Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i [...] – Stowarzyszenia Właścicieli Lokali z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1422/18 w sprawie ze skarg M. M., B. Z., P. J. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji postanawia: zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie I OSK 2633/20.

Wyrokiem z 19 września 2019 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1422/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. M., B. Z., P. J. (dalej również: "skarżący", "strony skarżące") i Miasta Stołecznego Warszawy (dalej również: "Miasto") na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej również: "Komisja") z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne, w punkcie 2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P. J., Miasta Stołecznego Warszawy oraz solidarnie na rzecz M. M. i B. Z. po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku skutecznie wywiedli: [...] – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali z siedzibą w Warszawie (dalej: "Stowarzyszenie") i Komisja.

W petitum środka odwoławczego Komisja zarzuciła Sądowi I instancji m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718, dalej: "ustawa"), poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, które doprowadziły do uznania, że Komisja wydając decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 ustawy, nie może przy dokonywaniu oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w: 2006 r., 2008 r. i 2011 r. korzystać z nowej przesłanki materialnoprawnej, wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, ponieważ dana norma nie istniała w dacie wydania nadzorowanych aktów reprywatyzacyjnych, przez co jej zastosowanie godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów ustawy w powiązaniu z ratio legis stanowiącym podstawę jej uchwalenia, nakazuje opowiedzieć się za uznaniem kompetencji Komisji, jako organu ekstraordynaryjnego w polskim porządku prawnym, do dokonywania aktów nadzoru nad decyzjami reprywatyzacyjnymi wydanymi przed wejściem w życie ustawy, w oparciu o zawarte w niej przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych, do których to przesłanek zalicza się podstawa przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy; naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, obejmuje zakresowo wyłącznie sytuacje, w których miały miejsce czyny w stosunku do osoby zajmującej lokal mieszkalny potwierdzone prejudykatem, wydanym przez sąd powszechny (karny), takie jak: przestępstwo groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju, przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do uznania braku podstaw do wzruszenia przez Komisję nadzorowanych decyzji reprywatyzacyjnych i przyjęcia, że w konkretnym przypadku reprywatyzacja nieruchomości nie doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, podczas gdy: (i) treść danego przepisu nie wprowadza katalogu zamkniętego działań, które mogą zostać uznane za prowadzące do przewidzianego nim skutku, co skutkuje szerokim zakresem zdarzeń mogących zostać uznanymi za wypełniające jego hipotezę, (ii) dokonanie właściwej wykładni danego przepisu w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na ustalenie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...], wydanie decyzji reprywatyzacyjnych doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste; naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy, poprzez błędne uznanie, że przesłanki w oparciu o które Komisja może wydać decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 ustawy, obejmują wyłącznie przypadki objęte hipotezą przepisów normujących postępowania nadzwyczajne przewidziane ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa") w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej i to w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej, co wyłącza stosowanie przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b, 5, 6, 7 i 8 ustawy do decyzji ostatecznych w dacie wejścia w życie ustawy (wydanych przed jej uchwaleniem), podczas gdy wolą ustawodawcy było jak najszersze ukształtowanie kompetencji Komisji jako organu szczególnego w polskim systemie prawnym, czemu służyło przyznanie temu organowi uprawnień pozwalających na ingerencję w zasadę przewidzianą w art. 16 kpa, na podstawie nowych trybów postępowania (przy zastosowaniu m.in. norm materialnoprawnych ujętych w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 ustawy, służących wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniach reprywatyzacyjnych.

Środek odwoławczy, wniesiony od ww. wyroku WSA, przez Stowarzyszenie, obejmował zaś m. in. naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest art. 30 ust. 1 pkt 4b, pkt 5 i pkt 6 ustawy, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że przepisy prawne, na których oparła rozstrzygniecie Komisja, nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych, a tym samym nie mogą mieć zastosowania do ich oceny, z uwagi na zasadę lex retro non agit oraz zasadę tempus regit actum. Twierdzenie to WSA odniósł do przesłanek rozstrzygnięć nadzorczych Komisji określonych w art. 30 ust. 1 pkt 4b, pkt 5 i pkt 6 ustawy. Skarżący kasacyjnie podniósł, że taka wykładnia narusza powołane przepisy, poprzez przyjęcie, że nie mają one zastosowania do stanu faktycznego sprawy, to znaczy mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych po ich wejściu w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy więc od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polegać musi na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.

Norma z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, jest podstawą fakultatywnego zawieszenia postępowania, a więc celowość zawieszenia postępowania, nawet w przypadku zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem, pozostawiona jest ocenie Sądu, przy czym jak wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należało, że na gruncie sprawy sygn. akt I OSK 1711/20 opisana powyżej zależność występuje.

Zauważenia w tym miejscu wymaga, że postanowieniem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2633/20, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 187 § 1 ppsa – przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życia tej ustawy?"

Powyższe zagadnienie prawne, które przedstawiono do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego procedowanej sprawy, w której podstawą kasacyjną jest m.in. zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Podkreślić tu trzeba, że uchwała NSA będzie miała charakter wiążący w sprawie, bowiem z art. 269 § 1 ppsa wynika ogólnie wiążąca moc tak uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa, postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzi na zagadnienie postawione w sprawie sygn. akt I OSK 2633/20.