Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1254/22 w sprawie ze skargi F.G.P. w W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25 lutego 2022 r. nr DGK-WKS.761.129.2021.2.KK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od F.G.P. w W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1254/22 w sprawie ze skargi [...] (dalej: skarżąca, fundacja) na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25 lutego 2022 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ) postanowieniem z dnia 25 lutego 2022 r. odmówił fundacji wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia 17 lipca 2020 r. zmieniającej koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr 163/94 z 27 lipca 1994 r. na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" oraz dopuszczenia skarżącej do udziału w tym postępowaniu, działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. związane z dopuszczalnością wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej oraz zasady udziału tego podmiotu w postępowaniu. Zdaniem organu, wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej nie można bowiem traktować w kategoriach ochrony i zachowania środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka. Analogicznie jest w przypadku celu, jakim jest rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska. W ocenie organu, tak realizowane cele statutowe skarżącej nie mają powiązania w sensie materialnoprawnym z przedmiotem sprawy, nawet jeżeli kwestionuje się decyzję ze względu na naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.; dalej: p.g.g.) w związku z przepisami w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawartymi w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej: ustawa ocenowa). Ponadto zdaniem organu, cele statutowe skarżącej są określone zbyt ogólnie, przez co nie można ich powiązać merytorycznie w sposób bezpośredni czy pośredni z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany koncesji na wydobywanie węgla kamiennego w sensie prawnym i faktycznym.

W ocenie organu, uprawdopodobnione przez skarżącą okoliczności faktyczne odnoszące się do negatywnych wpływów kopalni węgla kamiennego na powierzchnię ziemi, wody, przyrodę ożywioną oraz na dobra materialne, zabytki i ludzi mają charakter ogólny, a zatem skarżąca nie skonkretyzowała okoliczności przez podanie konkretnych zagrożeń, które wystąpiły bądź mogą zaistnieć w odniesieniu do konkretnej przestrzeni związanej z przedmiotem decyzji, której dotyczy wniosek, tj. wskazanego terenu górniczego. Zdaniem Organu, powoływanie się organizacji społecznej na ogólne zagrożenia związane z funkcjonowaniem kopalni węgla kamiennego nie dają jeszcze podstaw do wyprowadzenia z tej okoliczności interesu społecznego.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym powyżej wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca jest organizacją społeczną wobec czego miała legitymację do sformułowania żądań, o których stanowi art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podzielił również przyjętą przez organ wykładnię art. 31 § 1 k.p.a., tj. przesłanki związanej z celami statutowymi organizacji społecznej oraz przesłanki interesu społecznego. Zdaniem Sądu zgodne z prawem było także stanowisko organu, że wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia obu wskazanych w tym przepisie przesłanek.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy odnoszący się do kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. został jednak przez organ błędnie oceniony, czym naruszono art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ta wadliwa ocena doprowadziła natomiast do naruszenia art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że skarżąca nie spełniła przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Sad wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że wydając zaskarżone postanowienie organ dysponował - w zakresie istotnym z punktu widzenia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. - materiałem dowodowym w postaci: 1) wniosku skarżącej z żądaniem wszczęcia postępowania oraz 2) dotyczącego Skarżącej wydruku informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu, organ nie wywiązał się w sposób prawidłowy z obowiązku dokonania oceny tych dowodów z uwzględnieniem przyjętej wykładni art. 31 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do przesłanki zakładającej, że wszczęcie postępowania administracyjnego musi być uzasadnione celem statutowym organizacji społecznej – w ocenie Sądu I instancji - organ błędnie uznał, że skarżąca nie wykazała, że istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem jej działania (przedmiotem działalności). Wskazano, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się skarżąca, powinno doprowadzić do zweryfikowania, czy przy wydawaniu decyzji zmieniającej koncesję doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na (w ocenie skarżącej nieuprawnionym) odstąpieniu od wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą może poprzedzać ocena odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na to, zdaniem Sądu, przedmiot postępowania, z żądaniem wszczęcia którego wystąpiła skarżąca, jest uzasadniony celem statutowym fundacji, którym jest ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka. Skarżąca domaga się wszczęcia nie jakiegokolwiek postępowania nieważnościowego, lecz postępowania nieważnościowego, które może wykazać (o ile organ podzieli stanowisko skarżącej), że przed wydaniem decyzji zmieniającej koncesję nie dochowano procedury kluczowej z punktu widzenia ochrony środowiska w zakresie przedsięwzięcia objętego wnioskiem o zmianę koncesji. Zdaniem Sądu, wskazany wyżej cel statutowy skarżącej jest zatem wystarczająco precyzyjny, aby możliwe było powiązanie go z przedmiotem postępowania, z żądaniem wszczęcia którego wystąpiła skarżąca.

