II SA/Wa 331/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-03-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Fularski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III OSK 2832/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Badań Medycznych z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej "Skarżącym") wnioskiem z [...] stycznia 2024r. wystąpiło do Prezesa Agencji Badań Medycznych (zwany dalej "Prezesem ABM"), na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej:

1) jaki był koszt wynajmu powierzchni w siedzibie ABM przy ul. [...] osobno w miesiącach listopad i grudzień 2023r.?

2) jaki będzie miesięczny koszt wynajmu powierzchni przy ul. [...] ?

3) czy wybór nowej siedziby poprzedzono postępowaniem w trybie zamówienia publicznego, a jeśli tak to kiedy i gdzie zostało ono ogłoszone?

4) ile ofert spłynęło, kto je złożył i na jakie kwoty?

5) jeśli nie było przetargu, to kto podjął taką decyzję?

Skarżący wniósł o przesłanie ww. informacji na wskazany adres e-mail.

2. Prezes ABM decyzją z [...] stycznia 2024r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 wniosku, wskazując przy tym, że Skarżącemu udostępniono informacje w zakresie pkt 3-5 wniosku.

W podstawie prawnej powołano art. art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 oraz 806, zwana dalej "k.p.a").

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP i art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022r., poz. 1233, zwana dalej "u.z.n.k.") i powołano wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2023r. sygn. akt IV SA/Wr 266/23. Z orzeczenia tego wynika, że skuteczne ograniczenie prawa do informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności (tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne). Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne, które mają wartość gospodarczą.

Prezes ABM podniósł, że w orzecznictwie podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Mogą do nich należeć informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej i zasad finansowania działalności. Dotyczy to wysokości wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy za wynajem przez niego nieruchomości. Informacje te mają wymierną wartość gospodarczą dla obu przedsiębiorców, z którymi ABM ma bądź miała zawarte umowy najmu. Zobowiązania wobec kontrahentów, dotyczące wierzytelności, odnoszące się do inwestycji, czy oszczędności - posiadają dla każdego przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Wartość tę mają też wszelkie informacje dotyczące szeroko rozumianego gospodarowania przez przedsiębiorcę mieniem, jak również szczegółów organizacyjnych, technicznych, czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, czy pozostających choćby w związku z tą działalnością. Informację można uznać za chronioną na podstawie u.z.n.k., jeśli jest ona poufna.

Prezes ABM podniósł, że w umowach najmu, dotyczących powierzchni biurowej w ww. budynkach są postanowienia zobowiązujące strony do zachowania poufności wszystkich informacji wynikających z umów, w tym w zakresie objętym pkt 1-2 wniosku. Udostępnienie tych informacji wymagało uzyskania uprzedniej pisemnej zgody drugiej strony na takie działania. Prezes ABM, w celu realizacji ww. wniosku skierował [...] stycznia 2024r. pisma do wynajmujących ww. nieruchomość, w celu uzyskania zgody na udostępnienie osobom trzecim informacji zastrzeżonych w umowach, jako poufne, tj. o kosztach najmu. Wynajmujący nie wyrazili zgody na przekazywanie informacji w zakresie pkt 1- 2 wniosku.

Skarżącego poinformowano natomiast, że globalne koszty związane z nową lokalizacją w budynku przy ulicy [...] będą niższe, niż w obecnym budynku, przy podobnym metrażu (nowa lokalizacja to efektywny kosztowo budynek z nowoczesnymi rozwiązaniami, m.in. ograniczającymi zużycie kosztów energii). Podpisane umowy objęte są poufnością, a ich treść znana jest tylko stronom i upublicznienie ich warunków stanowiłoby nie tylko złamanie zasad współpracy z klientami wynajmujących, ale również warunków u.z.n.k.

