Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 30 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 grudnia 2023 roku nr KO.440.123.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adw. E. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał

Decyzją z 28 grudnia 2023 r., nr KO.440.123.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z 31 października 2023 r., nr PS.4102.1720.2023, w przedmiocie odmowy przyznania Z. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu odzieży.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 września 2023 r. Z. S. zwrócił się do Burmistrza Sulejowa o przyznanie zasiłków celowych na pokrycie kosztów: prywatnej wizyty u ortopedy, prywatnej wizyty u reumatologa, prywatnej wizyty u nefrologa, prywatnej wizyty u kardiologa, prywatnej wizyty u okulisty, zakupu leków, zakupu okularów, prywatnej rehabilitacji, prywatnej operacji [...], zakupu energii elektrycznej, opłacenia składki KRUS wraz z opłatą pocztową, zakupu butli gazowej, zakupu odzieży, zakupu opału, zakupu posiłku, zakupu środków czystości, zakupu paliwa na dojazd do lekarzy, na rehabilitację oraz do urzędu.

Kolegium wyjaśniło, że powodem odmowy Z. S. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu odzieży był brak dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających, że [...] uniemożliwia wnioskodawcy podpisywanie dokumentów, odmowę podpisania wywiadu środowiskowego, odmowę złożenia oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie.

W odwołaniu od powyższej decyzji oraz innych decyzji z 31 października 2023 r., Z. S. wyraził swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Jego zdaniem, z winy Burmistrza kolejny rok jako [...] stracił wszystkie [...], jego jedyny dochód, z którego utrzymywał się od lat. Stwierdził, że nie występował do MOPS-u w S. o żadną pomoc, tylko do Burmistrza Sulejowa, który w jego ocenie, nie dopełnił obowiązków służbowych i celowo naraził go na utratę dochodu jako [...] oraz zrobił z niego osobę niepełnosprawną. Odwołujący dodał, że do tej pory prywatnie leczył się za pieniądze z gospodarstwa [...], a teraz urzędnik rozkazuje mu jak ma żyć, gdzie się leczyć i nie wywiązuje się z obowiązków służbowych. Strona posiada nagrania z kamery z całego przebiegu wywiadu środowiskowego, które przedstawi po wezwaniu go na rozprawę.

Organ II instancji przytoczył następnie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3-4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1-3, art. 107 ust. 5, ust. 5b-5d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.s.", a następnie wyjaśnił, że co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2021 r. poz. 1296) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Według Kolegium, Z. S. jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego, ponieważ spełnia tzw. kryterium dochodowe. Z akt sprawy wynika, iż w związku z wnioskiem złożonym 15 września 2023 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane potrzeby, 27 września 2023 r. miała miejsce pierwsza próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jednak po przybyciu na miejsce w domu nikogo nie zastano. 2 października 2023 r. wnioskodawca zadzwonił do MOPS-u w S. celem ustalenia innego terminu przeprowadzenia wywiadu, ponieważ jak stwierdził 4 października 2023 r. nie będzie go w domu. Wobec tego termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono na 5 października 2023 r. Skarżący odmówił jednak podpisania wywiadu, który odczytał pracownik socjalny. Odmówił także podpisania oświadczenia majątkowego, ponieważ jak stwierdził, [...]. W trakcie wywiadu Z. S. włączał telefon celem nagrywania pracowników socjalnych podczas wykonywania czynności służbowych. Pracownik socjalny zwrócił uwagę na fakt, iż strona składa wnioski o pomoc, które opatrzone są jego własnoręcznym podpisem z imieniem i nazwiskiem, jak również odbiera kierowaną do niego pocztę, gdzie na potwierdzeniu odbioru widnieje jego czytelny podpis. Dlatego w sprzeczności pozostaje powód odmowy podpisania dokumentów niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Pracownik socjalny w trakcie wywiadu poinformował również, że z uzyskanych telefonicznie w przeddzień wywiadu informacji z Przychodni [...], mieszczącej się przy ul. [...] w P., czas oczekiwania na wizytę u lekarza okulisty w ramach NFZ to ok. 1 miesiąc, jednak Z. S. powiedział, że nikt nie będzie mu mówił gdzie ma się leczyć i czy mają to być wizyty w ramach NFZ czy prywatne. Wnioskodawca został również poproszony o przedstawienie dokumentów potwierdzających, że wizyty u lekarzy: ortopedy, reumatologa, nefrologa, kardiologa czy okulisty nie mogą być odbywane w ramach NFZ, jednak dokumentów takich nie przedstawił. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego uczestniczyła była żona Z. S., która oświadczyła, że nie będzie utrzymywała wnioskodawcy i nie będzie opłacała za niego energii oraz ogrzewała pomieszczeń, które zajmuje. Poproszona o przedstawienie dokumentów lub napisanie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, w jakiej wysokości Z. S. partycypuje w kosztach, M. S. nie przedstawiła żadnego dokumentu, nie napisała też oświadczenia.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że Z. S. prowadzi [...], zamieszkuje w [...], który aktualnie jest własnością [...]. Jest [...]. Posiada [...] i z tego tytułu pobiera zasiłek stały w wysokości 719 zł. Dzierżawi także gospodarstwo [...] o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, które - jak twierdzi - nie przynosi zysków.