Sąd I instancji za błędną uznał również dokonaną przez organ ocenę w zakresie (nie)spełnienia przesłanki "interesu społecznego". Organ stwierdził, że skarżąca nie skonkretyzowała występowania w tej sprawie interesu społecznego we wszczęciu postępowania, skoro powołała się ogólnie na bardzo poważne zagrożenie związane z negatywnymi wpływami kopalni węgla kamiennego na powierzchnię ziemi, wody, przyrodę ożywioną oraz na dobra materialne, zabytki i ludzi, podczas gdy - zdaniem organu - należało skonkretyzować te okoliczności przez podanie konkretnych zagrożeń, które wystąpiły bądź mogą zaistnieć w odniesieniu do konkretnej przestrzeni związanej z przedmiotem decyzji. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest błędne, ponieważ w istocie nie odnosi się do przedmiotu postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się skarżąca, a więc postępowania nieważnościowego. W postępowaniu tym - w świetle treści wniosku skarżącej - ocenie Organu podlegałaby kwestia wystąpienia przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji o zmianie koncesji bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istota postępowania nieważnościowego odnosi się zatem do zbadania, czy określona decyzja administracyjna nie ma wad określonych art. 156 § 1 k.p.a. - w tym przypadku oceny, czy brak wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o zmianie koncesji stanowił rażące naruszenie prawa, a nie do badania konkretnych zagrożeń dla środowiska w związku z eksploatacją konkretnych terenów górniczych.

We wniosku z dnia 30 września 2021 r. skarżąca podniosła argumenty mające świadczyć o rażącym naruszeniu prawa w związku z nieuzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wskazała na skutki odstąpienia od oceny oddziaływania na środowisko zarówno dla samej ochrony środowiska, jak i dla uprawnień społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym takiej oceny. Zdaniem Sądu, te argumenty odpowiadają wykładni "interesu społecznego" przyjętej przez organ przy interpretacji art. 31 § 1 k.p.a. Specyfika postępowania nieważnościowego w kontekście podnoszonych przez skarżącą wad decyzji zmieniającej w zestawieniu z profilem działalności skarżącej i znajomością materii związanej z procedurami prawnymi ochrony środowiska (o której świadczy argumentacja podnoszona we wniosku o wszczęcie postępowania) wskazują, że udział skarżącej w tym postępowaniu administracyjnym (nieważnościowym) może przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 dalej: p.p.s.a.).

III

Minister złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że zarówno cele statutowe fundacji, jak i wskazany przez nią interes społeczny przemawiają za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy w postępowaniu tym dochodzi do formułowania ocen dotyczących legalności decyzji administracyjnej, a także oceny ewentualnych wad takiej decyzji oraz jej oceny z punktu widzenia charakteru naruszenia oraz zakwalifikowania uchybień do kategorii "rażącego naruszenia prawa", a ocena legalności decyzji pozostaje poza profilem działalności organizacji ekologicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że cele statutowe fundacji przemawiają za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz przez uznanie, że fundacja wykazała istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, mimo że argumentacja w tym zakresie była zdawkowa i lakoniczna.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto Minister wniósł na podstawie art. 193 w związku z art. 111 § 2 p.p.s.a. o łączne rozpoznanie analogicznych do przedmiotowej skargi trzynastu skarg kasacyjnych od wyroków WSA z dnia 29 czerwca 2022 r. wydanych w sprawach o sygnaturach VI SA/Wa 1246/22, VI SA/Wa 1247/22, VI SA/Wa 1248/22, VI SA/Wa 1249/22, VI SA/Wa 1250/22, VI SA/Wa 1252/22, VI SA/Wa 1253/22, VI SA/Wa 1254/22, VI SA/Wa 1255/22, VI SA/Wa 1256/22, VI SA/Wa 1257/22, VI SA/Wa 1258/22 i VI SA/Wa 1259/22.

