III OSK 1089/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-06-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I SAB/Sz 22/25	
Skarżony organ	Wójt Gminy~Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.183 § 1-2, art. 184, art. 193; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt I SAB/Sz 22/25 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Darłowo w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od J. K. na rzecz Wójta Gminy Darłowo kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Sz 22/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na bezczynność Wójta Gminy Darłowo (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym poniższych pytań:

1. Czy Rada Gminy Darłowo podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego (art. 13i ust. 1 upzp)? jeśli tak to wnoszę o jej przesłanie.

2. Na jakim obecnie etapie jest proces sporządzania planu ogólnego (art. 13i ust. 3 upzp) jeśli Rada Gminy Darłowo podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego.

3. Czy do dnia 30 czerwca 2005 r. na terenie Gminy Darłowo obręb Cisowo obowiązywał plan miejscowy? Jeśli tak, to wnoszę o jego przesłanie.

4. Wnoszę o przesłanie Dziennika Urzędowego Województwa Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr 96, poz. 1815 zawierającego plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo, ustanowiony uchwałą Nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r.; Dziennik Urzędowy nie jest dostępny w Internecie.

5. Czy w stosunku do któregokolwiek z właścicieli działek usytuowanych w obrębie Cisowo Wójt Gminy Darłowo podejmował działania, o których mowa jest w art. 59 ust. 3 upzp?".

Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. organ udzielił następującej odpowiedzi:

Ad 1. Na dzień sporządzania odpowiedzi Rada Gminy Darłowo nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego.

Ad. 3 Do dnia 1 stycznia 2004 r. na terenie Gminy Darłowo, w obrębie Cisowo

obowiązywał następujący plan miejscowy:

- uchwała Nr III/10/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy Darłowo z dnia 30 września 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo wraz z miejscowym planem szczegółowym wsi Wicie (Dziennik Urzędowy Województwa Koszalińskiego z dnia 1 grudnia 1988 r. Nr 21/88 poz. 177, data wejścia w życie: 16 grudnia 1988 r.), dokument przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. (na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

- do dnia 9 października 2006 r. (na podstawie § 79 pkt 2 uchwały Nr XXII/282/2005 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r.) dla działek nr 570, 566/1 obręb Cisowo obowiązywała uchwała Nr XLVI/424/98 Rady Gminy Darłowo z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo miejscowości: Cisowo, Barzowice, Drozdowo (Dziennik Urzędowy Województwa Koszalińskiego z dnia 23 lipca 1998 r. Nr 18, poz. 101, data wejścia w życie 7 sierpnia 1998 r.).

Ad. 4 Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo ustanowiony uchwałą Nr XXII/282/05 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 8 września 2006 r. Nr 96, poz. 1815 dostępny jest w Internecie na stronie https://archiwum.szczecin.uw.aov.Dl/svstemfiles/articlefiles/313/(20110819.110526).096-2006.pdf.

Ad. 5 Nie były podejmowane działania, o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) ponieważ Gmina Darłowo posiada miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego na całym obszarze, a art. 59 ust. 3 dotyczy sytuacji, gdy gminy nie posiadają planów miejscowych i wydawane są decyzje o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. (data prezentaty organu: 2 stycznia 2025 r.) skarżący ponownie zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci Dzienników Urzędowych Województwa Koszalińskiego z dnia 1 grudnia 1988 r. Nr 21/88, poz. 177 oraz z dnia 23 lipca 1998 r. Nr 18, poz. 101 z uwagi na fakt, iż dzienniki te nie zostały opublikowane w Internecie, a we wcześniejszej odpowiedzi organ nie wyjaśnił powodu nieudostępnienia ww. dokumentów żądanych we wniosku z dnia 2 grudnia 2024 r.

Pismem z dnia 8 stycznia 2025 r. organ poinformował, że wskazane przez skarżącego informacje zostały przekazane w poprzedniej korespondencji w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej została uchwalona w 2001 r. i z natury rzeczy dotyczy dokumentów, które zostały zmaterializowane po jej wejściu w życie. Organ wskazał, że niezależnie od tego dotychczasowa korespondencja ze skarżącym czyni zadość stawianym przez niego pytaniom, zaś pismo organu z dnia 20 grudnia 2024 r. wyczerpuje odpowiedź na skierowany przez skarżącego wniosek.

