III OSK 1257/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-04	
Data wpływu	2025-07-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Rafał Stasikowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 35/25	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.1 ust. 1 i 2, art.6 ust.1 pkt 3 lit.f, art.5, art.16 ust.1 w zw. z art.5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.141 §4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 365; art.26 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/25 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi P. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy K. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z 8 listopada 2024 roku (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt III) oraz w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt IV).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 8 listopada 2024 r. skarżący złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ile było zarejestrowanych uprawnionych wyborców w spisie wyborców pod numerem adresowym – "[...]", w wyborach do jednostek samorządu terytorialnego zarządzonych na dzień 7 kwietnia 2024 r.

Organ pismem z dnia 27 listopada 2024 r. odmówił udzielenia informacji publicznej argumentując, że nie jest to informacja publiczna.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji, po zapoznaniu się z treścią pisma będącego przedmiotem wniosku uznał, że stanowisko organu nie jest prawidłowe. Informacje żądane przez skarżącego nie zostały wprawdzie zdefiniowane w przykładowej egzemplifikacji zagadnień stanowiących informację publiczną (art. 6 ustawy), jednak przedstawienie to ma charakter przykładowy i nie sposób przyjąć, że inne kwestie pozostające we władaniu organów władzy publicznej nie będą stanowić informacji publicznej.

WSA podkreślił, że nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu podmiotowi o nią występującemu, pomimo że spełniony został warunek posiadania przez żądany zakres wiadomości statusu takiej informacji. Przepis art. 5 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Na mocy z kolei art. 5 ust. 2 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Skład orzekający wskazał, że udostępnianie spisu wyborców zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408) w szczególności w art. 36 tej ustawy gdzie wskazano, na co słusznie powołał się organ, wypadek kiedy spis taki może zostać udostępniony, a także wskazano osobę, której zawarte w nim zapisy są udostępniane. Są one zatem udostępniane danemu, konkretnemu wyborcy celem ewentualnej poprawy i konkretyzacji zawartych tam wpisów w celu zapewnienia tej właśnie osobie prawidłowej realizacji prawa wyborczego. Przepisy nie przewidują udostępniania innym osobom zapisów w spisach wyborców, w szczególności informacji co do tego czy dana osoba widnieje w spisie wyborców pod wskazanym adresem.

WSA stanął na stanowisku, że nawet jeśli udostępnienie informacji publicznej jest ograniczone choćby ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie zmienia to jej charakteru i nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. W konsekwencji w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organ, wbrew obowiązkowi, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie załatwił wniosku skarżącego w zakresie informacji publicznej, co skutkowało ustaleniem zaistnienia stanu bezczynności po stronie organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez:

a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacja, której udostępnienia żąda skarżący, tj. informacja o liczbie zarejestrowanych uprawnionych wyborców w spisie wyborców pod konkretnym wskazanym w treści wniosku adresem, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

b) jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pomimo nieposiadania w analizowanej sprawie przez wskazane we wniosku dane przymiotu informacji publicznej organ gminy zobowiązany był udostępnić żądane dane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało także wykroczeniem przez Sąd poza granice dopuszczalności stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w okolicznościach faktycznych tej sprawy;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

c) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia przyczyn uzasadniających potraktowanie żądanych informacji jako informacji publicznej, a tym samym zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w określonym ustawowo terminie odpowiedział na wniosek informując, iż żądane dane nie są informacją publiczną, a zatem w analizowanej sprawie nie pozostawał w bezczynności, w związku z czym skarga winna była zostać w całości oddalona.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na bezczynność i jej oddalenie; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z postanowieniami art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zasadnicze znaczenie przy jej rozpoznaniu ma zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w ramach którego organ wytyka, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ewaluował wnioskowane informacje, jako informacje publiczne. Przed szerszym odniesieniem do przedmiotowej kwestii trzeba potwierdzić, że uzasadnienie wyroku WSA narusza

art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże nie w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku oceny prawne co do zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji publicznych są skromne i jedynie w minimalnym stopniu racjonalizują przyjęte w tym zakresie konkluzje, jednakże nie można zasadnie twierdzić, iż WSA w ogóle nie przedstawił podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnił. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że kwestionowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – art. 184 in fine p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie, na etapie postępowania kasacyjnego, sprowadza się do rozważenia, czy informacja o ilości zarejestrowanych uprawnionych wyborców w spisie wyborców pod konkretnym adresem stanowi informację publiczną.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 Kodeksu wyborczego, każdy wyborca, któremu przysługuje prawo wybierania musi być ujęty w spisie wyborców sporządzanym