IV

W odpowiedzi na skargę kasacyjną fundacja wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto fundacja wniosła o łączne rozpatrzenie spraw ze skarg kasacyjnych organu od wyroków WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1246, VI SA/Wa 1247, VI SA/Wa 1248, VI SA/Wa 1249, VI SA/Wa 1250, VI SA/Wa 1251, VI SA/Wa 1252, VI SA/Wa 1253, VI SA/Wa 1254, VI SA/Wa 1255, VI SA/Wa 1256, VI SA/Wa 1257, VI SA/Wa 1258, VI SA/Wa 1259, na podstawie art. 193 w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

VI

Inicjowanie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej niebędącej stroną w danej sprawie, uregulowano w art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z normą prawną wyrażoną w tym przepisie, organizacji społecznej przysługuje prawo żądania wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie innej osoby, a po jego wszczęciu, dopuszczenia do udziału, o ile jest to jednak uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (konieczna jest tu koniunkcja obu wskazanych przesłanek). Za oczywiste i w tej sprawie niesporne należy także uznać twierdzenie, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej i dopuszczenie jej do udziału w nim, nie jest automatyczne, tj. nie następuje z uwagi na samo brzmienie, literalnie odczytywanych, sformułowań statutu, odnoszących się do celów, przedmiotu i form działania danej organizacji społecznej. Każdorazowo podlega to badaniu.

W tym kontekście na uwagę zasługuje teza, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną celów i przedmiotu działania, czy też stwierdzenie, że organizacja ta działa w interesie społecznym, widzianym przez pryzmat celu działalności na rzecz poszanowania abstrakcyjnie określonego dobra prawnie chronionego, np. praw człowieka, zwierząt, środowiska, określonej zbiorowości, obszaru, itd. Nie jest jednak także wymagane konstruowanie szczegółowych i precyzyjnych celów działania. Pożądany jest w tym przypadku swoisty balans w ocenie celu działania organizacji społecznej a postępowania, o którego wszczęcie wnosi.

Innymi słowy organizacja społeczna ubiegająca się o skorzystanie przez organ z art. 31 § 1 k.p.a., musi wykazać istnienie na tyle konkretnej przesłanki celu swojego działania, aby można było stwierdzić, że pozostaje ona w zgodzie i w związku z rodzajem postępowania, o którego wszczęcie (dopuszczenie do którego) wnosi. Jak już wskazano, nie wystarczy jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się na działanie organizacji w interesie społecznym, czy też w celu ochrony pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności, dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Podkreślenia wymaga, że powołująca się na swoje cele jak i na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae niektórych postępowań przed sądami i trybunałami, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejne obciążenie, tak dla organu jak i przede wszystkim samej strony. Wykluczone jest przy tym jakiekolwiek działanie obstrukcyjne, pozorowane, czy wręcz złośliwe, które już z samego założenia nie leży w interesie społecznym. Poprzez udział organizacji społecznej ma bowiem nastąpić włączenie czynnika społecznego w zakres rozpoznawanej sprawy, tak aby zapewnić kolejne, obiektywne, spojrzenie na jej istotę i pomoc w jej rozstrzygnięciu. Ocena tej kwestii musi więc do pewnego stopnia uwzględniać charakter postępowania prowadzonego przez organ, w tym to, czy dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego danego podmiotu, czy też poza tenże wykracza oraz jakie prawne możliwości działania w postępowaniu tym występują.

Odnosząc powyższe, ogólne zastrzeżenia, do zgodności żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z celami statutowymi fundacji należy - odmiennie niż przyjął to Sąd I instancji - podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że nie uzasadniają one wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji o zmianie koncesji co do daty dalszej eksploatacji złoża.

Jak wynika z przedłożonego przez fundację wydruku informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z KRS, celem fundacji jest:

1. ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka,

2. rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska.

Przedmiot jej działania i tym samym sposób realizacji postawionych wyżej celów polega natomiast na:

1. upowszechnianiu informacji o istniejących zagrożeniach w dziedzinie ochrony środowiska w szczególności poprzez organizację pokojowych wystąpień skierowanych przeciwko niszczeniu podstawowych warunków życia ludzi, zwierząt i roślin,

2. organizacji publicznych prelekcji, spotkań, wystaw, festynów, związanych z problematyką ochrony środowiska,

3. działalności popularyzatorskiej i publicznej a w szczególności poprzez dystrybucję materiałów informacyjnych w tym ulotek i prasy, dotyczących celów i działalności fundacji.

Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że postępowanie, o wszczęcie którego wnosi fundacja, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji przedłużającej udzieloną koncesję co do dalszego czasu jej trwania.