Prezesa ABM ustalił, że informacje z pkt 1 i 2 wniosku, dotyczące kosztów wynajmu nieruchomości, niezbędnych do realizacji celów ustawowych i statutowych ABM, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Informacje publiczne w zakresie pytania 1 i 2 nie mogły zostać udostępnione Skarżącemu, z uwagi na ograniczenie wynikające z konieczności ochrony interesów prywatnych przedsiębiorców oraz poszanowania ich tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w u.d.i.p. ani w żadnych innych przepisach, jednak należy w tym zakresie odnosić się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Wysokość kosztów z tytułu wynajmu nieruchomości nie została udostępniona publicznie w dostępnych dokumentach ani przez ABM ani przez obu przedsiębiorców. Informacja ta nie jest także bezpośrednio możliwa do uzyskania inną drogą, zwykłą i dozwoloną. Wynika to z kroków podjętych przez przedsiębiorców w celu utrzymania informacji w poufności. Dodatkową okolicznością obligującą Prezesa ABM do wydania decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej jest to, że w obu umowach dotyczących wynajmowania nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] zawarto postanowienia zobowiązujące strony do zachowania w poufności wszystkich informacji wynikających z umów, w tym informacji, o które Skarżący wnosi w ramach informacji publicznej. Wynajmujący nie wyrazili zgody na udostępnienie tych informacji, a Prezes ABM musiał uszanować to stanowisko, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, skoro informacja o wysokości wynagrodzenia należnego przedsiębiorcom z tytułu wynajmowania nieruchomości spełnia przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Informacje te mają wymierną wartość gospodarczą dla przedsiębiorców, którzy mają prawo zastrzec poufne informacje, co do warunków zawarcia konkretnego kontraktu. Skoro przedsiębiorcy zastrzegli jako poufne informacje związane z wysokością wynagrodzenia, jakie pobierają w ramach wynajmowania powierzchni biurowej, to informacje te powinny pozostać poufne, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, zarówno w odniesieniu do podmiotów zajmujących się profesjonalnym wynajmem nieruchomości, jak i pozostałych najemców nieruchomości. Informacji tych nie ujawniono do wiadomości publicznej, są one nieznane ogółowi i nie można się o nich dowiedzieć w publicznie dostępnych dokumentach bądź inną drogą zwykłą i dozwoloną.

3. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji na temat: kosztu wynajmu powierzchni w siedzibie ABM przy ul [...] w listopadzie i grudniu 2023r. i kosztu wynajmu powierzchni przy ul. [...] - mimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym, choć w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa,

- art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023r. poz. 1270 ze zm., zwana dalej "u.f.p.") - przez jego niezastosowanie i uznanie klauzuli wyłączającej jawność danych z umowy, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa za obowiązującą.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że ograniczenie dostępności informacji powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności informacji. U.d.i.p. nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Skarżący, powołując się m.in. na orzecznictwo, Konstytucję RP, przepisy u.d.i.p. i u.z.n.k. i u.f.p., podniósł, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" z u.z.n.k.

Skoro ABM jest jednostką sektora finansów publicznych i jest finansowana ze środków publicznych, które w większości pochodzą od obywateli, jej działalność powinna być transparentna. W odniesieniu do takich podmiotów, u.f.p. wprost stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa uważa się co do zasady za niezastrzeżone. Z ww. przepisu u.f.p. wynika wprawdzie możliwość wyłączenia jawności, ale jedynie w ściśle określonych przypadkach. Zastrzeżenie to stanowi wyjątek od zasady jawności i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby prawo do informacji przewidziane w art. 61 Konstytucji RP i u.d.i.p. Z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, czego Prezes ABM nie uczynił. Posługując się wskazaniem, że strony zawarły w umowie klauzulę o zachowaniu w poufności informacji wynikających z treści umowy, odmówił dostępu do informacji, która faktycznie dotyczy sposobu dysponowania środkami publicznymi. Prezes ABM powinien szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. To nie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego ww. informacje należałoby uznać za mające wymierną wartość dla obu stron umowy. Jedną ze stron umowy jest podmiot publiczny, dysponujący środkami publicznymi, a treść wnioskowanej informacji stanowi o sposobie gospodarowania środkami publicznymi i powinna jako taka być jawna. Skarżący przytoczył m.in. wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2014r. sygn. [...], w którym stwierdzono, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorstwa może budzić wątpliwości. Nosi ona znamiona działania wbrew ustawie, w celu ukrycia możliwości dostępu do informacji publicznej i kontroli, w tym sprawdzenia, w jaki sposób wydatkowane są publiczne pieniądze oraz uniemożliwia kontrolę prawidłowości wyboru oferty i sporządzenia rzeczowego odwołania od podpisanych umów we właściwym trybie procesowym. Wydawanie publicznych pieniędzy na rzecz prywatnej firmy, z zasady wymaga zachowania pełnej transparentności. Powyższe nie miało miejsca w realiach sprawy, bo Prezes ABM nie udostępniając wnioskowanych informacji, ograniczył konstytucyjne prawo Skarżącego. Uzasadnienie decyzji powinno być szczegółowe i odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy. Prezes ABM, opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, powinien wykazać, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, która musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od jego woli. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022r. sygn. akt III OSK 1258/21). Podmioty publiczne powinny działać w zgodzie z zasadą transparentności. Prawo dostępu do informacji przysługujące każdemu jest niezbędną przesłanką istnienia społeczeństwa obywatelskiego i jednym ze sposobów kontroli organów państwa. Powyższe czyni decyzję organu jedynie jako mającą na celu ograniczenie prawa Skarżącego do uzyskania informacji o sposobie zarządzania majątkiem publicznym i czynionych w tym zakresie decyzjach.

