I SA/Wa 2147/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-07	
Data wpływu	2021-09-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6293 Przejęcie gospodarstw rolnych	
Hasła tematyczne	Reforma rolna	
Sygn. powiązane	I OSK 458/23	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735;  art. 158 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329;  art. 145 par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skarg K. C. i T. G. oraz Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2021 r. nr GZ.rn.625.296.2019 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości objętej KW [...] i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne; 2. oddala skargę Gminy [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. C. i T. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i w pkt. 2 stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...], orzekająca o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], składającej się z działek o numerach: [...] oraz działki numer [...] (...), stanowiącej własność H. R., została wydana z naruszeniem prawa w stosunku do działek ewidencyjnych położonych w obrębie [...]: [...]. W pkt. 3 decyzji minister stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ podał, że ww. decyzją z [...] listopada 1977 r. Naczelnik Gminy [...] stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość H. R. o powierzchni [...] ha wraz z budynkami przeszła z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa – na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. nr 22, poz. 159, dalej jako ustawa). Stanowił on, że nieruchomości będące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 z późno zm.) własnością osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby takie utraciły prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Organ podał, że po włączeniu ww. nieruchomości do zasobów Skarbu Państwa została ona trwale rozdysponowana poprzez przekazanie w zarząd Lasów Państwowych, sprzedaż osobom fizycznym i skomunalizowanie na rzecz Gminy [...].

W wyniku wniosku H. R. z 2002 r., decyzją z [...] listopada 2002 r. [...] utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2003 r. znak: [...] stwierdzono nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. Jak wskazano, przywołany w ww. decyzji jako jej podstawa prawna przepis tj. art. 38 ust. 3 ustawy - nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa gdyż następowało ono z mocy samego prawa z dniem wyjazdu z kraju właściciela i wówczas sąd powszechny ujawniał Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów na wniosek właściwego organu.

Wg organu to wyłącznie sąd był i jest nadal uprawniony do oceny prawidłowości przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W sprawie nie było żadnych wątpliwości co do tego, że art. 38 ust. 1 i 3 ustawy nie uzasadniał wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., co zostało zakwalifikowane jako jej wydanie bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

W oparciu o takie stanowisko organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z 28 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1973/07 uchylił obie decyzje nadzorcze podnosząc jednak, że organy administracji publicznej trafnie uznały wydanie ww. decyzji z 1977 r. bez podstawy prawnej. Powodem uchylenia decyzji nadzorczych było, wg WSA, niewyjaśnienie, czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 kpa, a więc czy zaszły nieodwracalne skutki prawne i w jakim zakresie.

W wyniku kolejnego (3) rozpoznania sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1977 r. a minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa dokonał jej reformacji – w zakresie określonym na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Powołując się na wyrok WSA sygn. akt I SA/Wa 1973/07 i art. 153 ppsa minister podał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. Podał, że majątek H. R., objęty decyzją z 1977r. składał się z działek nr [...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]), co odpowiada obecnie działkom:

1. działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]: [...];

2. działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]: [...];

3. działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]: [...], część działki nr [...] (w granicach poprzedniej działki nr [...]), oraz część działek nr [...] i [...] (w granicach dawnej działki [...]);

4. działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]: [...],

5. działka nr [...], obręb [...]: włączona do działki nr [...].

Minister podał, że jest też związany przez WSA obowiązkiem ustalenia czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Organ wyjaśnił, że kryterium decydującym o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych jest możność cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków wywołanych przez dane orzeczenie przez organ administracji orzekający o zaistnieniu takich skutków, w ramach posiadanych przez ów organ kompetencji. Podał, że w zakresie w jakim dawna nieruchomość H. R. została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie ma możliwości restytucji stanu prawnego, istniejącego przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń i dotyczy to działek ewidencyjnych położonych w obrębie [...]: [...]. Wg ministra odnośnie do tych gruntów ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji, co skutkowało stwierdzeniem wydania kontrolowanego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Wobec pozostałych gruntów należących do H. R., które zostały objęte zakresem kontrolowanej decyzji minister stwierdził jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa uznając, że nie zachodzi tu negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Wg ministra są to następujące działki: [...] obręb [...]; [...] obręb [...].

