Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1102/18 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1/ uchyla zaskarżony wyrok[...] Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2013 r. Nr [...]; 2/ zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J.N. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]

I OSK 1843/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następuje okoliczności faktyczne i prawne.

J.N. i C.L., następcy prawni J.N. - właściciela nieruchomości objętej reformą rolną, zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości ziemskiej, objętej księgą hipoteczną nr [...] Folwark C., powiat k., oznaczonej na planie nr [...], złożonym do zbioru dokumentów księgi hipotecznej nr [...], jako parcela nr [...] o pow. 1,2659 ha oraz pas gruntu zaprojektowany pod ulicę, o pow. 0,18 ha, przylegający od północy do parceli nr [...], nie podpadały pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej dekret.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] orzekł, że wnioskowane grunty podpadały pod przepisy dekretu. Organ uzasadnił, że majątek C. przekraczał normy obszarowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nieruchomości objęte żądaniem wnioskodawców zostały uwidocznione na planie podziału nieruchomości nr [...], sporządzonym w 1939 r. i złożonym do zbioru dokumentów księgi hipotecznej nr [...]. Planem tym wydzielono 51 parcel. Od nr 3 do 51 były to nieruchomości o małej powierzchni z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, wraz z nowoprojektowanymi drogami. Ponadto wydzielono dwie parcele o znacznie większej powierzchni, tj. nr [...] i nr [...]. Podział ten został zatwierdzony przez Zarząd Miejski w K. w dniu [...] marca 1939 r., lecz z zastrzeżeniami. Odnośnie do parceli nr [...] zastrzeżono, że nie może być zabudowana do czasu wyjaśnienia jej przeznaczenia, w związku z opracowywanym planem zabudowania, a co do terenów pod nowoprojektowanymi ulicami sformułowano warunek ich bezpłatnego przekazania Miastu K.

Z dokonanego podziału wyłączono zatem parcele nr [...], gdyż działka ta, wraz z pasem gruntu projektowanym pod drogę, nie została odłączona z księgi hipotecznej [...] Folwark C. Nieruchomość ta na dzień wejścia w życie reformy rolnej stanowiła własność J.N.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawców, że parcela nr [...], wraz z gruntem przeznaczonym pod drogę utraciła charakter nieruchomości ziemskiej i nie mogła być przejęta ww. dekretem, Wojewoda podniósł, że nie odnalazł planu zmieniającego przeznaczenie tej nieruchomości. Nie zostało dowiedzione, że został opracowany i zatwierdzony plan zabudowy przed przejęciem Folwarku C. na własność Państwa. Z tego względu parcela nr [...] nie była działką budowlaną. Pozostała ona nieruchomością rolną, wraz z zaprojektowanym po ulicę pasem ziemi. Przy czym pozyskane dokumenty archiwalne z okresu powojennego wskazują, że dopiero po przejęciu tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa zostały opracowane plany jej zabudowy, a ww. parcela wraz z ww. pasem gruntu pozostawała w zasobach PGR. Dowodzi to prawidłowego zastosowania w stosunku do niej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.N. i C.L.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadnił, że postępowanie, prowadzone na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) ma za przedmiot ustalenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z tym ostatnim przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych.

Objęte dekretem nieruchomości ziemskie przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele wymienione w art. 1 dekretu, część druga.

Minister podniósł, że nieruchomość należąca do J.N. przekraczała określoną w tym dekrecie normę obszarową. Z kolei plan nr [...] przedstawia podział na 51 parceli części Dóbr C. i części nieruchomości K. nr hip. [...], w granicach administracyjnych Miasta K. Został on zatwierdzony w trybie art. 57 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 39 poz. 216).