4. Prezes ABM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy zmaterializowała się przesłanka obligatoryjna z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do wydania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania 1 2, wynikająca z konieczności ochrony interesów prywatnych przedsiębiorców: [...] sp. z o.o. (zwana dalej "Spółką I") i [...] sp. z o.o. (zwana dalej "Spółką II"), w tym poszanowania tajemnicy przedsiębiorstwa związanej z warunkami handlowymi w zawieranych umowach najmu. Przedsiębiorcy podjęli aktywne działania w celu utrzymania informacji o warunkach handlowych wynajmowania ww. nieruchomości w poufności. Wynika to z pkt 15 umowy najmu powierzchni biurowej w budynku [...] z [...] września 2023r. oraz § 27 ust. 7 umowy najmu powierzchni biurowej w budynku [...] z 7 czerwca 2019r. postanowień umownych o zachowaniu poufności. Przedsiębiorcy zabezpieczyli informacje o wysokości cen wynikających z umów najmu jako poufne i dostępne wyłącznie dla stron tych umów. Wprowadzenie do umów najmu takich postanowień doprowadziło organ do przekonania, że informacja ta stanowi dla przedsiębiorców informację o wymiernej wartości gospodarczej. Cena wynajmu powierzchni biurowej na rynku komercyjnym jest ważnym elementem gospodarki rynkowej i jej ujawnienie działa na niekorzyść podmiotów w ramach specyficznego rynku wynajmu powierzchni biurowych w dużych miastach takich, jak Warszawa, Kraków. Różnicowanie stawek czynszu najmu powierzchni biurowych zależy od umiejscowienia w budynku i jego układu. Wyższe ceny osiągają biura zlokalizowane na najwyższych piętrach i z imponującym widokiem, gdzie cena za wynajem powierzchni rośnie z wysokością. Ujawnienie stawek ma dla wynajmujących powierzchnie biurowe wymierną wartość gospodarcza i zabezpieczają oni umowy klauzulami o zachowaniu poufności. Ujawnienie cen w stosunku do niektórych najemców może skutkować roszczeniami i zastrzeżeniami pozostałych najemców, którzy wynajmują sąsiednie powierzchnie. Poznanie stawek sąsiednich najemców tego samego budynku może skutkować lawiną roszczeń do wynajmujących, który ustalają stawki w drodze indywidualnych negocjacji.

Prezes ABM zwrócił się do przedsiębiorców pismem z [...] stycznia 2024r. czy wyrażają zgodę na udostępnienie informacji z pkt 1 i 2 ww. wniosku, ale przedsiębiorcy odmówili, co było kolejnym przejawem utrzymania informacji w poufności. Spółka I podkreśliła w odpowiedzi z 19 stycznia 2024r., że ze względu na dobro najemców, ceniących sobie współpracę ze Spółką i przyjęte standardy rynkowe nie chce udostępniać ww. danych, a umowa najmu jest dokumentem poufnym, którego treść znana jest tylko zainteresowanym. Wszystkie umowy najmu, zawierane przez [...] w budynkach biurowych przez nią zarządzanych, stanowią indywidualne porozumienia, więc upublicznienie warunków kontraktu stanowiłoby nie tylko złamanie zasad współpracy z klientami, których jednym z głównych wyznaczników jest budowanie relacji opartych na zaufaniu, jak i złamanie warunków u.z.n.k.

Prezes ABM pismem z [...] marca 2024r. zwrócił się ponownie do ww. Spółek w sprawie podtrzymania stanowiska co do braku wyrażenia zgody na podanie informacji dotyczących umowy najmu w zakresie kosztu najmu i możliwości przywołania w odpowiedzi na skargę postanowień umowy w części dotyczącej zachowania poufności. Spółka I w piśmie z [...] marca 2024r. ponownie nie wyraziła zgody na przekazanie osobom trzecim zapisów i danych z umowy najmu. Spółka II do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę nie udzielił odpowiedzi.