Biorąc powyższe pod uwagę przypomnieć należy, że musi istnieć merytoryczne i stosunkowo silne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej.

W ocenie WSA, skarżąca powołuje normy prawne (krajowe i europejskie), które jej zdaniem nakazywały przeprowadzenie postępowania środowiskowego nawet w sytuacji przedłużenia jedynie okresu dalszego korzystania z uprzednio udzielonej koncesji wydobywczej, co z kolei strona uznaje za równoznaczne z rozszerzeniem jej zakresu. Skarżąca akcentuje więc w istocie nieważność decyzji o zmianie koncesji (z uwagi na brak decyzji środowiskowej), z tej przyczyny, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j) ustawy ocenowej jest - jej zdaniem - niezgodny z normami europejskimi (wyłączał wprost wymóg uzyskania decyzji środowiskowej w przypadku zmiany koncesji polegających na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla ze złoża, w przypadku, gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzania zakresu koncesji). Należy jednak zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocenia się wystąpienie wady kwalifikowanej m.in. rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którym nie będzie zastosowanie się przez organ do normy prawnej, jedynie uznawanej przez stronę za normę niekonstytucyjną bądź naruszającą wspólnotowe normy prawne.

Kontynuując dalsze rozważania, z ogólnego celu fundacji jakim jest ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka, WSA błędnie jednak wywodzi dostateczne powiązanie z żądanym rodzajem postępowania (nadzwyczajnego), twierdząc, że postępowanie to będzie prowadziło do rozważenia, czy z przyczyn środowiskowych, pozostających w sferze bardzo ogólnego zainteresowania skarżącej, nie wystąpiła wada nieważności. Tyle tylko, że u podstaw twierdzenia o nieważności decyzji zmieniającej koncesję co do dalszego okresu jej trwania, według twierdzeń skarżącej wyrażonych we wniosku, którym Sąd I instancji był związany, leży wspomniane już jej przekonanie o sprzeczności normy prawnej wywodzonej z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j) ustawy ocenowej, która wyraźnie upoważniała do jednokrotnej zmiany okresu ważności koncesji z Konstytucją i prawem europejskim. Cele jakie podaje skarżąca, są jednak w realiach postępowania, którego wszczęcia się domaga (nastawionego na analizę wystąpienia ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji), zbyt ogólne. Kontestowana w trybie nieważności decyzja jest decyzją zmieniającą koncesję na wydobywanie kopalin w zakresie okresu jej ważności, co miało wyraźną podstawę prawną, obowiązującą w czasie jej wydania. W istocie nie chodzi więc o ocenę kwestii stricte środowiskowych, a o negowanie mocy wiążącej przepisu prawa obowiązującego poprzednio, której w postępowaniu nadzwyczajnym podważyć z oczywistych względów nie można.

Odnośnie natomiast do przesłanki interesu społecznego również i ona w sprawie skarżącej nie występuje.

Argumentacja, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo leży w interesie społecznym, albo że należy umożliwić stronie wykazanie przesłanki nieważnościowej, prowadzi do błędnej konkluzji, że w zasadzie w każdej sprawie, o ile będzie miała związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, organizacja ta mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby zostać skontrolowana w tym postępowaniu jej zdaniem rażąco narusza prawo (jak wskazano powyżej, w rzeczywistości chodzi w niniejszej sprawie o kontestowanie przepisu, który umożliwiał zmianę koncesji, w zakresie terminu ważności, bez potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej). Tak szerokie ujmowanie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., godzi jednak w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jakkolwiek więc nie można całkowicie wykluczyć potrzeby zbadania decyzji zmieniającej w postępowaniu nadzwyczajnym pod kątem wad kwalifikowanych, to jednak konieczne jest wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności, wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym, ale przede wszystkim, że istnieją na tyle uzasadnione podstawy by twierdzić, że kwalifikowana wada nieważności rzeczywiście może występować, a twierdzenia organizacji nie są wyłącznie gołosłowne. Organizacja społeczna nie występuje bowiem w swoim interesie, a pełni rolę służebną względem postępowania i interesu społecznego.

