Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 9 listopada 2020 r. nr 504/2020/WF/E w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]/2020.

I. Zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2020 r. nr 504/2020/WF/E Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach z 8 października 2020 r. nr 4/2020, którą odmówiono J. S. wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.p.).

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

II. W dwóch pismach procesowych, tj. z 14 listopada 2018 r. zatytułowanym "Skarga o wznowienie" i z 5 grudnia 2018 r. zatytułowanym "Wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego" J. S zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, które miało miejsce 14 kwietnia 2014 r. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 i wniósł o przeliczenie wysokości ekwiwalentu z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Trybunału.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji zawiadomieniem z 11 grudnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na nieokreślenie przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Decyzją z 8 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego wnioskodawcy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. Wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zakwestionował jako niezgodną z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazaną w art. 115a u.p. wysokość wskaźnika, według którego wylicza się ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. wysokość stanowiącą 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, którym organy są związane na podstawie art. 6 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej: ustawa z 14 sierpnia 2020 r. Na podstawie art. 1 pkt 16 tej ustawy do art. 115a u.p. wprowadzono nową wysokość wskaźnika wyliczenia ekwiwalentu jako 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednak w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. zawarto regulacje międzyczasowe, zgodnie z którymi znowelizowane brzmienie art. 115a u.p., z nowym wskaźnikiem wyliczenia ekwiwalentu wynoszącym 1/21, należy stosować wyłącznie do ściśle określonych spraw w tym przepisie wymienionych, dla których datą graniczną jest dzień 6 listopada 2018 r. Sprawa wnioskodawcy, który został zwolniony z Policji 14 kwietnia 2014 r., do wyliczenia ekwiwalentu według nowych zasad się nie kwalifikuje. Oznacza to, że wypłacony mu ekwiwalent został naliczony w prawidłowej wysokości w oparciu o obowiązujące w danym czasie przepisy i nie ma podstaw do jego wyrównania. Organ pierwszej instancji dodał, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno – techniczną, nie jest prowadzone w tej kwestii postępowanie administracyjne, a wypłata ekwiwalentu kończy postępowanie w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. Wskazał, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 rażącą niesprawiedliwością jest traktowanie policjantów, którzy odeszli ze służby przed wydaniem tego wyroku inaczej niż tych co odeszli na emeryturę po jego ogłoszeniu 6 listopada 2018 r. W sprawie nie może być też skutecznie podnoszony zarzut przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Nie można przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez sam Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował. Nie ma zatem prawnych przesłanek by ograniczyć - w zależności od daty zwolnienia ze służby - uprawnienie byłych funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

III. Zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej: KWP) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił w całości zaprezentowane w niej ustalenia i ocenę prawną. Zauważył, że decyzja z 8 października 2020 r. została wydana w oparciu o obowiązujące w dacie jej podejmowania przepisy w kwestii ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, tj. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., którego treść nie daje podstaw do weryfikowania wysokości ekwiwalentu za urlop wypłaconego funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r., tj. przed datą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. K 7/15. Brak jest zatem podstaw do wypłacenia skarżącemu wyrównania ekwiwalentu. KWP wskazał, że wypłata należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną i nie jest prowadzone w tej kwestii odrębne postępowanie administracyjne. Obliczenie należnego ekwiwalentu następuje na podstawie posiadanych przez właściwą komórkę merytoryczną informacji o liczbie niewykorzystanych przez funkcjonariusza na dzień zwolnienia ze służby dni urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Wyliczenie następuje zgodnie z regułą określoną w art. 115a u.p. Wypłata tak obliczonego ekwiwalentu kończy postępowanie w sprawie.

IV. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł J. S. Zarzucił organom obydwu instancji:

1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.p. w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

2) działanie, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z 14 sierpnia 2020 r. - z pominięciem wyroku w sprawie sygn. akt K 7/15.

