszkaniowych oraz trybu ich opracowania, pkt 5 - w części dotyczącej pytania o kryteria wyboru obsługi prawnej, oraz pkt 8.

I tak, odnośnie do pytania sformułowanego w punkcie 2a wniosku, którego zakres został ograniczony w piśmie skarżącej z dnia 5 lutego 2019 r. do dochodów netto Spółki z tytułu obsługi 74 wspólnot mieszkaniowych i operacji finansowych z tym związanych, organ uznał, że żądane dane stanowią informację przetworzoną i odmówił ich udostępnienia wobec niewykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego. Poza pisemną odpowiedzią udzieloną skarżącej w tym zakresie, organ nie wydał decyzji odmownej. Tymczasem, jak już wcześniej powiedziano, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Powtórzyć też przyjdzie, że w sytuacji gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia - na mocy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - uprawniony jest do przedłużenia tego terminu maksymalnie o 2 miesiące. W okolicznościach sprawy czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku było powiadomienie skarżącej, że udzielenie informacji w zakresie omawianego pytania nastąpi po wykazaniu przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe nie wyczerpuje jednak żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W szczególności organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, o ile - po wyjaśnieniach skarżącej - nadal prezentował stanowisko, że stanowi ona informację przetworzoną, a wnioskodawczyni nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej żądaniu. Poprzestanie tylko na takim stwierdzeniu, jeśli nie towarzyszy mu podjęcie stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p., jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej musi bowiem nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Tak samo należy ocenić zachowanie organu odnośnie do żądania skarżącej sformułowanego w pkt 8 wniosku.

Z kolei co do pytania zawartego w punkcie 3 wniosku uznać należało, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi. Organ nie podał bowiem informacji w części dotyczącej przygotowania zawodowego pracowników, danych personalnych autorów projektów uchwał wspólnot mieszkaniowych oraz trybu ich opracowania. Jak stwierdził, nie udostępnił żądanych danych z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, jednak nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji. Ponadto, w związku ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zwrócić należy uwagę na pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., ogólnemu obowiązkowi udostępnienia podlegają w szczególności dane dotyczące obsady personalnej organów tego rodzaju podmiotów oraz dane dotyczące osób sprawujących funkcje w tych podmiotach (osób zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych, zarządzających lub związanych z realizacją zadań publicznych). Dane personalne osób stanowiących obsadę organów lub zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych lub zarządzających w podmiotach publicznych (w tym w spółkach komunalnych) nie mogą bowiem zostać wyłączone z zakresu powyższego obowiązku ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, ponieważ dane tego rodzaju dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają nierozerwalny związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że dane personalne dotyczące pozostałych pracowników zatrudnionych na tzw. stanowiskach niefunkcyjnych (pełniących funkcje usługowe lub pomocnicze) w podmiotach publicznych nie stanowią informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem dążenie do poszerzenia, pogłębienia i wzmocnienia transparentności, rzetelności i legalności działalności podmiotów publicznych wymaga poddania procesów zatrudniania oraz stanu obsady pracowniczej podmiotów publicznych szerokiej kontroli społecznej. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do danych personalnych osób, które - będąc zatrudnione w podmiotach publicznych (np. w spółkach komunalnych) na stanowiskach pomocniczych lub usługowych - nie pełnią funkcji publicznych. W odniesieniu do tej kategorii osób prawo dostępu do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu ze względu na zasadę ochrony prywatności osób fizycznych, chyba że osoby te dobrowolnie rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli zatem zachodzi konieczność ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie i w zakresie wyznaczonym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z przepisami ustaw szczególnych, właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji publicznej wnosi o udzielenie informacji na temat danych personalnych wszystkich osób zatrudnionych w danym podmiocie publicznym (np. w spółce komunalnej) według stanu na określony dzień, obowiązkiem właściwego organu (podmiotu) jest dokonanie odpowiedniego podziału pracowników według kryterium pełnienia przez nich funkcji publicznych (funkcji związanych z kierowaniem/zarządzaniem podmiotem publicznym lub z bezpośrednią realizacją zadań publicznych przez ten podmiot) oraz powiązanie z tak przeprowadzoną kategoryzacją formy prawnej załatwienia wniosku o udostępnienie danych personalnych pracowników. Niewątpliwie jedynie osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych i pomocniczych (np. kierowcy, portierzy, informatycy, osoby sprzątające), jako nierealizujące bezpośrednio zadań publicznych przypisanych do danego podmiotu publicznego mogą zostać zaliczone do grupy pracowników niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym można względem nich rozważać ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1129/16).

Podobnie, w ocenie Sądu, skarżąca nie uzyskała pełnej odpowiedzi na pytanie zadane w punkcie 5 wniosku - w części dotyczącej kryteriów wyboru obsługi prawnej.