Powołując się na interes społeczny, który jest interesem ujmowanym (widzianym) z perspektywy ogółu, organizacja społeczna nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, mających uzasadniać wszczęcie postępowania nieważnościowego. Wbrew ocenie WSA, musi podać na tyle konkretne okoliczności faktyczne lub prawne, które realnie mogą świadczyć o tym, że postępowanie powinno zostać wszczęte, a organizacja dopuszczona do niego, celem wsparcia organu i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie został oparty na konkretnych twierdzeniach powiązanych z funkcjonowaniem kontestowanego zakładu górniczego, skutków działalności wydobywczej, które wynikają z koncesji, którą przedłużono. Twierdzenia skarżącej odnoszą się do negatywnych wpływów kopalni na powierzchnię ziemi, wody, przyrodę ożywioną oraz na dobra materialne, zabytki i ludzi, jednakże są twierdzeniami wyłącznie ogólnymi, wywodzonymi przy tym z przekonania o sprzeczności normy z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j) ustawy ocenowej z normami europejskimi i Konstytucją. Formułowane jest jednocześnie twierdzenie o dokonaniu, poprzez zmianę terminu ważności decyzji koncesyjnej, również zmiany jej zakresu, jednakże w żaden sposób nie zostało ono rozwinięte (nie wyjaśniono na czym owo rozszerzenie zakresu działalności kopalni polega). Fundacja we wniosku nie skonkretyzowała takich okoliczności, chociażby poprzez podanie sprawdzalnych zagrożeń które wystąpiły bądź mogą zaistnieć w odniesieniu do konkretnej przestrzeni związanej z przedmiotem decyzji koncesyjnej i zmieniającej, których dotyczy wniosek. Powoływanie się organizacji społecznej na ogólne zagrożenia związane z "funkcjonowaniem kopalni" i jej szkodliwości dla środowiska, nie dają podstaw do wyprowadzenia z tej okoliczności interesu społecznego. Podniesiony zarzut nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed przedłużeniem koncesji, co miało pozbawić członków zainteresowanej społeczności możliwości przedstawienia swojego stanowiska w konsultacjach społecznych oraz aktywnego udziału w postępowaniu jako strony lub uczestnika na prawach strony oraz zapewnienia społeczeństwu prawa do zapoznania się z aktami postępowania, zgłoszenia swoich uwag i wniosków, a także że, jedynym podmiotem występującym jako strona w całym procesie decyzyjnym był inwestor, również nie uzasadnia w sposób dostateczny istnienia w sprawie interesu społecznego. Domagając się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję koncesyjną, strona wnosi o wszczęcie postępowania odnoszącego się do funkcjonującego zakładu górniczego (realnie działającego i realnie oddziałującego na środowisko). O ile bowiem w przypadku planowanych inwestycji oddziałujących na środowisko niebezpieczeństwo ekologiczne ich prowadzenia jest oparte na przypuszczeniach i wiąże się z szacowaniem oraz analizą ryzyka, o tyle wobec zakładów górniczych prowadzących działalność, zidentyfikowanie określonych okoliczności faktycznych, przemawiających za zaistnieniem interesu społecznego, uzasadniającego działanie organizacji społecznej w sprawie, powinno opierać się na konkretnych twierdzeniach powiązanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego i skutków tej działalności.

Ma to o tyle szczególne znaczenie, gdyż na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarżąca przedstawiała, względem wielu prowadzonych z jej wniosku, a następnie skarg, spraw, argumentację mającą uzasadniać, w czym konkretnie upatruje zmiany zakresu pierwotnie udzielonej koncesji, w ramach wydanej decyzji, która miała jedynie zmieniać termin ważności koncesji. Następuje to jednak dopiero w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ściślej Naczelnym Sądem Administracyjnym), które kontrolują legalność działań administracji publicznej - co do zasady - na datę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego (tu: postanowienia).

Fundacja wskazuje zarazem, że dalsza eksploatacja węgla i metanu jako kopaliny towarzyszącej, a więc kontynuacja dotychczasowej działalności i "przemieszczanie się" przedsięwzięcia w przestrzeni, bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowi poważne zagrożenie dla środowiska, a brak analizy przeczy elementarnym zasadom ochrony środowiska. Z perspektywy wniosku o wszczęcie postępowania są to jednak twierdzenia wyłącznie ogólne, niepoparte konkretną wiedzą, na którą obecnie fundacja się powołuje (posiada dostęp do decyzji zmieniających oraz większości decyzji koncesyjnych - vide oświadczenie złożone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że twierdzenia fundacji nie były wystarczające dla wykazania istnienia interesu społecznego we wszczęciu i prowadzeniu postępowania nieważnościowego z inicjatywy tej konkretnej organizacji społecznej.

VII

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na postanowienie Ministra.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).