Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. G. o przyznanie zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 8 sierpnia 2022 r., Prezydent Miasta [...], wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. (dalej również: Zainteresowany) w sprawie udzielenia pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85-Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, wnosząc o wskazanie Wójta Gminy [...], jako organu właściwego w sprawie przyznania zasiłku celowego do stu tysięcy złotych na remont budynków gospodarczych, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi, o który wystąpił Zainteresowany.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta [...] wskazał, że wnioskiem z 22 lutego 2022 r., Zainteresowany zameldowany w [...] przy ul. [...], zwrócił się do Wójta Gminy [...] o oszacowanie i pomoc finansową na naprawę szkód spowodowanych przez silną wichurę 17 lutego 2022 r., na jego nieruchomości położonej w Gminie [...].

Następnie, postanowieniem z 24 maja 2022 r., w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ww. wniosek został przekazany przez Wójta Gminy [...] do Prezydenta Miasta [...], gdyż uznał się on niewłaściwym w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Zainteresowany mieszka w [...], a nie na terenie Gminy [...].

Prezydent Miasta [...] wskazał we wniosku, że poczynił ustalenia z których wynika, że Zainteresowany na stałe przebywa na terenie Gminy [...]. Organ zwrócił również uwagę, że Zainteresowany w dokumentacji nie podaje adresu wskazującego na jego miejsce zamieszkania w [...], co obliguje do stwierdzenia, że oprócz meldunku, który ma walor czysto rejestracyjny, z miastem [...] nie łączy Zainteresowanego żadna aktywność życiowa.

Prezydent Miasta [...] wskazał również, że pismem z 24 czerwca 2022 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r., Kolegium odmówiło rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, uznając swoją niewłaściwość w przedmiotowej sprawie. Kolegium zwróciło jednocześnie wniosek, wskazując, że w przypadku braku wspólnego organu wyższego stopnia właściwy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny.

Prezydent Miasta [...] wskazał także, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przy czym ustawa nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania. W związku z powyższym należy uwzględniać regulację zawartą w przepisach Kodeksu Cywilnego. Prezydent wskazał przy tym, że z art. 25 Kodeku Cywilnego wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej nakazuje się rozumieć miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zaznaczył również, że w orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Jego zdaniem, samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego - nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto stały pobyt to przebywanie w danej miejscowości, w sytuacji, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Dodał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem i to z takim, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Stałym miejscem pobytu danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, korespondencję itp. Nie można mieć przy tym kilku równorzędnych miejsc stałego pobytu. Samo natomiast zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.

Reasumując, w ocenie Prezydenta Miast [...], kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, nie powinna dla rozstrzygnięcia kwestii właściwości miejscowej mieć wiodącego znaczenia.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...], pismem z 21 października 2022 r. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że Zainteresowany jest zameldowany na terenie Miasta [...] oraz co do tego, że właściwość organu w niniejszej sprawie wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wójt wskazał przy tym, że Gmina [...] jest niedużą gminą wiejską i kwestia zamieszkania danej osoby jest często znana organowi z urzędu. Wójt wskazał także, że ustalił, że Zainteresowany nie jest zameldowany na terenie Gminy ani na pobyt stały ani na pobyt czasowy pod adresem [...]. Pod adresem tym brak jest też złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co jest obowiązkiem każdego właściciela nieruchomości. Wójt wskazał przy tym, że decyzje podatkowe łącznego wymiaru podatku doręczane są Zainteresowanemu zgodnie z jego deklaracją również na adres w [...] i tam są przez niego osobiście odbierane. Również korespondencja z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] skierowana była na jego adres w [...] i tam przez niego osobiście odbierana. Wójt podkreślił przy tym, że we wniosku o pomoc finansową z 22 lutego 2022 r., Zainteresowany wskazał również adres w [...]. We wniosku tym nie wskazał, że jest to adres zameldowania, czy też adres tylko do korespondencji. Do odpowiedzi na wniosek Wójt załączył także notatkę służbową z 19 maja 2022 r., pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z rozmowy przeprowadzonej z sołtysem wsi [...] z której wynika, że na posesji nie widuje ona Zainteresowanego, a jedynie jego syna i wnuczę. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy wskazał, że pomimo upływu 4 miesięcy od przekazania ww. wniosku według właściwości i pomimo twierdzeń zawartych we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego brak jest dowodów na poparcie stanowiska Prezydenta Miasta [...], że miejscem zamieszkania Zainteresowanego jest Gmina [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Rozpoznając wniosek Prezydenta Miasta [...], należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Wójtem Gminy [...]. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Zainteresowanego o pomoc finansową.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie są przepisy art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), powoływaną dalej jako "u.p.s.", które określają właściwość miejscową organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Powołana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oznacza to, że miejscem pobytu stałego osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny, tj. przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wewnętrzny, tj. wola, zamiar stałego pobytu. Oba te elementy muszą występować łącznie. Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu tego przepisu fakt, że występuje jedna ze wskazanych w nim przesłanek, polegająca na samym tylko zamieszkaniu w sensie fizycznym ale bez zamiaru stałego pobytu. O stałości pobytu osoby fizycznej na danym terenie decyduje założenie w tej miejscowości ośrodka centrum swoich spraw osobistych i majątkowych.

We wniosku z 22 lutego 2022 r., złożonym w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie pomocy finansowej, Zainteresowany wskazał swój adres, tj. ul. [...]. Zauważyć też należy, że powyższy adres nie został wskazany przez Zainteresowanego jako adres do korespondencji lub jako adres tylko zameldowania. We wniosku tym wskazał jedynie, że szkody na jego nieruchomości wywołane wichurą powstały na terenie Gminy [...] pod adresem [...]. Ponadto z przedstawionych przez Wójta Gminy [...] dokumentów wynika, że Zainteresowany nie jest pod ww. adresem zameldowany ani na pobyt stały ani na pobyt czasowy. Pod adresem tym brak jest też deklaracji Zainteresowanego o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Również z dokumentacji przedstawionej przez Wójta wynika, że decyzje podatkowe doręczane są Zainteresowanemu zgodnie z jego deklaracją na adres w [...]i tam są przez niego osobiście odbierane. Także korespondencja z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] skierowana była na jego adres w [...] i tam przez Zainteresowanego osobiście odbierana. Ponadto z notatki służbowej z 19 maja 2022 r., a sporządzonej przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z przeprowadzonej rozmowy z sołtysem wsi [...] wynika, że na posesji [...] nie widuje ona Zainteresowanego a jedynie jego syna i wnuczę.

Przedstawione okoliczności faktyczne jednoznacznie wskazują, że miejscem zamieszkania Zainteresowanego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.ps. w zw. z art. 25 k.c., jest Miasto [...], ponieważ tam przebywa z zamiarem stałego pobytu i tam znajduje się centrum jego spraw osobistych i majątkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli centrum aktywności życiowej Zainteresowanego znajdowałoby się na terenie Gminy [...] to z pewnością Zainteresowany wskazałby adres do korespondencji na terenie tej Gminy, czego nigdy nie uczynił. Tymczasem całość korespondencji urzędowej kierowana jest do Zainteresowanego na adres w mieście [...], gdzie jest także zameldowany i tam też przez niego osobiście odbierana. Jednocześnie w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na poparcie stanowiska Prezydenta Miasta [...], że miejscem zamieszkania Zainteresowanego jest Gmina [...].

W związku z powyższym, uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 1 u.p.s., organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie pomoc finansową jest Prezydent Miasta [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.