Pismem z dnia 25 stycznia 2025 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 30 grudnia 2024 r. i zawnioskował o: przesłanie żądanej informacji przez organ zgodnie z wnioskiem bez zbędnej zwłoki, tj. o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. organ przekazał skarżącemu wszystkie żądane informacje, które posiadał i poinformował, że przedstawione informacje były kompletne i wyczerpujące. Wnioskowane przez skarżącego w piśmie z dnia 30 grudnia 2024 r. dokumenty (Dzienniki Urzędowe Województwa Koszalińskiego z 1988 roku i z 1998 roku) nie pozostają w posiadaniu organu, ponieważ urząd gminy nie jest depozytariuszem archiwalnych Dzienników Urzędowych, wobec czego organ uznał, że skarżący domaga się udostępnienia danych, których organ nie posiada.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku powołano treść art. 1 § 1-2 w zw. z art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1-2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) i wskazano, że osią sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organ pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej w postaci uchwał rady gminy w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgodnie ze złożonymi wnioskami. Kolejno, Sąd pierwszej instancji powołał treść przepisów art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i wskazał, że Wójt Gminy Darłowo jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej przez niego informacji publicznej, a w sytuacji, w której wniosek dostępowy nie dotyczyłby informacji publicznej lub organ nie dysponowałby wnioskowaną informacją, wówczas brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnej i należy jedynie poinformować wnioskodawcę w formie pisma, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej lub o braku posiadania informacji przez organ. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że kategorie udostępnianych informacji publicznych stanowią katalog otwarty i podkreślił, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała Nr III/10/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy Darłowo z dnia 30 września 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo wraz z miejscowym planem szczegółowym wsi Wicie, zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r., Nr 35, poz. 185 ze zm.) podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego z dnia 1 grudnia 1988 r., Nr 21/88, poz. 177. Również uchwała Nr XLVI/424/98 Rady Gminy Darłowo z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo miejscowości: Cisowo, Barzowice, Drozdowo, stosownie do obowiązującego w dacie jej podjęcia art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.) podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Koszalińskiego z dnia 23 lipca 1998 r., Nr 18, poz. 101.

Sąd pierwszej instancji uznał, że treść uchwalonych i ogłoszonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym z u.d.i.p. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może pojawić się wówczas, gdy informacja publiczna nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Jeśli natomiast informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w odpowiedzi na powyższe żądanie organ wskazał na poszczególne uchwały i podał miejsce ich publikacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, w której organ konkretnie wskazał Dzienniki Urzędowe Województwa Koszalińskiego, w których rzeczone uchwały zostały ogłoszone i to pomimo faktu, iż dopiero w odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że nie dysponuje egzemplarzami tych dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i wskazał na:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieprawidłowym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ale w istocie taki wpływ miało;

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu (bezspornie sprawa wniosku o udzielenie informacji publicznej nie została załatwiona w ciągu 14 dni tak jak trzeba – stąd bezczynność);

3. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu sprawy i dokonaniu oceny działania organu;

4. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.) i zasądzeniu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.).

Wskazując na ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przejście do szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów wymaga jednak wskazania na pewne podstawowe wymogi prawa wiązane ze skargą kasacyjną. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14).

Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1545/21; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12). Prowadzi to do konieczności uzasadnienia zarzutu, w ramach którego dojść musi do dopełnienia tych wymogów prawnych.

Konstatując, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest określenie podstawy lub podstaw kasacyjnych, prawidłowe skonstruowanie zarzutów obejmujące wskazanie naruszonych przepisów prawa, sposobu ich naruszenia połączone z precyzyjnym oznaczeniem w jaki sposób prawidłowo winien zostać zinterpretowany lub zastosowany każdy z przepisów, którego naruszenie zarzucono w uzasadnieniu. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być dokładnie określony, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności zarzutu jego naruszenia nie jest możliwa. Jak już wyżej podano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i w związku z tym nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12).

Odnosząc się generalnie do wszystkich zarzutów, wskazać należy, że żaden z nich nie został sformułowany w sposób odpowiadającym powyższym wymogom prawa. W żadnym z nich nie określono w jaki sposób miało dojść do naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej prezentuje wyłącznie własny pogląd prawny dotyczący istoty postępowania, który stanowi jedynie polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Jest to bardzo istotne uchybienie, które zasadniczo prowadzi a limine do bezskuteczności zarzutów. Jest to pewna wadliwość samej skargi kasacyjnej, która nie powinna mieć miejsca w przypadku jej sporządzania przez profesjonalnego pełnomocnika. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie spełniają wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 174-176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest choćby uchwała podjęta w pełnym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się merytorycznie do zgłoszonych zarzutów.