Skarżący wywiódł, że wskazany w zarzutach wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą i nie można go zmienić aktem niższego rzędu czyli ustawą. Nie można też uznać, że linią graniczną jego stosowania jest data opublikowania wyroku. Skarżący podkreślił, że po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem jego wniosku z listopada 2018 r., ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który TK uznał za niekonstytucyjny. Skarżący podkreślił funkcję ekwiwalentu (jako "zastępczej formy" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, a więc w sytuacji niemożności wykorzystania prawa do urlopu "w naturze"), którego wysokość powinna odpowiadać wysokości wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Wskazał też, że skutkiem wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej przez art. 115a u.p. w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 części uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznaczało to, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem TK. Skoro zaś Trybunał wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a u.p. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, to przy stosowaniu art. 115a u.p. organy Policji - dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop -powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Zdaniem skarżącego w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy z obrotu prawnego od początku jej obowiązywania. Podobnie nie można w sprawie zastosować instytucji przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 2 u.p., bowiem opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Taką okolicznością jest wyrok TK z 30 października 2018 r. w sprawie akt K 7/15. Zdaniem strony nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez TK niekonstytucyjności podstawy prawnej czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia TK nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu, bowiem art. 115a u.p. korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie tego wyroku zrodziło po stronie funkcjonariusza Policji uprawnienie domagania się uzupełnienia wypłaconego ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie mogło więc przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie opierając argumentację na treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Odnośnie kwestii przedawnienia wskazał na art. 107 u.p. i trzyletni termin przedawnienia prawa do uposażenia i innych świadczeń biegnący od dnia wymagalności roszczenia.

V. Postanowieniem z 21 stycznia 2021r. wydanym w sprawie niniejszej tutejszy sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2020r. poz.360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art.8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r." Jednocześnie sąd pytający zawiesił z urzędu postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) do czasu rozpoznania pytania prawnego.

Pytanie prawne zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą P 7/21.

W trakcie zawieszenia postępowania tutejszy sąd występował do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem dotyczącym przewidywanego terminu rozpoznania sprawy zainicjowanej ww. pytaniem prawnym. W odpowiedzi na powyższe Trybunał poinformował, że postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym "pozostaje na etapie merytorycznego rozpoznania" (pismo z 5 października 2022 r. znak SBSP.451.141.2022, sygn. akt P 7/21, k. 60).

Postanowieniem z 23 listopada 2023 r. tutejszy sąd wycofał pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz podjął postępowanie sądowe w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VI. Wycofanie pytania prawnego zadanego w sprawie niniejszej nastąpiło na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2393 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem do dnia rozpoczęcia rozprawy sąd, który przedstawił Trybunałowi pytanie prawne, może je wycofać.

Pytanie prawne zostało przedstawione w lutym 2021 r. po uprawomocnieniu się postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania sądowego. W październiku 2022 r. sąd, w odpowiedzi na własne zapytanie skierowane do Trybunału, uzyskał informację o oczekiwaniu pytania prawnego zarejestrowanego pod sygnaturą P 7/21 na merytoryczne rozpoznanie. Po upływie roku od otrzymania ww. informacji, w październiku 2023 r. termin rozpoznania pytania prawnego nadal nie został wyznaczony (www.trybunal.gov.pl).

W międzyczasie ukształtowała się jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotycząca skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 w odniesieniu do będącego podstawą prawną zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Jej przykładem są np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach III OSK 5647/21 z 15 listopada 2023 r. czy III OSK 5702/21 z 17 listopada 2023 r. (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, mając na względzie zagwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które obejmuje prawo do "sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" – dalsze oczekiwanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 7/21 oznaczałoby naruszenie tego prawa. Sąd ma też na względzie stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka sformułowane w sprawie nr 48762/19 (wyrok z 21 lipca 2022r. Bieliński przeciwko Polsce) dotyczące prawa obywatela do skutecznego środka odwoławczego w postępowaniu sądowym.

Wobec wycofania pytania prawnego sąd postanowił również o podjęciu zawieszonego postępowania sądowego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., bowiem ustała przyczyna jego zawieszenia.

VII. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co było skutkiem zastosowania w sprawie niniejszej błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący został zwolniony z Policji 14 kwietnia 2014 r. Na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy wyliczony według wówczas obowiązującego brzmienia art. 115a u.p., zgodnie z którym ekwiwalent podlegał wyliczeniu w ten sposób, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługiwała 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod pozycją 2102. Trybunał nie odroczył mocy obowiązującej swego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonej normy z Konstytucją RP i nieokreślający innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data opublikowania wyroku oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą (co do zasady ex tunc czyli od dnia wejścia przepisu w życie) i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy orzeczenie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. W sprawie niniejszej oznacza to, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a u.p. (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W konsekwencji w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie wskazywana wyżej ustawa z 14 sierpnia 2020 r. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy znowelizowano brzmienie art. 115a u.p. w ten sposób, że dotychczasowy niekonstytucyjny wskaźnik wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) zastąpiono wskaźnikiem w wysokości "1/21" tego uposażenia. Jednocześnie do porządku prawnego wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.’’

