Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt I SA/Kr 1476/21. [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: sędzia WSA Inga Gołowska sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. na czynność Prezydenta Miasta K. z 13 września 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego; I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta pismem z dnia 13 września 2021r., nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm.) odmówił K. wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym w związku z wnioskiem z dnia 1 września 2021 r. tj. w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacje dla szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, inne niż Gmina Miejska K., w tym niepublicznych przedszkoli są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego, a więc roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ponadto przedszkole ma obowiązek przekazania danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Wpis N. do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta miał miejsce w dniu 27 sierpnia 2021 r., a więc oczywistym jest, że ww. warunki nie mogły zostać spełnione i, co do zasady, dotacja w 2021 roku nie powinna być przekazywana.

Wnioskodawca w uzasadnieniu wskazał, że do przedszkola uczęszczają dzieci, które w poprzednim roku szkolnym korzystały z wychowania przedszkolnego w placówce publicznej, w związku z czym podjęto decyzję, że w roku szkolnym 2021/2022 pobyt dzieci w przedszkolu będzie się odbywał na zasadach odpłatności, jakie obowiązują przedszkola publiczne, w związku z czym koszty realizacji zadań oświatowych w całości będą pokryte ze środków prywatnych organu prowadzącego. Ponadto wskazano na problemy związane ze zniszczeniem wyposażenia przedszkola w wyniku ulewy jaka miała miejsce w K. w dniach 5/6 sierpnia 2021 r., wiążące się z dodatkowymi kosztami funkcjonowania przedszkola.

W/g organu argumenty jakimi podparto wniosek o wyrażenie zgody na wcześniejsze przekazanie dotacji nie mogą stanowić podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Przedmiotowa dotacja ma charakter dofinansowania działalności przedszkola w sferze jego podstawowych zadań, a więc kształcenia wychowania i opieki, a jej celem nie jest całkowite sfinansowanie działalności przedszkola. Dotacja, w szczególności w obszarze oświaty niepublicznej, gdzie co do zasady kształcenie odbywa się na zasadzie odpłatności, nie stanowi wyłącznego źródła finansowania działalności. Decyzja organu prowadzącego, w wyniku której w pierwszym roku działalności przedszkole nie będzie pobierało opłat innych, niż te, które dotyczą przedszkoli publicznych, nie może stanowić uzasadnienia dla wyrażenia zgody do odstąpienia od wymaganych przepisami prawa warunków, jakie obowiązują wszystkie jednostki systemu oświaty. Takie działanie organu oznaczałoby, że wyrażenie zgody de facto uzależnione byłoby od decyzji wnioskodawcy, który aby otrzymać dotację w trybie nadzwyczajnym w pierwszym roku działalności zaniecha pobierania opłat.

Przedmiotowa dotacja jest przeznaczona na dofinansowanie bieżącej działalności przedszkola w związku z kształceniem, wychowaniem i opieką dzieci, które już uczęszczają do przedszkola. Zgodnie z wpisem do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta przedszkole rozpoczęło działalność z dniem 1 września 2021 r. i na ten dzień powinno dysponować wszelkim wyposażeniem niezbędnym do jej rozpoczęcia. Zatem pokrywanie kosztów wyposażenia niezbędnego do rozpoczęcia działalności, które zostały wygenerowane na etapie przygotowania i adaptacji lokalu, mogłoby stanowić nieuprawnioną rekompensatę z tytułu kosztów uruchomienia działalności. Ponadto do wniosku nie dołączono żadnej dokumentacji mającej na celu udowodnienie poniesionych strat, czy wydatków, jakie wygenerowało zalanie przedszkola.

W ocenie organu dotującego wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od następnego roku budżetowego mimo, że zostało przewidziane w przepisach ustawy stanowi wyjątek od zwykłego trybu udzielenia dotacji. Świadczy o tym fakt, że ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie takiego wniosku uznaniu organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwej w kwestii udzielania dotacji. Wyrażając zgodę na otrzymywanie dotacji, a więc środków publicznych, których wydatkowanie podlega szczególnemu rygorowi wydatkowania i rozliczania, w terminie wcześniejszym, niż wynika to ze zwykłego trybu, organ winien być w pełni przekonany, że następuje nadzwyczajna sytuacja prawna i faktyczna, która uzasadnia taki nadzwyczajny tryb działania. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu wniosku nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku. Organ działając w sferze uznania administracyjnego winien kierować się takimi przesłankami jak interes społeczny i słuszny interes obywateli, które powinny zostać w jakikolwiek sposób przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę, co nie nastąpiło.