Organ odwoławczy uznał, że cechą świadczącą o prawnym wyodrębnieniu działki jest sposób jej ujęcia w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów. Jeżeli dla tej jednej działki założona została lub jest prowadzona księga wieczysta albo też istnieje zbiór dokumentów, działka taka stanowi odrębny przedmiot własności, choćby jej właściciel był zarazem właścicielem innych działek. Z ustalonych okoliczności sprawy nie wynika by określone we wniosku nieruchomości, stanowiące część przedwojennej nieruchomości ziemskiej, należącej do J.N., zostały skutecznie wyodrębnione prawnie od pozostałej części należących do niego nieruchomości. Dalsze czynności prawne (wzmianki w dokumentacji hipotecznej o transakcjach sprzedaży wyodrębnionych działek nr 3 do nr 51) w odniesieniu do działek wyszczególnionych na planie nr [...] pośrednio potwierdzają, że były właściciel nieruchomości zaakceptował podział nieruchomości na warunkach określonych w planie podziału, czyli z opisanymi wyjątkami dotyczącymi parcel nr [...] i [...]. W konsekwencji części nieruchomości ziemskiej określone we wniosku pozostały nadal częścią nieruchomości ziemskiej J.N. Parcele nr [...] i nr [...] nie znajdowały się w strefie planowanej zwartej zabudowy mieszkaniowej, lecz na uboczu, w obrębie użytków czysto rolniczych. Z planu podziału nr [...] jednoznacznie wynika, że przeznaczone do zabudowy działki były gruntami ornymi, jak też użytkami rolnymi w rozumieniu § 4 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. i nie straciły swojego charakteru z chwilą zaakceptowania podziału przez Gminę Miasto K.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.N.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wskazane w jego wniosku nieruchomości nie były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, lecz gruntami wydzielonymi pod zabudowę, znajdującymi się w K., o czym świadczy podział tych nieruchomości na 51 parcel oraz jego zatwierdzenie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że warunkiem koniecznym zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany było zatwierdzenie podziału nieruchomości ziemskiej na działki budowlane przed 1 września 1939 r. W ww. dacie parcelację nieruchomości regulowały m. in. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. 34, poz. 216), dalej rozporządzenie. Wg tych przepisów podstawowym stadium parcelacji było wyodrębnienie działek przez właściciela z należącej do niego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie (planie) parcelacji, w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele (art. 52 - 58 rozporządzenia). Dla skuteczności parcelacji, mającej wpływ na spełnienie normatywów powierzchniowych z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, istotne było więc, by zatwierdzenie parcelacji nastąpiło przed 1 września 1939 r., co wynika z brzmienia art. 2 ust. 2 dekretu. Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że nie doszło do skutecznego zatwierdzenia parcelacji spornych nieruchomości, w rozumieniu opisanych wyżej regulacji. Podział został bowiem dokonany z dwoma wyjątkami. Parcela nr [...] została wyłączona spod zabudowy do czasu wyjaśnienia jej przeznaczenia, w związku z opracowywanym wówczas nowym planem zabudowania. Z kolei grunt o pow. 1,18 ha, wydzielony z przeznaczeniem pod nowoprojektowane ulice, miał zostać przekazany bezpłatnie Miastu K. Innymi słowy skuteczny podział tych nieruchomości nie mógł nastąpić do czasu ziszczenia się opisanych warunków. Pozostałe działki od nr 3-51 zostały natomiast wydzielone w sposób skuteczny pod względem prawnym i faktycznym, a ich przeznaczanie uległo zmianie.

Warunkiem zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany było zatwierdzenie projektu parcelacji przez wydział powiatowy, zgodnie z rozporządzeniem. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak, w odniesieniu do spornych gruntów, nie wystąpiła. Do skuteczności czynności zatwierdzenia parcelacji konieczne było wypełnienie określonych warunków, w tym powstanie nowego planu zabudowania dla spornych terenów, którego unormowania pozostawałyby w zgodzie z ich przeznaczeniem określonym w planie podziału.

Reasumując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że do daty 1 września 1939 r. parcela nr [...] oraz pas gruntu o pow. 1,18 ha nie zmieniły swojego dotychczasowego rolnego przeznaczenia, stanowiąc dalej część majątku ziemskiego. Nie zostały one skutecznie wydzielone, ani pod względem fizycznym, ani prawnym z Folwarku C.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł J.N. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez nieuprawione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania i w następstwie tego przyjęcie, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organ administracyjny zgodnie z nakazami płynącymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., choć swobodna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ winna prowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, tj. do ustalenia, że parcele nr [...] i nr [...] oznaczone na planie nr [...] nie stanowią nieruchomości ziemskich, a tym samym nie mają do nich zastosowania przepisy dekretu, co doprowadziło do nieprawidłowej weryfikacji przez Sąd I instancji działania organu administracyjnego i uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w konsekwencji do niezastosowania art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuchylenia zaskarżonej decyzji;

2/ art 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez jego zastosowanie, mimo że parcele nr [...] i nr [...] oznaczone na planie nr [...] były przeznaczone pod plac budowlany i pod projektowaną ulice, przylegającą do tego placu, co wynika z rejestru pomiarowego umieszczonego na planie podziału nr [...], a tym samym nie stanowiły nieruchomości ziemskich, a więc art 2 ust. 1 lit. e) dekretu w przedmiotowej sprawie nie może być zastosowany.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest jedynie okoliczność, czy zatwierdzony przez Zarząd Miejski w K. w dniu [...] marca 1939 r. plan nr [...] dotyczący parcelacji części nieruchomości Dobra C. (hip [...]) i części nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...] K. na 51 parceli (działek) pozbawił te działki charakteru ziemskiego, zmieniając nowopowstałe działki na budowlane, co oznaczałoby, że nie podlegały przepisom dekretu, stosownie do jego art. 2 ust. 1 lit. e).

Plan parcelacji nr [...], obejmujący sporny teren, zatwierdzony został przez Zarząd Miejski w K. na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.

