Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu T. S. od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przebudowy uchyla zaskarżoną decyzję.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...] na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej powoływana jako pb) po rozpatrzeniu odwołania U. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej określany jako PINB) z dnia [...].10.2023 r. znak: [...]– uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...].10.2022 r. znak: [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pb nałożył na T. S. (dalej określany jako Inwestor lub Skarżący) jako inwestora prowadzonych robót budowlanych polegających na przebudowie konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obręb S., w miejscowości S., gmina A., przy ul. D. obowiązek wykonania robót budowlanych:

1. usunięcie 10 cm pokrycia dachowego - bocznego okapu dachowego, naruszającego granicę sąsiedniej działki nr [...] obręb S.,

2. wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na szczycie budynku, od strony działki nr [...] obręb S., w terminie do dnia 31.12.2022 r.

Decyzją z dnia [...].02.2023 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej art. 51 ust. 7 pb oraz w części dot. terminu wykonania ww. obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do ich wykonania oraz utrzymał w mocy pozostałą część decyzji. Podczas kontroli dnia [...].06.2023 r. stwierdzono niewykonanie obowiązków nakazanych ww. decyzją PINB z dnia [...].10.2022 r., tj. nieusunięcie 10 cm pokrycia dachowego - bocznego okapu dachowego, naruszającego granicę sąsiedniej działki nr [...] dachowego oraz niewykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na szczycie budynku, od strony działki [...].

Pismem z dnia [...].07.2023 r. kierownik przedmiotowej budowy poinformował, że (...) usunięto 10 cm pokrycia dachowego bocznego okapu dachowego naruszającego sąsiednią działkę (...) oraz że budynek posiada przykrycie dachu nierozprzestrzeniające ognia w związku z powyższym zgodnie z § 235 ust. 3 warunków technicznych (...) nie jest wymaganym wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu. W dniu [...].08.2023 r. PINB dokonał ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości. Podczas kontroli stwierdzono wykonanie obowiązków nakazanych decyzją PINB z dnia [...].10.2022 r., tj. usunięcie 10 cm pokrycia dachowego - bocznego okapu dachowego, natomiast obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na szczycie budynku nie został wykonany. Organ I instancji powołując się na § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdził, że nie jest wymagane wykonanie tego obowiązku.

Następnie PINB na podstawie art. 105 § 1 kpa wydał decyzję z dnia [...].10.2023 r. znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy konstrukcji dachu na przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U. S.

Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z procedurą naprawczą w trybie art. 50-51 pb obejmującą sytuacje wynikające z hipotezy przepisu art. 50 ust. 1 ww. ustawy, tj. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (pkt 3), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzenia lub wykonania robót budowlanych w przypadkach określonych powyżej, na podstawie art. 51 ust. 1 pb właściwy organ w drodze decyzji:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W przedmiotowej sprawie podczas samowolnej przebudowy konstrukcji dachowej, pokrycie budynku zostało wysunięte 10 cm na sąsiednią działkę, co naruszało obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i wykonane zostało bez tytułu prawnego do przekroczonej części nieruchomości. Ponadto, wykonanie przebudowy konstrukcji dachu spowodowało zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Wobec tego zobowiązano inwestora do skrócenia pokrycia dachowego oraz wykonania szczytowej ścianki ogniowej ponad dach zgodnie z obowiązującymi przepisami od strony sąsiedniej nieruchomości. W takim przypadku, gdy dany obiekt narusza określone przepisy prawa, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany doprowadzić ową przebudowę do stanu zgodnego z prawem, w trybie z art. 50-51 pb, co uczynił PINB, wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, decyzję z dnia [...].10.2022 r. nakładającą na inwestora obowiązek celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. usunięcia 10 cm pokrycia dachowego - bocznego okapu dachowego oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na szczycie budynku w terminie do dnia 31.12.2022 r., która została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...].02.2023 r. znak: [...] jedynie w części dotyczącej podstawy prawnej art. 51 ust. 7 pb oraz w części dot. terminu wykonania ww. obowiązków, wyznaczając nowy termin.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 pb, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ powinien sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w zależności od dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie organ I instancji winien zakończyć postępowanie jedną z dwóch przewidzianych w ww. procedurze decyzji.

Nie sposób zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeniem PINB, gdzie, powołując się na § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdził, że nie jest wymagane wykonanie obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na szczycie budynku. Zgodnie bowiem z § 272 ust. 2 i ust. 3 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 (ust. 2). Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 (ust. 3). Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB winien również wyegzekwować wykonanie drugiego obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...].10.2022 r., tj. wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na szczycie budynku.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym ani organ, ani strona w postępowaniu zmierzającym do ustalenia, czy nałożone wcześniej obowiązki zostały wykonane, nie mogą już kwestionować zakresu tych obowiązków, jak również nie mogą domagać się nałożenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pb obowiązków nieprzewidzianych w poprzedzającej ją decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 367/21). Skoro decyzja pozostaje w obrocie prawnym, to obowiązki nią nałożone pozostają aktualne.

Nadto, organ I instancji skierował zaskarżoną decyzję do osoby niebędącej stroną postępowania. PINB na podstawie upoważnienia udzielonego przez Inwestora R. J. do odbioru dokumentacji uznał ją za jego pełnomocnika i skierował do niej zaskarżoną decyzję. Upoważnienie nie jest tożsame z pełnomocnictwem, bowiem upoważnienie pozwala na wykonanie jednej, określonej czynności w imieniu mocodawcy, np. złożenia lub odebrania dokumentów z urzędu, natomiast pełnomocnictwo daje osobie upoważnionej możliwość wyrażania woli w imieniu mocodawcy.

Wobec powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że zarzuty przedstawione w odwołaniu należało uznać za zasadne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie naprawcze zgodnie z procedurą wynikającą z przepisów Prawa budowlanego i w zależności od dokonanych ustaleń dot. wykonania wszystkich obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...].10.2022 r. zakończyć je wydaniem jedną z dwóch decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 pb oraz doręczyć wydany akt administracyjny stronom lub prawidłowo umocowanym pełnomocnikom.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy orzekł jak w sentencji.

Sprzeciw od ww. decyzji złożył Skarżący, wskazując na istniejący i będący przyczyną toczącego się postępowania konflikt z U. S.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw był zasadny, aczkolwiek z innych powodów niż w nim wskazane.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64b § 1 ppsa, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl bowiem art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie zaś - jak w przypadku skarg - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Na tym etapie została wyłączona możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 kpa. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ppsa). Zatem przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej) na gruncie uwarunkowań prawnych zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 471/21 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA).

Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stronami w tym postępowaniu jest jedynie wnoszący sprzeciw i organ (art. 64b § 3 ppsa), zatem dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie stosowania prawa materialnego bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych niż wnoszący sprzeciw obywateli.

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1 kpa dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b kpa.

Z art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak trzeba przyjąć, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna - jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m.in. wyroki NSA w sprawach II OSK 584/21; I OSK 590/21; III OSK 2319/21).

Kolejne nowelizacje kpa i wprowadzenie instytucji sprzeciwu bezsprzecznie też wskazują, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 kpa dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji kpa, i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest tylko w przypadkach wyjątkowych, tj. takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1279/17 i WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 654/17).

Podkreślić zatem należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem, Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem, czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły - ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres kontroli pozwolił na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy de facto nie wskazał na naruszenie przez PINB jakichkolwiek przepisów postępowania, a jedynie wskazał na nieprawidłową, jego zdaniem, wykładnię przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pb oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 ppsa.