w Centralnym Rejestrze Wyborców w stałym obwodzie głosowania, w którym dany wyborca jest ujęty z urzędu lub na wniosek. Sporządzanie i aktualizowanie spisu wyborców jest zadaniem zleconym gminy, realizowanym odrębnie na każde zarządzone wybory – art. 26 ust. 2 Kodeksu wyborczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem żadnych wątpliwości, że informacje dotyczące spisu wyborców stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą "działalności organów władzy publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że prawo dostępu do informacji publicznej dotyczącej spisu wyborców nie zostało ukonkretnione na poziomie treści art. 6 u.d.i.p. Trzeba zwrócić uwagę, że w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. zadekretowano, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz

o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Niewątpliwie spis wyborców jest rejestrem publicznym prowadzonym przez organ władzy publicznej

w celu umożliwienia realizacji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie głosowania w zarządzonych wyborach – art. 26 ust. 3 Kodeksu wyborczego. Należy zatem przyjąć, że tak informacje o samym rejestrze, jak i informacje zawarte

w rejestrze stanowią informację publiczną. Nie można równocześnie zakładać, że

art. 36 Kodeksu wyborczego wyznacza pełne ramy dostępu do informacji zawartych w spisie wyborców. Artykuł 36 Kodeksu wyborczego reguluje tryb i zakres dostępu do informacji przez osobę, której dane zawarte w tym spisie dotyczą. Nie oznacza to jednak, że pozostałe informacje zawarte w spisie, a więc nie dotyczące bezpośrednio osoby, która wnioskuje o ich udostępnienie, nie stanowią informacji publicznej. Postanowienia art. 36 Kodeksu wyborczego nie zawężają konstytucyjnego

i ustawowego zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna". Modyfikują jedynie przyjęty w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólnosystemowy tryb dostępu do takich informacji, tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Trzeba zatem przyjąć, że przepisy Kodeksu wyborczego, a w szczególności art. 36 określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że w zakresie, którego nie dotyczą przepisy Kodeksu wyborczego, informacje odnoszące się do spisu wyborców tracą walor informacji publicznej. Wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie – wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., III OSK 942/22.

W realiach niniejszej sprawy skarżący domagał się udostępnienia informacji "ile było zarejestrowanych uprawnionych wyborców w spisie wyborców pod numerem adresowym – "[...]". Wnioskował zatem z jednej strony o informacje ze spisu wyborców, a więc o informację publiczną, a z drugiej strony, o informacje, których tryb i zasady udostępniania nie są uregulowane w przepisach Kodeksu wyborczego. W tym stanie rzeczy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem zgodzić się z konkluzjami Sądu pierwszej instancji, że organ niewłaściwie zareagował na wniosek dostępowy skarżącego, informując go, iż żądane informacje nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Organ powinien był albo udostępnić wnioskowane informacje, albo odmówić ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.

Eksponowana w skardze kasacyjnej argumentacja koncentrująca się na wykazaniu, że wnioskowana informacja dotyczy osób skonkretyzowanych

i identyfikowalnych przez adres zamieszkania nie ma znaczenia dla przypisania jej przymiotu informacji publicznej. To, że informacja publiczna ma dotyczyć "spraw publicznych" nie oznacza, że nie może odnosić się do spraw indywidualnych osób. Potwierdza to chociażby art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., który jako informację publiczną traktuje dokumenty urzędowe, akty administracyjne, czy wyroki sądów. Każdy z tych nośników może dotyczyć i bardzo często dotyczy konkretnych podmiotów, w tym osób fizycznych. Jak z powyższego wynika, sam fakt, że dana informacja odnosi się do konkretnej osoby nie wyklucza zakwalifikowania jej jako informacji publicznej.

Osobną kwestią jest natomiast to, czy taka informacja podlega udostępnieniu. Jak wynika bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zawarta

w powołanym przepisie klauzula limitacji dostępowej nie powoduje, że informacja dotycząca osoby fizycznej i podlegająca ochronie z uwagi na jej prywatność przestaje być informacją publiczną. Ma natomiast ten skutek, że nie podlega udostępnieniu. Odmowa dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Szerokie wywody Sądu pierwszej instancji, na które zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują na to, że organ powinien rozważyć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przy rozpatrywaniu wniosku dostępowego z 8 listopada 2024 roku. Organ zasadnie zawraca uwagę, że udostępnienie informacji o liczbie wyborców uprawnionych do głosowania pod konkretnym adresem, w zależności od okoliczności faktycznych, może (pośrednio) ujawniać chociażby takie kwestie, jak to, czy ktoś jest pod tym adresem zameldowany, albo czy głosował w okręgu wyborczym swojego stałego miejsca zamieszkania. Z perspektywy tajności wyborów i prawa do nieujawniania informacji prywatnych, np. dotyczących miejsca pobytu, kwestie te mogą mieć znaczenie

w kontekście zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Logicznym następstwem tej oceny jest negatywna weryfikacja zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem ma on charakter wynikowy w stosunku do naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uwzględniając całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.