II SA/Po 1111/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-22	
Data wpływu	2014-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję A sp. z o. o. Oddział [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od A sp. z o. o. Oddział [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2014 r. A. K. wystąpił (drogą elektroniczną) w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 782, z późn. zm.] - dalej: u.d.i.p.) z wnioskiem o udostępnienie przez A Sp. z o.o. – Oddział [...] z siedzibą w [...] (dalej również: "spółka A – Oddział [...]", "Oddział" lub "organ") informacji "dotyczącej zatrudnienia osób uprawnionych do kontroli biletów w [...] w Oddziale [...] A Sp. z o.o." poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) jaką liczbę kierowników [...] i konduktorów zatrudnia Oddział w sekcjach w [...], [...], [...] i [...]; 2) jaką liczbę rewizorów zatrudnia Oddział; 3) jaka liczba osób zatrudniona w Oddziale jest ponadto upoważniona do kontroli biletów w [...].

Spółka A – Oddział [...] wezwała A. K. w trybie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego żądanie udzielenia informacji publicznej przetworzonej - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania z dnia 3 lutego 2014 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił znaczenie zwrotu "informacja prosta" i "informacja przetworzona", zaznaczając jednocześnie, że informacje żądane przez skarżącego nie mają charakteru prostego, lecz stanowią informację przetworzoną, bowiem udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymaga dokonania analizy dokumentacji źródłowej, zaangażowania dodatkowych środków osobowych oraz sporządzenia odrębnego zestawienia według wytycznych zawartych we wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. Przy takiej argumentacji organ stwierdził, że niezbędne jest wykazanie przez skarżącego, iż legitymuje się on szczególnie istotnym interesem publicznym.

W odpowiedzi na wezwanie A. K. w dniu 14 lutego 2014 r. (drogą elektroniczną) wskazał, że w jego ocenie żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej, gdyż za czynności świadczące o przetworzeniu informacji nie może być uznane sięgnięcie do wykazu pracowników, grafiku służb czy kasy dopłat i udzielenia informacji o liczbie pracowników. Niezależnie od powyższej argumentacji skarżący ograniczył zakres swojego wniosku jedynie do żądania udzielenia informacji o licznie rewizorów zatrudnionych w spółce A – Oddział [...]

Następnie, w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze z dnia 15 marca 2014 r. A. K. zarzucił organowi bezczynność w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r.

Już po wniesieniu przez A. K. skargi z dnia 15 marca 2014 r. na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie, spółka A – Oddział [...] wydała w dniu [...] marca 2014 r. decyzję na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 17 w zw. z art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którą odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że w wezwaniu z dnia 3 lutego 2014 r. pouczono wnioskodawcę, iż w razie nieuzupełnienia braków wniosku w terminie zostanie wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Następnie organ podniósł, że ustawodawca dokonał podziału informacji publicznej na informację prostą i informację przetworzoną. Informacją prostą jest informacja, której udostępnienie to zwykła czynność techniczna, automatyczna lub słowa; informacją przetworzoną jest natomiast taka informacja, która udostępniający nie dysponuje w dniu doręczenia wniosku i która dopiero powstanie w wyniku podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, czy też dokonania analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych. Żądane przez skażonego informacje w ocenie organu nie stanowią informacji publicznych prostych, gdyż ich udostępnienie wymaga dokonania analizy dokumentacji źródłowej, zaangażowania dodatkowych środków osobowych, sporządzenia odrębnego zestawienia, według wytycznych zawartych we wniosku. Ponadto argumentował, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. W decyzji zawarto pouczenie, że wnioskodawcy służy na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. prawo do wystąpienia do spółki A – Oddział [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 34/14 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność spółki A – Oddział [...] w załatwieniu jego wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd, powołując się na treść przepisów art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b-d i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz orzecznictwo, stwierdził, że A. K. dysponował legitymacją do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zaś spółka A – Oddział [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto, że wniosek o podanie liczby osób zatrudnionych przez organ w charakterze rewizorów odnosi się właśnie do omówionych przez Sąd zagadnień i jako taki dotyczył informacji publicznej. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji o liczbie osób zatrudnionych jako rewizorzy w organie dotyczył informacji publicznej i tym samym A – Oddział [...] były obowiązane do przekazania wnioskodawcy żądanej informacji. Zarazem Sad zaznaczył, że jeżeli organ uznał, iż żądana informacja ma charakter przetworzony, a jednocześnie skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem tej informacji, to powinien był zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd uznał, że wniosek skarżącego z dnia 30 stycznia 2014 r., ostatecznie sprecyzowany w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r., podlegał załatwieniu do dnia 28 lutego 2014 r, a nie ulega przy tym wątpliwości, że organ nie wyznaczył dodatkowego terminu w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż następną czynnością podjętą przez organ było dopiero wydanie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w ocenie Sądu, w okresie od 1 marca 2014 r. do [...] marca 2014 r. A – Oddział [...] pozostawały w stanie bezczynności. Zarazem z uwagi na to, że w dniu [...] marca 2014 r. organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej Sąd stwierdził, że stan bezczynności został w tym dniu usunięty, bowiem wniosek z dnia 30 stycznia 2014 r., sprecyzowany pismem z dnia 14 lutego 2014 r., został załatwiony, choć w sposób negatywny. Wobec tego Sąd, mimo stwierdzenia, że organ pozostawał w stanie bezczynności, uwzględniając, że przedmiotowe postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe umorzył je na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.).