Prezes ABM ustalił, że warunki handlowe proponowane przez ww. Spółki w ramach umów najmu nie zostały uprzednio udostępnione w publicznie dostępnych dokumentach. Informacje handlowe dotyczące wynajmowanych przez ww. Spółki nieruchomości, w szczególności wysokości opłat za najem nie są bezpośrednio możliwe do uzyskania inną drogą zwykłą i dozwoloną. Spółki podjęły bowiem kroki służące utrzymaniu informacji w poufności i wyeliminowania możliwości dotarcia do tych wiadomości przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018r. sygn. akt IV SA/Po 1035/17).

Prezes ABM dodał, że informacja o wysokości wynagrodzenia należnego ww. Spółkom z tytułu wynajmowania przez organ nieruchomości spełnia przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Są to bowiem informacje mające dla obu Spółek wymierną wartość gospodarczą, a przedsiębiorcy mają prawo, aby zastrzec jako poufne informacje, co do warunków zawarcia kontraktu. Skoro Spółki zastrzegły jako poufne informacje związane z wysokością wynagrodzenia, jakie pobierają w ramach wynajmu organowi powierzchni biurowej, to informacje te powinny pozostać poufne ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, zarówno w odniesieniu do podmiotów zajmujących się profesjonalnym wynajmem nieruchomości, jak i pozostałych najemców nieruchomości. Informacje takie, jak koszt wynajmu nieruchomości pozostają pod kontrolą ABM i Ministerstwa Zdrowia.

Prezes ABM za niezasadny uznał zarzut, że mimo stwierdzenia istnienia klauzuli poufności organ powinien zastosować art. 35 u.f.p., który uznaje taką klauzulę za niezastrzeżoną, jeżeli wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Art. 35 u.f.p. stanowi domniemanie niezastrzeżenia klauzuli wyłączającej jawność w umowach zawieranych przez podmioty realizujące zadania ze środków publicznych, jednak jest to domniemanie obalalne, nakładające na organ będący jednostką wskazaną w art. 35 u.f.p. konieczność dokonania wnikliwej analizy, czy w okolicznościach konkretnej sprawy zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie w dalszej jego części, tj. z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów u.z.n.k., co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W ocenie Prezesa ABM w sposób samodzielny dokonał On oceny złożonego przez przedsiębiorców – wynajmujących - zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Złożone zastrzeżenia o poufności organ zbadał i uznał, że ich charakter wpisuje się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

5. Prezes ABM pismem z 3 kwietnia 2024r. uzupełnił odpowiedź na skargę, wskazując, że na etapie składania odpowiedzi na skargę wystąpił do wynajmujących o umożliwienie ujawnienia informacji żądanych przez Skarżącego, związanych z ww. umowami najmu, gdyż w umowach tych zawarto zobowiązania do zachowania poufności wszelkich informacji dotyczących warunków umów. Spółki udzieliły negatywnych odpowiedzi (Spółka I – pismem z [...] marca 2024r., a Spółka II – pismem z [...] marca 2024r.). Spółka II wyraziła zgodę na udostępnienie wyłącznie pkt 15 umowy najmu, dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...]. Prezes ABM załączył do pisma klauzulę umowna ze Spółką II i wskazał, że organ udostępniający bez zgody strony treść umowy, naruszyłby postanowienia umów i naraziłby się na znaczne sankcje finansowe określone w treści umów.

6. Sąd postanowieniem z 24 lipca 2024r. dopuścił Spółkę II do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. skargę należało oddalić.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a)-c) i § 2 P.p.s.a.).

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia więc zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności.

3. Zdaniem Sądu skarga analizowana z uwzględnieniem ww. przepisów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd na wstępie wskazuje, że zgadza się ze Skarżącym, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji.

Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2003r. sygn. akt II SA 837/03, formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w u.d.i.p., która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W kontrolowanej sprawie nie ma sporu pomiędzy stronami, co do tego, czy Prezes ABM jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ani też co do tego, czy żądana przez Skarżącego informacja ma walor informacji publicznej, przedmiotowo podlegającej regulacjom u.d.i.p.

Prezes ABM jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje spełniają przesłanki wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.

Spór w sprawie dotyczy natomiast sfery wykładni i zastosowania przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a w szczególności zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w kontekście przesłanki jawności finansów publicznych.