W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, o których przedstawienie został poproszony. Skarżący pismami z 6 października 2023 r. został przez organ I instancji, działający na podstawie art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Poinformowano go również o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, w wyżej wskazanym terminie oraz, że niewykazanie przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Skarżący z powyższej możliwości nie skorzystał.

W ocenie organu odwoławczego, pasywna postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na podpisanie wywiadu środowiskowego, podpisanie oświadczenia o dochodach, odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać, przedstawienia żądanych dokumentów, świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. Wątpliwość budzi też fakt, iż podczas wywiadu środowiskowego Z. S. oświadczył, że jeżdżąc samochodem widzi [...], jednak wywiadu środowiskowego i innych dokumentów nie będzie podpisywał, ponieważ [...].

Kolegium odnosząc się do treści odwołania przytoczyło art. 110 ust. 1 i 7 u.p.s., z którego wynika, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na regulacje art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1, ust. 3-4a, art. 119 ust. 1 i 2, art. 121 ust. 2 u.p.s., wedle których przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wyjaśnił również, że szczegółowe kwestie dotyczące sposobu i terminów przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu i wzoru oświadczenia o stanie majątkowym określa rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 893). Z rozporządzenia tego wynika m.in., że pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy, w ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Pracownicy MOPS w ramach obowiązków służbowych muszą podejmować niezbędne czynności w celu ustalenia - wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby (lub rodziny) występującej o pomoc społeczną. Następuje to w formie wywiadu środowiskowego (bądź jego aktualizacji), który wymaga czynnego udziału takiej osoby. Odwołujący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił pracownikom socjalnym zebranie pełnych informacji koniecznych do załatwienia sprawy. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż organ pierwszej instancji zgodnie z art. 79a k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. zapewnił stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przedłożenia dodatkowych dowodów, istotnych dla wykazania zasadności żądania, z czego Z. S. nie skorzystał. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom materialnym oraz k.p.a., tym samym odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jest w pełni uzasadniona.

Kolegium nadmieniło, że nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego, jednakże oceniając sprawę organ rozważa całokształt okoliczności z nią związanych. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej jej ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych.

W ocenie organu odwoławczego, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, nie narusza granic uznania administracyjnego ani obowiązującego prawa. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o konieczności poniesienia wydatku na ten cel.

Kolegium podkreśliło, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia i to w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, której się domaga. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r. (OTK ZU nr 8, poz. 252) organ II instancji wyjaśnił, że po stronie obywateli brak jest roszczenia prawnego do świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana też jako stałe źródło dochodu służące zaspakajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb.

Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak było, w ocenie Kolegium, podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego i przerzucania ciężaru pomocy w jego utrzymaniu na Państwo, czyli w gruncie rzeczy na pozostałych obywateli.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o wezwanie odwołującego na posiedzenie, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron. Przepisy k.p.a. i u.p.s. nie przewidują w sprawach z zakresu pomocy społecznej posiedzeń z udziałem stron. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy określono w art. 89 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki przeprowadzenia rozprawy, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zupełny i nie budzi żadnych wątpliwości. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w zakresie pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia. Nie doszło zatem do naruszenia zasad, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z. S., powtarzając argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł o przyznanie adwokata z urzędu do napisania skargi i reprezentowania przed Sądem, ponieważ zły stan zdrowia, [...], stan po [...], [...], nieporadność, życie w nędzy i ubóstwie, nie pozwala mu na samodzielne dochodzenie swoich praw. Ponadto wniósł o wezwanie go na rozprawę sądową celem przedstawienia Sądowi nagrania z kamery z telefonu całego wywiadu środowiskowego jak i rozmowy Dyrektora MOPS-u. Na rozprawie skarżący chce złożyć obszerne ustne wyjaśnienia i zeznania co do niewłaściwych zachowań urzędników gminy S., Burmistrza S., Dyrektora MOPS-u i innych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o oddalenie skargi i w związku z tym podtrzymało stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 22 lutego 2022 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata.

Na rozprawie 30 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, oświadczając, że koszty pomocy nie zostały pokryte w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 28 grudnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Sulejowa z 31 października 2023 r. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.

Spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do ustalenia, czy organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły Z. S. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu odzieży.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winien stanowić przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który definiuje przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku celowego. Przepis ten stanowi mianowicie, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego.

Z przywołanego unormowania i użytego w nim zwrotu "może być przyznany" wynika, że świadczenie to ma charakter fakultatywny, nieobowiązkowy, co oznacza, że organ może, ale nie ma obowiązku przyznania zasiłku celowego. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej. To oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w żądanej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości. Zatem, nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.

Z kolei pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej", dla zaspokojenia której przyznawany jest zasiłek celowy, należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo (vide: wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy.

Podkreślić w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1296) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł , zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Należy zwrócić uwagę, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 u.p.s.). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: sieroctwa; bezdomności; bezrobocia; niepełnosprawności; długotrwałej lub ciężkiej choroby; przemocy domowej; potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi; potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c) lub d) ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; alkoholizmu lub narkomanii; zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej; klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 7 pkt 2-15 u.p.s.).

Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.).

Wydanie przez organ decyzji rozstrzygającej w przedmiocie zasiłku musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. jest wywiad środowiskowy, bądź jego uaktualnienie. Jak podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej.

Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 3468/15; z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 502/21; z 17 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 764/23; z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1966/19; z 16 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 939/22; z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1800/21, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1966/19, z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowisko przyjmując jako własne. Wywiad środowiskowy jest zatem obligatoryjną formą postępowania wyjaśniającego, która wymaga od strony aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można go zastąpić innymi środkami dowodowymi. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4 i ust. 5 u.p.s. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Jednocześnie pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Nie budzi wobec powyższego wątpliwości, że utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia.

Z poczynionych na gruncie rozpatrywanej sprawy niewadliwych ustaleń faktycznych wynika, że Z. S. wnioskiem z 15 września 2023 r. zwrócił się do Burmistrza Sulejowa o udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych na liczne potrzeby, w tym na pokrycie kosztów zakupu odzieży. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonego 5 października 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania zasiłku celowego, spełnia bowiem kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 776 zł. Pobiera z MOPS zasiłek stały z tytułu [...] w wysokości 719 zł, posiada orzeczenie o [...]. Z. S. jest rozwiedziony, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo [...], zamieszkuje w części domu jednorodzinnego, który jest aktualnie własnością [...]. Skarżący jest [...]. Utrzymuje się z dzierżawy gospodarstwa [...] o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, które - jak twierdzi - nie przynosi żadnego dochodu. W wywiadzie środowiskowym uczestniczyła była żona skarżącego, która stwierdziła, że nie będzie go dłużej utrzymywała i opłacała za niego rachunków za energię elektryczną i ogrzewanie. Odmówiła jednak przedstawienia dokumentu lub napisania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej poświadczającego w jakie wysokości były mąż partycypuje w kosztach utrzymania domu. Wnioskodawca odmówił podpisania kwestionariusza wywiadu środowiskowego, po jego odczytaniu przez pracownika socjalnego, odmówił także podpisania oświadczenia o jednorazowym dochodzie oraz odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, twierdząc, że [...].