Reasumując, Sąd uznał, że wniosek skarżącej nie został załatwiony w zakresie pytania zawartego w punkcie 2a i 8 oraz nie udzielono pełnej odpowiedzi odnośnie do punktów 3 i 5 wniosku, ani też nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji przyjąć należało, że Spółka w dacie orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania jej do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 31 grudnia 2018 r. w opisanym zakresie, w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do udzielonej przez organ odpowiedzi co do informacji zawartej w punkcie 6 wniosku - w części dotyczącej kosztów obsługi prawnej, w ocenie Sądu, trzeba przyjąć, że wniosek ten otrzymany przez organ w dniu 2 stycznia 2019 r. nie został rozpatrzony przez Spółkę w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 16 stycznia 2019 r. Skoro natomiast organ udzielił skarżącej odpowiedzi w powyższym zakresie dopiero po wpłynięciu skargi, tj. w dniu 8 kwietnia 2019 r., to - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że przed rozpoznaniem skargi Spółka przesłała skarżącej żądaną informację, podając, że z tytułu bieżącej obsługi prawnej poniosła koszty w kwocie 37.500 zł netto w roku 2018 r. i nie przeniosła tych kosztów w skład zobowiązań przypisanych wspólnotom mieszkaniowym. Na dzień orzekania przez Sąd nie można więc mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku w części dotyczącej ww. punktu. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie wskazanej powyżej informacji - zobowiązywanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w tej części stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował na wniosek skarżącej, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, opisana bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że organ nie udzielił skarżącej pełnych informacji jedynie w zakresie czterech pytań z osiemnastu. Przy czym dostrzec również trzeba, że sformułowane przez skarżącą pytania były bardzo rozbudowane i szczegółowe.

Z kolei odnośnie do żądania zawartego w pkt 1 wniosku należy stwierdzić, że organ udzielił stosownej odpowiedzi, wyjaśniając skarżącej, na jakich zasadach powstała Spółka oraz jakie są podstawy prawne prowadzonej działalności. Ponadto uzupełniająco, wobec zgłoszonych przez skarżącą wątpliwości, organ w piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. wskazał, że Spółka nie jest jednostką organizacyjną gminy, ani zakładem budżetowym, lecz posiada odrębną osobowość prawną jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego i nie ma przeszkód formalnych, by taka spółka, będąc odrębnym od gminy podmiotem, wykonywała działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że sama prawidłowość zaprezentowanego w odpowiedzi na wniosek stanowiska nie może być oceniania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność organu. Innymi słowy, w przypadku skargi opartej na podstawie art. 149 P.p.s.a., sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny udostępnionej informacji, lecz jedynie rozstrzyga - biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny - czy organ pozostaje w bezczynności. Dlatego za nieuprawniony Sąd uznał pogląd skarżącej, że organ winien wyjaśnić wszystkie jej wątpliwości, które w istocie zmierzały do zakwestionowania legalności prowadzonej przez Spółkę działalności.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika również, że organ udzielił skarżącej informacji co do pytania 12 wniosku.

W tych okolicznościach stwierdzić przyjdzie, że skoro udzielono skarżącej odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1 i 12 wniosku, to zarzut pozostawania Spółki w bezczynności w tym zakresie jest bezzasadny.

Jeśli zaś chodzi o pozostałe informacje żądane przez wnioskodawczynię, czyli zawarte w punktach 7, 9-11 oraz 13-18 wniosku, Sąd zgodził się z organem, że poruszone w tych punktach kwestie (opisane już szczegółowo wcześniej) nie stanowią informacji publicznej, jako że nie dotyczą w istocie informacji o podmiocie, do którego zwrócono się z wnioskiem, lecz informacji o działalności innych podmiotów, tj. wspólnot mieszkaniowych oraz odnoszą się do relacji tych wspólnot z zarządcą. Natomiast Sąd w pełni akceptuje prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie stanowią informacji publicznej informacje dotyczące wspólnoty mieszkaniowej, a więc podmiotu, który nie dysponuje majątkiem publicznym. Uzasadniając ten pogląd, trafnie podnosi się, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa prywatnego i w swoim działaniu kieruje się regulacjami właściwymi temu prawu. W skład wspólnoty mieszkaniowej mogą wchodzić także lokale będące własnością jednostek samorządu terytorialnego bądź podmiotów, w których jednostki te mają pozycje dominującą, jednak okoliczność ta nie powoduje, że zmianie ulega charakter prawny wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnota mieszkaniowa w żaden sposób nie jest związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Mienie wspólnoty nie jest mieniem państwowym, ani mieniem komunalnym, czy też majątkiem instytucji publicznoprawnej. Wspólnota nie dysponuje więc majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów u.d.i.p, a zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych - co należy podkreślić - nie wchodzi w zakres zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 781/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 194/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 162/16). W sytuacji zaś ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, organ powinien powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w zakresie wskazanych wyżej żądań w formie pisemnej, podając, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione. Stąd, zarzut braku realizacji ww. punktów wniosku nie mógł być uwzględniony.

Z przyczyn przedstawionych powyżej, Sąd - w punkcie 5 wyroku - dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej, na które składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono w pkt 6 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.