W związku z tym należało odwołać się do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w którym przewidziano ograniczenie prawa do informacji, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W ww. przepisie ustawy zasadniczej przewidziano zatem, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Warto też podnieść, że stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (podkreślenie Sądu). Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, ponieważ chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja RP dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z nich i stanowi, że "mogą być ustanowione tylko w ustawie".

Również art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Wprawdzie ustawodawca w u.d.i.p. nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", ale w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W każdym bądź razie tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia w zakresie nas interesującym można traktować jako synonimy (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78).

Definicja legalna pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" sformułowana została przez ustawodawcę w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Z analizy ww. przepisu wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016r. sygn. I OSK 2456/14; 5 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 511/13 - dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Do skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do osób trzecich. Przesłanki te zostały w sprawie wykazane, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W związku z zarzutami ponoszonymi w skardze, należy też odwołać się do treści art. 35 u.f.p., który przewiduje wyłączenie jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazując, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Sąd, mając powyższe unormowania na względzie, stwierdza, że jednym z celów u.d.i.p. jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust. 1 u.f.p. zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Zgodnie z tym przepisem gospodarka środkami publicznymi jest jawna, więc informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 35 u.f.p., klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem jednak – o czym mowa wyżej - informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą (podkreślenie Sądu) w rozumieniu przepisów u.z.n.k., co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi zatem wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego, w rozpoznawanej sprawie Prezes ABM powinien ocenić złożone przez przedsiębiorców zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z 12 października 2012r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12; w Gdańsku z 4 września 2013r. sygn. akt II SA/Gd 321/13; w Łodzi z 9 czerwca 2014r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd poglądy te uznaje za własne i stwierdza, że z art. 35 u.f.p. i z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że okolicznością umożliwiającą powołanie się przez dysponenta informacji publicznej przy odmowie jej udostępnienia, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, jest podjęcie przez niego określonych działań mających na celu zabezpieczenia dostępu do tej informacji, utrzymanie jej poufności. Przede wszystkim zastrzeżenie przedsiębiorcy winno być konkretne i odnosić się do wskazania poszczególnych składników, elementów informacji rozumianej jako całokształt dokumentacji poprzez oznaczenie konkretnych dokumentów lub rodzajowe ich określenie, jakie przedsiębiorca uważa za poufne. Ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest niewystarczające i nie może stanowić podstawy odmowy dostępu do informacji publicznej w drodze decyzji z art. 16 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na konieczność szerokiego rozumienia konstytucyjnego uprawnienia do informacji publicznej. Wyłącznie konkretne wskazanie, które ze składników informacji przedsiębiorca uważa za ustawowo chronioną tajemnicę umożliwia podmiotowi zobowiązanemu prawidłową weryfikację, czy informacja objęta wolą przedsiębiorcy co do jej utajnienia (element formalny) w istocie ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (element materialny) i czy ostatecznie zasadna jest odmowa jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. Samo zastrzeżenie poufności nie jest więc wystarczające do uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.