A. K., po doręczeniu mu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek z dnia 9 kwietnia 2014 r.) przez spółkę A – Oddział [...] (data wpływu do organu: 15 kwietnia 2014 r.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 30 stycznia 2014 r. (zmodyfikowanego w dniu 14 lutego 2014 r.), argumentując, że informacja publiczna, której udostępnienia się domaga, nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Zarazem A. K. zaskarżył wyżej opisaną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (pismo procesowe z dnia 5 czerwca 2014 r.). Skarga ta została przez tutejszy Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 662/14 z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia i argumentacją, że strona będzie mogła złożyć skargę na decyzję wydaną wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. spółka A – Oddział [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku A. K. z dnia 9 kwietnia 2014 r., na tej samej podstawie prawnej odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i podtrzymał argumentację wcześniej przedstawioną w decyzji z dnia [...] 2014 r.

W dniu 12 września 2014 r. (data nadania pocztowego) A. K. wniósł do tutejszego Sądu skargę decyzję spółki A – Oddział [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., domagając się uchylenia tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przedmiotowym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie – nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej, będącej w posiadaniu organu; 2) art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej; 3) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania; 4) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie słusznego interesu strony; 5) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i niebudzący zaufania obywatela do organu; 6) art. 138 k.p.a. poprzez błędne sfomułowanie osnowy decyzji.

W uzasadnieniu skarżący ponownie zanegował ocenę organu co do charakteru danych objętych wnioskiem, podnosząc, że podanie prostej informacji i liczbie pracujących w Oddziale rewizorów nie wymaga jej przetworzenia, tym bardziej że wszyscy rewizorzy są zatrudnieni w centrali Oddziału (a nie w poszczególnych sekcjach i placówkach terenowych). W jego ocenie, wydane w sprawie decyzje zmierzają zatem faktycznie do bezprawnego uchylenia się od obowiązku udzielenia informacji publicznej. Ponadto podniósł, że rzeczowa polemika ze stanowiskiem organu jest utrudniona, gdyż zaskarżone decyzje uzasadnione zostały w sposób powierzchowny, pozorny i sprzeczny z przepisami postępowania administracyjnego. Dalej wywodził, że organ właściwe poprzestał na "suchym" powołaniu pewnych przepisów ustawy i poglądów doktryny, w ogóle nie odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy; organ nie wskazał nawet, jakiego rodzaju czynności [których wykonanie byłoby niezbędne dla przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem] miałyby świadczyć o przetworzeniu informacji objętych wnioskiem.

Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r., jako wydana w II instancji, powinna w osnowie zawierać sformułowanie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", a nie "odmawia się udostępnienia informacji publicznej".

W odpowiedzi na skargę spółka A – Oddział [...] (reprezentowana przez pełnomocnika procesowego) wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w decyzjach z dnia 31 marca i [...] sierpnia 2014 r. Ponadto strona skarżona podniosła, ze wnioskodawca nie udowodnił ani nie uprawdopodobnił istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji; nie podał do czego informacja ta jest mu potrzebna. W ocenie organu żądanie przez skarżącego informacji, które wymagają analizy dokumentacji źródłowej i przygotowania odrębnej informacji, stanowi nadużycie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. tutejszy Sąd jest związany wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 34/14 w zakresie, w jakim zostało już przesądzone, że A. K. dysponował legitymacją do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zaś spółka A – Oddział [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto, że wniosek Sąd uznał, że wniosek skarżącego z dnia 30 stycznia 2014 r., ostatecznie sprecyzowany w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r., o podanie liczby zatrudnionych przez organ rewizorów dotyczył informacji publicznej i podlegał załatwieniu.

Co do zasady, informacja dotycząca liczby rewizorów – tj. osób uprawnionych do kontroli biletów w pojazdach skarżonego podmiotu – dotyczy publicznej sfery działania tego podmiotu. Nie oznacza to jednak, że informacja taka musi być udostępniona wnioskodawcy w pełnym żądanym przez niego zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obydwu przypadkach należy rozważyć okoliczności przemawiające za konkretną kwalifikacją informacji, której domaga się wnioskodawca. Odpowiednie argumenty należy przedstawić, uzasadniając odpowiedź, że wnioskowana informacja w jakiejś części nie jest informacją publiczną lub jest taką informacją, ale nie podlega udostępnieniu z uwagi na ograniczenia wymienione w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. bądź też, wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która jest informacją przetworzoną (por. stanowisko NSA zawarte w wyrokach z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 i 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 183/14 - dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący był czynnie legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a skarżony podmiot był biernie legitymowany do jej udzielenia. Żądana przez skarżącego informacja mieściła się przy tym w pojęciu informacji publicznej, a zatem podlegała co do zasady udostępnieniu. W konsekwencji, skoro wniosek o udostępnienie informacji o liczbie osób zatrudnionych jako rewizorzy dotyczył informacji publicznej i tym samym spółka A – Oddział [...] była obowiązana do przekazania wnioskodawcy żądanej informacji na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od stwierdzenia, czy wydanie zaskarżonej decyzji odmownie załatwiającej wniosek skarżącego było dopuszczalne, a jeżeli tak, to czy rozstrzygnięcie to było formalnie i merytorycznie zasadne.

Główne wątpliwości, jakie wyłoniły się w niniejszej sprawie, wiązały się z pytaniem, czy informacje objęte wnioskiem skarżącego stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do tych tylko przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym zakresie występuje podporządkowanie interesu prywatnego interesowi publicznemu, który ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy - w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych lub mało istotnych społecznie (por. T. R. Aleksandrowicz [w:] Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Przepis art. 16 u.d.i.p. w ust. 1 stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak to wynika z ust. 2 powołanego przepisu, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Powołane przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2).

Odpowiednie stosowanie przepisów art. 16 u.d.i.p. do rozstrzygnięć innych podmiotów niż organy władzy publicznej, pociąga za sobą obowiązek respektowania w niniejszej sprawie przez spółkę A – Oddział [...] przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacją dotyczącą sytuacji, w której podmiot taki rozpatruje sprawę ponownie, z uwagi na złożenie wniosku w trybie art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

Idąc dalej, stwierdzić należy, że instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych – a taka została zastosowana w przepisie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, że odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.

Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy - co też wyraźnie wskazuje na to, że stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by nie wypaczać istoty tych postępowań. Pamiętać przy tym należy, że zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

Skoro zatem ustawodawca w art. 17 u.d.i.p. nakazuje do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p., to oznacza to, że w ten sposób stwarza w zakresie procedur udostępniania informacji publicznej w trybie wnioskowym nową kategorię specyficznego rozstrzygnięcia zbliżonego do decyzji administracyjnej, lecz różniącego się od niej przede wszystkim podmiotem wydającym rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakim jest zagwarantowanie obywatelom realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, przepisy tej ustawy należy wykładać tak, by zapewnić obywatelom możliwie szeroki dostęp do informacji publicznej, a w przypadku niezbędnego przecież niekiedy ograniczenia tego dostępu ze względu na potrzebę zabezpieczania innych podlegających ochronie prawnej interesów, zapewnić obywatelom możliwość poznania i zrozumienia przesłanek odmowy udostępnienia im informacji publicznej oraz możliwość poddania tej odmowy kontroli sądowej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p., oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji rozstrzygnięcia takie powinny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia. Z kolei rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., winno zaś zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji oraz wskazanie, jakich informacji dotyczyło żądanie i czy informacje te stanowiły informacje publiczną oraz podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa.

W świetle powyższych rozważań ogólnych uznać należy, że w kontrolowanej sprawie wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie zostało przez skarżoną spółkę A – Oddział [...] prawidłowo uzasadnione, co znacznie utrudniało ocenę jego zasadności. Przede wszystkim nie spełnia wymogów stawianych takiemu aktowi przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co czyniło koniecznym uchylenie przedmiotowej decyzji. Nie pozwala bowiem na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy w konkretnych okolicznościach sprawy informacje dotyczące liczby zatrudnionych rewizorów stanowiły informację prostą, czy też stanowiły informację przetworzoną. Natomiast sama forma tego aktu, która w istocie odpowiada nadanej mu nazwie "decyzja", nie budziła zastrzeżeń Sądu, a rozstrzygnięcie zawarte w osnowie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogło być uznane za niedopuszczalne czy wadliwe. Wprawdzie na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., powinno odpowiadać treści art. 138 § 1 k.p.a., jednakże z uwagi na odpowiednie tylko stosowanie przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p., pozwala na uznanie, że wydanie – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – rozstrzygnięcia przez taki podmiot o treści identycznej, jak wydana przy pierwszym jej rozpatrzeniu, w istocie odpowiada utrzymaniu w mocy zaskarżanej decyzji, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sednem rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem ostateczne zajecie stanowiska względem tego wniosku.

Jak już wspomniano, uzasadnienie zaskarżonego aktu z dnia [...] sierpnia 2014 r., który przybrał postać decyzji, nie spełnia minimum podstawowych warunków stawianych rozstrzygnięciu wydanemu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji ogólnych wymagań wynikających z zasad określonych w art. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. – nawet jeśli mogą być one tylko odpowiednio stosowane do rozstrzygnięć organów, o których mowa w art. 17 u.d.i.p.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma objaśnić stronie tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się więc w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, a uzasadnienie decyzji służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2075/12, LEX nr 1495156). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (por. wyrok WSA w Gorzowie [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889).

Innymi słowy, funkcją uzasadnienia, które stanowi integralną część decyzji, jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z zasadami zaufania i przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a.), które zobowiązują organy do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, do czego zobowiązuje organy zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 20914 r. sygn. akt VIII SA/Wa 839/13, LEX nr 1468443).