Wobec zarzutu pierwszego sformułowanego jako "art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieprawidłowym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ale w istocie taki wpływ miało", wskazać należy, że oddalając w niniejszej sprawie skargę, Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć wskazanego przepisu. Zaznaczyć jednak trzeba, że weryfikowany zarzut kasacyjny został skonstruowany w formule naruszenia przepisów postępowania, a zatem, stosownie do rygorów przewidzianych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dla swej skuteczności wymagał wykazania, że wytknięte w jego ramach uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy taka korelacja nie występuje z uwagi na fakt, iż autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do zakwestionowania ustaleń dokonanych przez Sąd pierwszej instancji i przedstawienia własnego sposobu załatwienia sprawy.

Rozpatrując na gruncie niniejszej sprawy kwestię terminowości podjętej przez organ czynności należy zwrócić uwagę na fakt, iż w odpowiedzi na wniosek dostępowy pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, oraz na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował, że termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony do 2 miesięcy, jednak nie później niż do dnia 4 lutego 2025 r., z uwagi na konieczność przygotowania żądanych informacji lub przygotowania decyzji administracyjnej. Pismo to nie zostało wskazane w treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, niemniej jako element akt administracyjnych stanowi część materiału dowodowego sprawy, który został odnotowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. wnioskodawca wskazał, że zachowanie ładu przestrzennego leży w interesie publicznym. W piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. organ wymienił obowiązujące w poszczególnych okresach czasu miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wraz z określeniem historycznych dzienników urzędowych właściwego organu, w których zostały one publikowane. Wójt gminy Darłowo w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. nie wskazał, że ww. archiwalne dokumenty planistyczne nie pozostają w jego posiadaniu (co uczynił dopiero na etapie wniesienia odpowiedzi na skargę), choć treść tak udzielonej odpowiedzi wprost odsyła wnioskodawcę do właściwych publikatorów, w których skarżący może odnaleźć poszukiwane przezeń informacje.

Korelacja wymienionych terminów wskazuje na fakt, iż w dacie wpływu do organu skargi na bezczynność (22 stycznia 2025 r.) organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ nie upłynął termin wskazany w piśmie Wójta Gminy Darłowo z dnia 11 grudnia 2024 r. Aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona) organ musi pozostawać w bezczynności w dacie jej wniesienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Istotnym jest podkreślenie, że skarga na bezczynność odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. Nie stanowi środka prawnego, który można wnosić niejako "na przyszłość", prewencyjnie, a zatem z przeświadczeniem, że ocena zaistnienia stanu bezczynności dokonywana ze strony sądu administracyjnego odnosić się będzie wyłącznie do okresu liczonego od momentu upływu terminu na załatwienie sprawy przez organ - nawet przypadającego po dniu wniesienia skargi - do daty wyrokowania przez sąd administracyjny pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 2904/24). Przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnie do dwóch miesięcy, odnosi się natomiast do sytuacji uniemożliwiającej rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. W takim przypadku organy administracji zobowiązane są przed upływem 14 dniowego terminu, poinformować wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż dwa miesiące. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce.

Jako drugi zarzut wskazano "art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu (bezspornie sprawa wniosku o udzielenie informacji publicznej nie została załatwiona w ciągu 14 dni tak jak trzeba – stąd bezczynność)". Zarzut został sformułowany przez użycie zwrotu "niezastosowanie", przy czym zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 284/04; z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 329/12; z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2255/12; z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3080/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 294/12). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

W treści trzeciego zarzutu wskazano na "art. 174 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych", tj. na naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu sprawy i dokonaniu oceny działania organu. Podkreślić należy, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm., dalej: p.u.s.a.) ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarżący kasacyjnie nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również nie wykazał, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 p.u.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14).

Artykuł 1 § 2 P.u.s.a. zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, ponieważ określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1305/23).

Odnośnie do czwartego zarzutu sformułowanego jako "art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.) i zasądzeniu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.)", podkreślić należy, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14; z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14; z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13; z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13). Artykuł 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy zatem zauważyć, że art. 151 p.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240, i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 151 P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby Sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.