Przechodząc do realiów badanej sprawy, stwierdzić należy, że niezasadne były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Prezesa ABM przepisów postępowania, w kontekście braku szczegółowego uzasadnienia decyzji i braku odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie składu orzekającego uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i odnosi się do istotnej kwestii związanej z ujawnieniem kwestii dotyczących kosztu wynajmu powierzchni w dawnej i obecnej siedzibie ABM. Jakkolwiek Skarżący wyjaśnia, że z art. 35 u.f.p. wynika możliwość wyłączenia jawności oraz podnosi, że powinno to mieć miejsce jedynie w ściśle określonych przypadkach, tym niemniej Prezes ABM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na przesłanki wynikające z tego przepisu, choć wprost nie wskazał art. 35 u.f.p. Była to zdaniem Sądu wadliwość procesowa, która nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd zgadza się ze Skarżącym, że zastrzeżenie zawarte w art. 35 u.f.p. stanowi wyjątek od zasady jawności i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby prawo do informacji przewidziane w art. 61 Konstytucji RP i u.d.i.p., to zdaniem Sądu, Prezes ABM nie naruszył ww. przepisu. Prezes ABM, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazał de facto na przesłankę wynikającą z art. 35 u.f.p. w postaci "innych informacji posiadających wartość gospodarczą". Zdaniem Sądu ww. organ, jako jednostka sektora finansów publicznych, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, nie polegał zatem wyłącznie na oświadczeniach ww. przedsiębiorców (wynajmujących Spółek), co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, ale samodzielnie określił z czego wywodzi przesłankę odmowy wnioskowych przez Skarżącego w punkcie 1 i 2 ww. wniosku informacji publicznych, oceniając tym samym zastrzeżenia umowne w kontekście istnienia trzech przesłanek w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., pozwalających na skuteczną odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej, a więc czy wnioskowana informacja publiczna stanowiła informację posiadającą wartość gospodarczą inną niż techniczna, technologiczna, organizacyjna; czy przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności i czy informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że przesłanki te spełniono. Warto bowiem podkreślić, że skoro wysokość kosztów z tytułu wynajmu nieruchomości nie została udostępniona publicznie w dostępnych dokumentach, ani przez ABM, ani przez obu przedsiębiorców – kontrahentów ABM, a więc informacja ta nie jest bezpośrednio możliwa do uzyskania inną drogą, zwykłą i dozwoloną oraz wynika to z kroków podjętych przez przedsiębiorców, w celu utrzymania informacji w poufności, a w umowach dotyczących wynajmowania nieruchomości zawarto postanowienia zobowiązujące strony do zachowania w poufności wszystkich informacji wynikających z umów, w tym informacji, o które Skarżący wnosił w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz, że wynajmujący ABM nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie tych informacji, a Prezes ABM musiał uszanować to stanowisko, zarówno z uwagi na "tajemnicę przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., jak również z uwagi na wymierną wartość gospodarczą informacji - należało uznać, że wypełniono warunek wynikający z art. 35 u.f.p.

Zdaniem Sądu za notoryjny należy uznać fakt, że cena wynajmu powierzchni biurowej na rynku komercyjnym jest ważnym elementem gospodarki rynkowej i jej ujawnienie działa na niekorzyść podmiotów w ramach specyficznego rynku wynajmu powierzchni biurowych w dużych miastach takich, jak Warszawa, Kraków. Nie spoób też kwestionować okoliczności, że różnicowanie stawek czynszu najmu powierzchni biurowych zależy od umiejscowienia ich w budynku i jego układu. Wyższe ceny osiągają biura zlokalizowane na najwyższych piętrach i z imponującym widokiem, gdzie cena za wynajem powierzchni rośnie z wysokością. W tym kontekście, nawet gdy Prezes ABM w pełni nie uzasadnił kwestii wartości gospodarczej informacji publicznych, które miały być ujawnione, to należy przyjąć z uwagi na zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, że ujawnienie stawek najmu ma dla wynajmujących powierzchnie biurowe wymierną wartość gospodarcza i w tym celu dochodzi do zabezpieczania, tak jak w rozpoznawanej sprawie, umów najmu stosownymi klauzulami o zachowaniu poufności. Tym samym o istnieniu wartości gospodarczej w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. żądanej przez Skarżącego informacji świadczyć może i to, że ujawnienie wysokości najmu ustalanych w drodze indywidualnych negocjacji mogłoby powodować, że inni najemcy wynajmujący sąsiednie powierzchnie mogliby wystąpić wobec kontrahentów ABM z roszczeniami i zastrzeżeniami. Niepowołanie się wprost na tę okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakkolwiek stanowiło wadliwość procesową, tym niemniej nie mogła ona mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż fakty te płyną z doświadczenia życiowego i są niepodważalne. Upublicznienie warunków umów, stanowiące złamanie zasad współpracy z Wynajmujących i warunków u.z.n.k. grożące ABM karami finansowymi też wskazuje na wartość gospodarczą żadanych przez Skarżącego informacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że Prezes ABM zwrócił uwagę, że klauzula poufności została w umowach skonstruowana w taki sposób, że udostępnienie informacji, w tym informacji o tych klauzulach poufności, wymaga zgody drugiej strony, która nie została uzyskana. Warto też wskazać, że Skarżący otrzymał w zaskarżonej decyzji informację, że globalne koszty związane z nową lokalizacją w budynku przy ulicy [...] będą niższe, niż w obecnym budynku, przy podobnym metrażu (nowa lokalizacja to efektywny kosztowo budynek z nowoczesnymi rozwiązaniami, m.in. ograniczającymi zużycie kosztów energii). Powyższe okoliczności wskazują, że zaszła przesłanka, o której mowa w art. 35 u.f.p.

4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, za zasadne uznał oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.