Takie postępowanie skarżącego, jak zasadnie oceniły organy orzekające, wyczerpuje przesłanki z art. 107 ust. 5, art. 4, art. 11 ust. 2 u.p.s. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że w sytuacji, z jaką mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdy wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dogodnym i uprzednio uzgodnionym ze skarżącym terminie, wnioskodawca winien zadbać o rzetelne i sprawne przeprowadzenie tego dowodu, które ma fundamentalne znaczenie w sprawie przyznania zasiłku celowego. W tym celu powinien uprzednio zgromadzić i przygotować stosowne dokumenty obrazujące jego sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną, które pozwoliłyby pracownikowi ocenić faktyczną sytuację wnioskodawcy i jego potrzeby. Skarżący winien aktywnie uczestniczyć w wywiadzie, udzielać odpowiedzi na zadane przez pracownika socjalnego pytania, jako że dowód z wywiadu środowiskowego pozwala organowi na poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Jednocześnie podkreślić trzeba, że jeśli - jak twierdzi skarżący - nieprawdziwe jest twierdzenie pracownika socjalnego co do przyczyn odmowy podpisania przezeń wywiadu środowiskowego oraz niezbędnych oświadczeń, to nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący przedstawił własne pisemne zastrzeżenia do wywiadu środowiskowego bądź też na piśmie odniósł się do zaistniałej sytuacji, czego jednak na etapie postępowania administracyjnego ponad wszelką wątpliwość nie uczynił.

Podkreślić w związku z tym trzeba, że organ na gruncie rozpatrywanej sprawy nie poprzestał tylko i wyłącznie na przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że pismem z 6 października 2023 r. (doręczonym skarżącemu 10 października 2023 r.), na podstawie art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a., poinformował wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Wskazał przy tym, że nie zostały wykazane przesłanki zależne od strony tj. nie przedstawiono zaświadczenia od lekarza okulisty, że wada wzroku wnioskodawcy uniemożliwia podpisywanie dokumentów, poinformował także o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów oraz, że niewykazanie przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponowne zawiadomienie w zasadzie o tożsamej treści organ wystosował 18 października 2023 r. Na żadne z zawiadomień skarżący nie zareagował, pozostając zupełnie biernym.

Postawa skarżącego prezentowana na gruncie rozpatrywanej sprawy nosi ewidentnie znamiona braku współdziałania z organem pomocy społecznej, co prawidłowo skutkowało odmową przyznania wnioskowanej pomocy. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak roszczenia prawnego do świadczeń pomocy, a ustawodawca przewidział pewne kryteria umożliwiające uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej, i każdy, kto chce otrzymać pomoc musi się im podporządkować (vide: wyroki NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 588/21, z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1211/20).

Odnosząc się następnie do treści skargi stwierdzić trzeba, że stawiennictwo strony na rozprawie nie jest obowiązkowe. Sąd może w trybie art. 91 § 2 p.p.s.a. w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście lub przez pełnomocnika. Jednak taka potrzeba na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła. Nadto, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowiącego iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przesłuchanie skarżącego czy też przeprowadzenie dowodu z nagranego wywiadu środowiskowego, jest niedopuszczalne na gruncie przepisów p.p.s.a.

Podsumowując, Sąd na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu odzieży, nie naruszając tym samym granic uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne celem prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, zebrał kompletny materiał dowodowym, który poddał wszechstronnej i wnikliwej analizie. Wybór rozstrzygnięcia i kryteria, którymi kierowały się organy obu instancji przy ich wyborze zostały przy tym prawidłowo i logicznie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. umotywowane.

Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 763) w zw. z art. 250 p.p.s.a. orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

P.K.