W myśl art. 3 lit. a) rozporządzenia nowe działki budowlane w osiedlach tworzy się na podstawie zatwierdzonego planu parceli terenów (art. art. 52-67). Oznacza to, że zatwierdzony plan parcelacji terenów zmieniał charakter działek objętych parcelacją na budowlany.

W niniejszej sprawie zarówno parcela nr [...] jak i pas gruntu przyległy do parceli nr [...] (przeznaczony na drogę), a również sama parcela nr [...], objęte były planem parcelacji nr [...]. Oznacza to wprost, że razem z pozostałymi parcelami od nr 3 do 51 utraciły swój dotychczasowy ziemski charakter.

Sąd I instancji, w ślad za organami, wadliwie przypisuje szczególne znaczenie zastrzeżeniom zawartym na planie nr [...]. Pierwsze z tych brzmiało: "parcela oznaczona na planie nr 2 nie może być zabudowana do czasu wyjaśnienia jej przeznaczenia w związku z opracowanym planem zabudowania". Drugie z kolei: "z chwilą przeniesienia na osoby trzecie prawa własności lub użytkowania którejkolwiek działki właściciel przekaże bezpłatnie Gminie m. K. do użytku publicznego tereny przeznaczone pod ulice projektowane". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba zastrzeżenia w żaden sposób nie niweczą prawnego skutku dokonanego podziału – wydzielone działki stały się działkami budowlanymi. Zarówno parcele od nr 3 do 51, które w według Sądu Wojewódzkiego skutecznie stały się budowlanymi, jak i parcele nr [...] i [...] oraz projektowane ulice, objęte były zatwierdzonym planem parcelacji. Trudno przyjąć, jak uczynił to Sąd Wojewódzki, że podział objęty tym samym planem parcelacji został skutecznie dokonany w stosunku do 49 działek, a nieskutecznie w stosunku do dwóch pozostałych. Rozporządzenie zawierało przepisy, które należałoby zastosować w przypadku, gdy wobec działek objętych parcelacją istniała konieczność sporządzenia planu zabudowania terenu. Przepis art. 58 przewidywał, że w takim przypadku właściwe władze upoważnione były do zawieszenia rozpatrzenia planu parcelacji do czasu uprawomocnienia się planu zabudowania. Jednakże w niniejszej sprawie do takiego zawieszenia nie doszło, a plan parcelacji został zatwierdzony. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że zastrzeżenie odnośnie do parceli nr [...] nie wyłącza jej z zatwierdzonego planu podziału. Zakaz zabudowy do czasu zakończenia opracowywania planu zabudowy nie uprawnia do twierdzenia, że parcela nr [...] jak i przylegający do parceli nr [...] i [...] pas zaprojektowany pod ulicę, pomimo objęcia ich zatwierdzonym planem parcelacji, w wyniku której zostały prawnie wyodrębnione, pozostały gruntami rolnymi. Zupełnie przy tym niezrozumiałe jest negowanie skuteczności podziału dokonanego planem parcelacji nr [...] powołując się na zastrzeżenie nr [...]. Ani organy ani Sąd I instancji nie wyjaśniły, dlaczego plan parcelacji w stosunku do parceli nr [...] i [...] miąłby być nieskuteczny w oparciu o konieczność przeniesienia na własność m. K. terenów przeznaczonych pod projektowane ulice w momencie sprzedaży którejkolwiek z wydzielonych działek. Naczelny Sąd Administracyjny związku takiego nie dostrzega.

W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89, wprost zostało wskazane, że zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane, po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą dokonanego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. Sam Sąd Wojewódzki przypomniał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że choć powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego utraciła moc powszechnie obowiązującą, to stanowisko w niej zawarte znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z 13 września 2013 r., I OSK 2895/12, z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, z 20 lutego 1996 r., II SA 1322/94).

Tym samym, skoro warunkiem koniecznym zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany było zatwierdzenie podziału nieruchomości ziemskiej na działki budowlane przed 1 września 1939 r., to w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony.

Podsumowując – nieruchomości objęte wnioskiem skarżącego stanowiły część nieruchomości ziemskiej, która przed datą 1 września 1939 r. została rozparcelowana z przeznaczeniem na działki budowlane. Z datą zatwierdzenia podziału przez Zarząd Miejski w K. – w dniu [...] marca 1939 r. - grunty objęte tym podziałem utraciły charakter nieruchomości ziemskich, bez względu na to, czy i kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców, ani bez względu na to, kiedy opracowany został dla tych terenów plan zabudowy, ani jak po tej dacie grunty te były wykorzystywane i w jakiej księdze wieczystej czy zbiorze dokumentów były uregulowane. Jeżeli od dnia [...] marca 1939 r. parcela nr [...] i pas gruntu zaprojektowany pod ulicę, przylegający od północy do parceli nr [...] i [...] straciły charakter nieruchomości ziemskich, to nie mogły podpadać pod przepisy dekretu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.