II SAB/Bk 70/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-22	
Data wpływu	2021-07-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Barbara Romanczuk
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Umorzono postępowanie w zakresie bezczynności lub przewlekłości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1, art. 6 i art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 1 par. 1 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku K. R. z dnia [...] maja 2021 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
K. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. K. R., poprzez platformę ePUAP, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o udostępnienie informacji publicznych na temat wynagrodzenia, ilości nagród i premii, kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności dotyczącego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego. Wnioskodawca wskazał jednocześnie konkretne miesiące, których dotyczy wniosek.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. organ przekazał dane dotyczące Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśniając jednocześnie, że pozostałe żądane dane nie mogą zostać przekazane, ponieważ w tym przypadku prawo do informacji publicznej ograniczone jest ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W dniu [...] czerwca 2021 r. K. R. wniósł w formie elektronicznej skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym Głównego Księgowego, zarzucając mu naruszenie art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) poprzez przyjęcie, że żądane informacje w zakresie wynagrodzenia, ilości nagród i premii, kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności dotyczącego Głównego Księgowego PINB w Ł. nie stanowią informacji publicznej. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: (-) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, (-) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. w zakresie dotyczącym informacji publicznych dotyczących Głównego Księgowego oraz skanu listy obecności, (-) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; (-) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ udzielił wnioskowanych informacji tylko w zakresie dotyczącym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w zakresie informacji dotyczących Głównego Księgowego nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek do dnia złożenia skargi. Dalej skarżący wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie ustawowy ostateczny termin na udostępnienie informacji minął w dniu [...] czerwca 2021 r., a skoro organ w tym terminie nie uzupełnił odpowiedzi, powyższe skutkuje powstaniem stanu bezczynności w zakresie w jakim organ nie rozpoznał wniosku, tj. dotyczącym Głównego Księgowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że po wpłynięciu skargi na bezczynność, pracownica PINB w Ł. będąca Główną Księgową zmieniła swoje stanowisko w sprawie i oświadczyła na piśmie, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej rezygnuje z przysługującego jej prawa ograniczenia ze względu na prywatność w zakresie przekazania w trybie informacji publicznej danych dotyczących jej osoby. W tych okolicznościach w dniu [...] czerwca 2021 r. udzielono skarżącemu stosownej informacji o Głównej Księgowej obejmującej: wysokość wynagrodzenia za miesiące marzec i kwiecień 2021 r., kierunek ukończonych studiów, kwotę nagród przyznanych w okresie od października 2020 r. do kwietnia 2021 r. oraz skan listy obecności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.

Już na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dalej należy przypomnieć, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W przedmiotowej sprawie Skarżący zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. informacji publicznych na temat wynagrodzenia, ilości nagród i premii, kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności dotyczącego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu - jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Niesporne jest również, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z [...] maja 2021r. stanowią informację publiczną. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy o dostępie do informacji publicznej, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. Należy mieć zatem na uwadze, że również dane na temat sposobu wydatkowania środków publicznych będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Warto podkreślić, że z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach władzy publicznej. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z tego względu informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1349/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpień 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 56/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Wypada w tym miejscu również przytoczyć brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie). Podkreślić też należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).

Rekapitulując powyższe stwierdzić należy, że zarówno informacje dotyczące wynagrodzenia, ilości nagród i premii, jak i kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Głównego Księgowego tego organu mają charakter informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Jak zostało to już zasygnalizowane wyżej jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia, nagrody i premie pracowników organów władzy publicznej. Wobec tego informacja o wynagrodzeniu, nagrodach i premiach osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Przyznanie nagrody pieniężnej za sposób wykonywania obowiązków służbowych pozostaje w bezpośrednim związku z wykonywaniem przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych (tak m.in. NSA w wyroku z 17 marca 2016 r. sygn.. akt I OSK 2366/14, CBOSA).

Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. została złożona w dniu [...] czerwca 2021r., a w dniu [...] czerwca 2021r. PINB Ł. przesłał skarżącemu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, żądane informacje w zakresie Głównego Księgowego. Niekwestionowane jest więc, że organ udostępnił skarżącemu ostatecznie wszystkie żądane przez niego informacje, jednakże uczynił to po upływie terminu 14 dni od dnia otrzymania wniosku.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczących Głównego Księgowego, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie sąd nie dopatrzył się w stwierdzonej bezczynności rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Oceniając zatem tę kwestię, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że organ niezwłocznie, po doręczeniu mu skargi na bezczynność w niniejszej sprawie, przesłał stronie skarżącej żądane przez nią informacje.

Ponadto należy stwierdzić, że ustanie bezczynności organu przed rozpoznaniem przez sąd skargi czyni bezprzedmiotowym postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia powołanego wniosku i uzasadnia umorzenie postępowania w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł z kolei w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).