Jednocześnie organ zaznaczył, że prawo własności do działek: [...] wróciło do H. R., na mocy wyroków Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (sygn. akt [...]) i z dnia [...] czerwca 2007 r. (sygn. akt [...]).

K. C. i T. G. (dalej jako skarżący) zaskarżyli decyzję ministra w części, co do punktu 3, to jest w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1977 roku - znak [...] "w pozostałym zakresie" a więc i w stosunku do nieruchomości stanowiącej aktualnie ich własność. Decyzji ministra zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym naruszenie wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej,

- uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie, a tym samym naruszenie wyrażonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie art. 77 § 1 kpa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 kpa i art. 158 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] listopada 1977 r jest nieważna, w sytuacji gdy co do działki ewidencyjnej numer [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji MRiRW z dnia [...] lipca 2021 roku [...] w części dotyczącej działki nr [...], co do punktu 3 z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.

Z kolei gmina [...] (dalej jako gmina) zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła ministrowi:

I. naruszenie prawa materialnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - poprzez nie zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i uznanie, iż nie stanowi on podstawy prawnej wydanego aktu przez Naczelnika Gminy [...], pomimo iż dopuszczalne jest w obrocie prawnym stosowanie podstawy prawnej jeżeli takowa istniała a nie została powołana w wydanej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

2. art. 38 (w szczególności ust. 3) ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez uznanie iż dokument oznaczony jako "decyzja Naczelnika Gminy [...]" stanowi ostateczną decyzję administracyjną pomimo iż nie zawiera on ustawowych elementów decyzji oraz nie został skierowany do stron postępowania, jak też brak jest informacji aby został im doręczony, a tym samym dokument ten powinien być interpretowany jako zaświadczenie nie zaś jako ostateczna decyzja administracyjna, co doprowadziło do uznania iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 217 w zw. z art. 107 § 1 kpa polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] listopada 1977 r. nie stanowi zaświadczenia, mimo iż dokument ten nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, w szczególności nie była kierowana do stron postępowania, co doprowadziło w konsekwencji do uznania iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności w części oraz stwierdzenie wydania w części z naruszeniem prawa aktu oznaczonego jako decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. znak [...] pomimo iż podstawą wydania tej decyzji był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a tym samym istniała podstawa prawna wydania tej decyzji;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności w części oraz stwierdzenie wydania w części z naruszeniem prawa aktu oznaczonego jako "decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...]listopada 1977 r. znak [...]", pomimo iż na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, natomiast w/w dokumentowi nie można przypisać ani miana decyzji administracyjnej ani przymiotu ostateczności, bowiem dokument ten nie zawiera ustawowych elementów decyzji administracyjnej jak też nie był kierowany do stron postępowania, jak też brak jest wiedzy aby był im doręczony co doprowadziło do uznania, iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

4. art. 156 § 2 kpa - poprzez uznanie iż w stosunku do części działek m.in. [...] obręb [...] nie zaszła negatywna przesłanka tj. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, pomimo iż nieruchomości te zostały przekazane przez Skarb Państwa na rzecz innych podmiotów w czasie kiedy również objęte były rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a następnie także zostały rozdysponowane pomiędzy inne podmioty np. poprzez użytkowanie wieczyste, co doprowadziło do uznania iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności aktu oznaczonego jako decyzja Naczelnika Gminy [...] a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa.

5. art. 107 § 1 pkt 4, pkt oraz § 3 kpa poprzez niewskazanie w podstawie prawnej wydanej decyzji organu II instancji przepisów prawnych, na podstawie których organ wydał rozstrzygniecie, w szczególności przepisów odnoszących się do stwierdzenia nieważności, jak też niewystarczające wyjaśnienie podstaw.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga Gminy [...] podlega oddaleniu, zasadna jest natomiast skarga K. C. i T. G. - w zakresie stanowiącej ich własność nieruchomości. Stąd Sąd uchylił pkt. 3 zaskarżonej decyzji w części i umorzył postępowanie nadzorcze na podstawie art. 145 § 3 ppsa.

Kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie z 1977 r. wydane zostało na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, dalej ustawa), pomimo, iż ww. art. 38 ust. 3 ustawy nie wymagał wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Przesądził to WSA w wyroku I SA/Wa 1973/07. Powyższe oznacza, że wszelkie negowanie tego stanowiska z powołaniem na inną podstawę prawną decyzji, co usiłuje sugerować gmina czy organ I instancji, jest całkowicie chybione z uwagi na związanie w trybie art. 153 ppsa ww. wyrokiem WSA. Bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do kwestii ewentualnej innej podstawy prawnej decyzji, co zasadnie podniósł minister.

W wyroku WSA w sprawie I SA/Wa 1973/07 zostało też przesądzone, że orzeczenie z 1977 r. stanowi decyzję administracyjną a nie zaświadczenie czy inny akt administracyjny, a także że organ administracji nie ocenia czy doszło do przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, gdyż właściwy w tym przedmiocie jest sąd powszechny. Minister orzekający w sprawie pominął ww. kwestię i badał zaistnienie przesłanek z art. 38 ustawy, co w ocenie Sądu pozostaje nieuprawnione.

Jak zasadnie podał organ, przepis art. 38 ustawy nie przewidywał upoważnienia dla władz administracji publicznej do wydawania aktów administracyjnych w przedmiocie przejmowania nieruchomości na rzecz Państwa, a w art. 38 ust. 3 ustawy wprost zapisano, że nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 18 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt. I OW 137/08). Dlatego wydana na tej podstawie decyzja podlegała unieważnieniu na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa – co potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt 1973/07, którym organ jest związany.

Związanie stanowiskiem WSA dotyczy też kwestii obowiązku zbadania, czy w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Organ uznał, że w stosunku do działek [...] obręb [...]; [...] obręb [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Gmina zaskarżyła ww. decyzję w całości, nie udokumentowała jednak prawa własności w stosunku do wymienionych w skardze nieruchomości, nie wykazała zatem interesu prawnego w tym zakresie. Aby móc kwestionować decyzję nadzorczą gmina musi wykazać się prawem własności gruntów, w stosunku do których neguje ustalenia organu odnośnie do przejścia prawa własności na podmioty trzecie i wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Poza tym w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że ewentualna komunalizacja gruntów Skarbu Państwa nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 158 § 2 kpa. Skarga gminy podlegała zatem oddaleniu w całości a żaden z zarzutów skargi nie okazał się uzasadniony. Ani zarzut co do tego, że akt z 1977 r. nie jest decyzją administracyjna, ani co do tego że własność nieruchomości H. R. przeszła na własność Państwa na innej podstawie prawnej (tej kwestii Sąd nie neguje, podnosi jedynie, że nie było to przedmiotem rozważań w postępowaniu kontrolnym określonym ramami wyznaczonymi przez zapadły w tej sprawie wyrok WSA z 2008 r.). Zarzuty skargi gminy polemizują z prawomocnym wyrokiem WSA w sprawie I SA/Wa 1973/07, co nie znajduje podstaw prawnych. Z uwagi na związanie ww. wyrokiem bezprzedmiotowe jest zatem szersze odnoszenie się do każdego z wyartykułowanych w skardze zarzutów gminy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu decyzja ministra została szeroko uzasadniona stosownie do wymogów ww. przepisu, choć z urzędu należy podnieść, że niezasadnie minister analizował kwestie ziszczenia się przesłanek z art. 38 ustawy w 1977 r.

Zasadna jest natomiast skarga właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Udokumentowali oni swoje prawo własności i w realiach tej sprawy oczywiste jest, że w stosunku do tej nieruchomości, niezależnie od uprzedniej komunalizacji, powstały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, dlatego w tym zakresie Sąd uchylił punkt 3 zaskarżonej decyzji ministra (w części) i umorzył postępowanie nadzorcze w tym zakresie. 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa). Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Skoro więc wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1977 r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia na skutek uchylenia ww. decyzji ministra w części nie został rozpoznany pomimo upływu 30-stu lat, to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa, co Sąd zobowiązany był stwierdzić w oparciu o treść art. 145 § 3 ppsa.