Z powyższą czynnością nie zgodził się wnioskodawca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucając naruszenie:

- art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez:

- niezasadne wymaganie okoliczności nadzwyczajnych, kiedy przepisy tego nie wskazują,

- nieuwzględnienie, że sporne przedszkole stanowi istotne uzupełnienie sektora oświaty Miasta K., ponadto dotychczas uczniowie zapisani do niego uczęszczali do innych dotowanych przez Miasto K., a zatem w zakresie skutków z punktu widzenia Miasta K. przyznanie dotacji nie będzie generowało dodatkowego wydatku, lecz wyłącznie jego przesunięcie pomiędzy pozycjami budżetowymi,

-pominięcie, iż z punktu widzenia budżetu Miasta K. wypłata nie pociągałaby istotnych skutków finansowych, albowiem plan na edukację przedszkolną wynosi ponad 360 mln zł, przy czym kwota 182 mln stanowi plan wydatków z tytułu dotacji dla przedszkoli, co wskazuje, iż plan wydatków Miasta K. jest w stanie ponieść wydatek w roku 2021 na dotację dla przedszkola niepublicznego w którym dotacja wynosiłaby ok. 40.000 - 50.000,00 złotych,

- pominięcie zasady sprawiedliwości i równości zwłaszcza, że termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny;

- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organ nie odniósł się w ogóle do okoliczności promilowego charakteru dotacji w ramach budżetu, dobra dzieci oraz okoliczności jedynie wymogu przesunięcia środków pomiędzy poszczególnymi placówkami.

Wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności czynności i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Rozpoznając skargę na taką czynność, zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie zaskarżyła czynność Prezydenta Miasta K. dotyczącą odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego.

Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażany jest pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowo-administracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14). Pogląd ten zachowuje aktualność również w rozpoznawanej sprawie.

Niezależnie od tego, za niezbędnością rozpoznania sprawy w trybie sądowo-administracyjnym przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. Nadto, zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP.

Ocenę zaskarżonej czynności należało dokonać na podstawie regulacji ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm., dalej jako "u.f.z.o.").

Stosownie do treści art. 17 ust.1 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli.

Jak zaś stanowi art. 33 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

1. organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego;

2. przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Rokiem bazowym jest, jak to wynika z art. 2 pkt 25 u.f.z.o., rok poprzedzający rok budżetowy.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wystąpiła o przyznanie dotacji za okres od września do grudnia 2021r. przedkładając jednocześnie informację o faktycznej liczbie uczniów.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca powinna zatem przekazać odpowiednie informacje w terminie 30 września 2020 r.

Ratio legis przytoczonych regulacji jest dość oczywiste. Chodzi o umożliwienie zabezpieczenia w toku prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu, a następnie podejmowaniem uchwały budżetowej, środków umożliwiających realizację obowiązku jednostki samorządu terytorialnego wypłaty dotacji. (zwłaszcza, że środki te otrzymuje jednostka samorządu terytorialnego z budżetu państwa i w związku z tym, w odpowiednich terminach, obowiązana jest przedstawić dane do systemu informacji oświatowej).

Sąd podziela stanowisko w przedmiocie znaczenia w obrocie prawnym złożenia przez organ prowadzący daną placówkę oświatową wniosku o przyznanie dotacji oraz informacji o planowanej liczbie dzieci. Jak wskazuje M. Pilich: "W całym art. 90 ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informację o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek prawny w całym art. 90, ustawodawca miał na celu umożliwienie jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty - Komentarz, Komentarz do art. 90, SIP LEX). Nie ulega żadnej wątpliwości, iż celem obowiązku związanego ze wskazaniem planowanej liczby uczniów, jest umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach. Obowiązek ten nie został wprowadzony jako warunek decydujący o nabyciu uprawnienia do otrzymania dotacji, lecz jako gwarancja dla jednostek samorządu terytorialnego prawidłowego zaplanowania wydatków budżetowych.

W judykaturze przyjmuje się, iż termin złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej wraz z informacją o liczbie dzieci ma charakter instrukcyjny, a więc nie jest to termin zawity.

Nie budzi wątpliwości, że we wskazanym terminie strona skarżąca nie mogła skutecznie złożyć wniosku o dotację oświatową, gdyż wówczas tworzona przez nią placówka jeszcze nie istniała.

Pismo złożone przez stronę skarżącą w dniu 1 września 2021 r., winno zatem zostać rozpatrzone z uwzględnieniem art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

Zgodnie z jego treścią, na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Analizując treść przytoczonego wyżej przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., należy zauważyć, że zawarta w nim możliwość wyrażenia przez organ dotujący zgody na odstąpienie od warunku przekazania organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego, pozostawiona została uznaniu organu dotującego.