Ocena zasadności wezwania skarżącego przez organ do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu udzielenia informacji przetworzonej nie jest w pełni możliwa, skoro w wezwaniu z dnia 3 lutego 2014 r., a następnie w decyzjach z dnia 31 marca i [...] sierpnia 2014 r., spółka A – Oddział [...] poza stwierdzeniem, że informacje żądane przez skarżącego nie mają charakteru informacji prostej, lecz stanowią informację przetworzoną, bowiem udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymaga dokonania analizy dokumentacji źródłowej, zaangażowania dodatkowych środków osobowych oraz sporządzenia odrębnego zestawienia według wytycznych zawartych we wniosku, nie przedstawił żadnych przekonujących okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy. Nie zostały przedstawione skarżącemu (i Sądowi) takie okoliczności, które pozwoliłyby na zweryfikowanie stanowiska organu. W szczególności organ, który powinien był ponownie rozpatrzyć sprawę z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r., w żaden sposób nie uzupełnił swojej argumentacji względem tej, jaka została przedstawiona w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. ani też nie odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. Tymczasem w przedmiotowym piśmie skarżący przedstawił konkretne argumenty dotyczące struktury organizacyjnej zatrudnienia rewizorów Oddziału i dysponowania żądaną informacją przez organ, jak i możliwości udzielenia mu informacji "na poczekaniu" bez konieczności uprzedniego podjęcia takich działań, które mogłyby świadczyć o tym, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji przetworzonej. W konsekwencji za całkowicie gołosłowne uznać należy stwierdzenie organu, że w niniejszej sprawie niezbędne jest wykazania przez skarżącego, iż legitymuje się on szczególnie istotnym interesem publicznym. Co więcej, uzasadnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazuje, że w istocie organ nie rozpatrzył ponownie sprawy - wbrew treści art. 17 ust. 2 u.d.i.p., a jedynie powielił wcześniej zajęte stanowisko.

W tym miejscu przypomnieć tylko należy, że informacje publiczne tzw. "proste", pozostające w pierwotnej postaci w dyspozycji organów władzy publicznej lub innych podmiotów obowiązanych do ich udostępnienia, zyskują miano informacji przetworzonej, gdy do ich uzyskania niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej", czyli "wyjściowej" informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych – według pewnych kryteriów – danych stanowiących przetworzoną informację publiczną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1149/14, LEX nr 1534235). Tym bardziej taktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej, tylko dlatego, że miałaby to być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, np. w sytuacji, gdy jej przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania lub anonimizacji (usunięcia danych osobowych czy tzw. danych wrażliwych), pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Tym samym wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 812/14, LEX nr 1534405). Warto dodać, że nawet czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej (jakkolwiek mogą uzasadniać zastosowanie przepisów art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 267/14, LEX nr 1520274).

Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego aktu z dnia [...] sierpnia 2014 r. uniemożliwia skarżącemu, jak na to trafnie wskazał w swojej skardze, poznania motywów rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, oceny zgodności z prawem tego stanowiska oraz poddania go efektywnej kontroli sądowej i z tych też przyczyn nie może być uznane za rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom procedury administracyjnej, znajdującym do przedmiotowej decyzji zastosowanie na podstawie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji, podniesiony w skardze A. K. zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim dotyczył uzasadnienia, czy informacja publiczna żądana przez skarżącego ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – okazał się zasadny. Przedmiotowe naruszenia przepisów postępowania mogło mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, skoro determinowało kierunek załatwienia sprawy przez skarżony podmiot (odmowę udostępnienia żądanej informacji).

Ponownie rozpatrując sprawę, spółka A – Oddział [...] zastosuje się do przedstawionych rozważań Sądu. W szczególności wyczerpująco przedstawi swoje stanowisko względem wniosku skarżącego i charakteru informacji publicznej, której się skarżący domaga oraz szczegółowo odniesie nie się do jego twierdzeń sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (i w skardze). Nade wszystko organ winien mieć przy tym na uwadze respektowanie zasady dostępu do informacji publicznej, wobec czego ewentualna odmowa udostępnienia informacji mogłaby nastąpić jedynie ze względu na ściśle określone wyjątki, wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ powinien też – o ile stanowisko w sprawie zajmą inne osoby, niż te, które podpisują dany akt – zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wskazać w uzasadnieniu decyzji odmownej dane dotyczące osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Trafnie na ten wymóg zwrócił uwagę skarżący.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a . orzekł, jak w punktach I i III sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając treść wniosku skarżącego i wysokość poniesionych przez niego kosztów sądowych.