Organ może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację, albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Co więcej, w treści powołanego przepisu nie zostały wskazane dyrektywy, jakimi powinien kierować się organ dotujący odstępując od wskazanego terminu, i w konsekwencji udzielając dotacji mimo złożenia odpowiednich informacji i danych w terminie późniejszym, czy odmawiając odstąpienia od wskazanego terminu, czego konsekwencją będzie nieudzielenie dotacji w danym roku budżetowym.

Sąd administracyjny, biorąc pod uwagę jego funkcje wynikające z przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz właściwość określoną w przepisach p.p.s.a., uznaje, że nie ma uprawnień do tego, aby formułować kryteria podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć w ramach wynikającego z ustaw uznania administracyjnego. Rolą sądu w takim przypadku jest ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19).

Podejmowanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Przeciwnie, podejmując taką czy inną czynność organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, uwzględniając nadto wartości leżące u podstaw regulacji prawnych, do których odsyła także art. 2 Konstytucji RP.

Oznacza to, że podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania.

W ocenie sądu działanie Prezydenta Miasta uzewnętrznione w informacji przekazanej stronie skarżącej w piśmie z dnia 13 września 2021r. tych warunków nie spełniło.

W przedmiotowym piśmie wskazano, że przedszkole ma obowiązek przekazania danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Wpis N. do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta miał miejsce w dniu 27 sierpnia 2021 r., a więc oczywistym jest, że ww. warunki nie mogły zostać spełnione i, co do zasady, dotacja w 2021 roku nie powinna być przekazywana.

W/g organu argumenty jakimi podparto wniosek o wyrażenie zgody na wcześniejsze przekazanie dotacji nie mogą stanowić podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Przedmiotowa dotacja ma charakter dofinansowania działalności przedszkola w sferze jego podstawowych zadań, a więc kształcenia wychowania i opieki, a jej celem nie jest całkowite sfinansowanie działalności przedszkola. Dotacja, w szczególności w obszarze oświaty niepublicznej, gdzie co do zasady kształcenie odbywa się na zasadzie odpłatności, nie stanowi wyłącznego źródła finansowania działalności. Decyzja organu prowadzącego, w wyniku której w pierwszym roku działalności przedszkole nie będzie pobierało opłat innych, niż te, które dotyczą przedszkoli publicznych, nie może stanowić uzasadnienia dla wyrażenia zgody do odstąpienia od wymaganych przepisami prawa warunków, jakie obowiązują wszystkie jednostki systemu oświaty.

Wyrażając zgodę na otrzymywanie dotacji, a więc środków publicznych, których wydatkowanie podlega szczególnemu rygorowi wydatkowania i rozliczania, w terminie wcześniejszym, niż wynika to ze zwykłego trybu, organ winien być w pełni przekonany, że następuje nadzwyczajna sytuacja prawna i faktyczna, która uzasadnia taki nadzwyczajny tryb działania. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu wniosku nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku.

Przepis art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jak już wyżej zasygnalizowano, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej.

Organ, rozpoznając jej wniosek zobowiązany był wnikliwie rozważyć wszelkie aspekty przedmiotowej sprawy, działając w poszanowaniu zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady proporcjonalności oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i samorządowej.

Według sądu, stosując przywołany wyżej przepis, organ dotujący powinien ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić szeroko pojęty cel dotacji, dobro dzieci uczęszczających do przedszkola, zwłaszcza przez pryzmat zasady, że są one w równym stopniu uprawnione do wsparcia dotacyjnego, jak dzieci z przedszkoli publicznych, okoliczność czy istnieje możliwość zwiększenia dotacji oświatowej i wygenerowania w ten sposób dodatkowych środków na ww. cel, a jeżeli nie, to organ powinien adresatowi rozstrzygnięcia wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy dlaczego jest to niewykonalne, oraz jaka jest konkretna miesięczna wysokość dotacji dla skarżącej w perspektywie wydatków Miasta na cele edukacji przedszkolnej. Przedmiotowa ocena uwzględniać winna zasady współżycia społecznego i interes społeczny, a nadto abstrahować od przesłanek pozaprawnych tj. "nadzwyczajnej sytuacji prawnej i faktycznej"

W konsekwencji podzielić należy zarzut skarżącej naruszenia przez organ art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a także przepisów (zasad w nich określonych) art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dotujący winien uwzględnić wskazania sądu i ocenić wniosek strony skarżącej na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności zgodnie z art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy o p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.