Powstała w związku z tym sytuacja, w której mimo skutków derogacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 – przepisem intertemporalnym ustawodawca zróżnicował wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszom Policji w zależności od tego, czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwał za okres przed czy też po dacie 6 listopada 2018 r., tj. dacie wejścia w życie wyroku TK. Istota problemu sprowadza się więc do wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15.

Zdaniem sądu wykładnia literalna ww. przepisu, którą zaprezentowały organy, nie gwarantuje funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby ukształtowania ich prawa do ekwiwalentu w sposób implementujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

W tym przedmiocie podzielić należy ugruntowany już pogląd sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. należy interpretować w sposób prokonstytucyjny bez konieczności oczekiwania na udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne (tak np. w sprawach o sygn. sygn. III OSK 5647/21, III OSK 2484/21, III SA/Gd 586/19, III SA/Kr 1715/22). Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wymaga zaakcentowania, że w art. 9 ust. 1 ustawodawca odwołał się do obliczania ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. "na zasadach wynikających z przepisów ustawy", tj. na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 (tak np. w wyrokach z 20 lipca 2023 r., III OSK 2484/21 i z 15 listopada 2023r. sygn. III OSK 5647/21).

Podkreślić w tym miejscu należy, co już wyżej sygnalizowano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. gdy wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por.: np. wyrok w sprawie I OSK 1007/07 oraz M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Taka sytuacja w przypadku wyroku w sprawie K 7/15 nie miała miejsca. W konsekwencji z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, tj. z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminowano z porządku prawnego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia wejścia w życie tego wskaźnika, to jest od 19 października 2001 r. Zatem przepis art. 115a u.p. w zakresie wprowadzającym ten wskaźnik nie może być stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji, tj. od 19 października 2001 r.

Wobec powyższego wykładnia przeciwna do wyżej zaprezentowanej prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 2020 r. (wykładnia literalna) "prowadziłaby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co wprost narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP)" (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 633/22, WSA w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1148/21).

Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest zatem dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie powinno się tymczasem zakładać, że wolą prawodawcy było aby przepis przejściowy ustawy nowelizującej ograniczył zakres zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując więc, skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis art. 115a u.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w zakresie współczynnika obliczania ekwiwalentu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie, tj. od 19 października 2001 r., to za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego urlopu przed ustaniem stosunku służbowego. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy przy tym podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego w żadnym aspekcie tak co do zasady, jak i co do wysokości. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ilość dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., a także zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15. Prawidłowe będzie przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

W kwestii żądania odsetek sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy u.p. nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie wypłaty odsetek nie ma oparcia w u.p., to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego) organu. Mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania, albo w razie wszczęcia postępowania odnośnie odsetek - umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie – vide np. wyrok z 22 kwietnia 2021r., II SA/Go 291/21).

W kwestii podniesionego przez organ zarzutu przedawnienia wskazać należy, że dopiero z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego powstało uprawnienie policjanta, aby domagać się wyrównania wypłaconego już ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej standardom konstytucyjnym, co znajduje oparcie w art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. W konsekwencji nie mogło dojść do przedawnienia roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok z 10 października 2023 r. w sprawie III OSK 6016/21, a także wyroki w sprawach III OSK 5385/21 czy III OSK 5604/21). Jak wprost wskazał NSA w sprawie III OSK 6016/21, "Zatem dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału roszczenie to stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust. 1 u.o.P. i rozpoczął się bieg terminu jego przedawnienia".

Nawet jednak gdyby przyjąć, tak jak zarzuca organ Policji, że doszło do przedawnienia roszczenia o wyrównanie ekwiwalentu na podstawie art. 107 ust. 1 u.p., to – w ocenie sądu – zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na treść art. 107 ust. 2 u.p. Trafnie wskazuje skarżący, że opóźnienie w dochodzeniu wyrównania ekwiwalentu było w sprawie niniejszej usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, tzn. brzmieniem art. 115a u.p. z okresu przed 6 listopada 2018 r., który to przepis spełnił standard konstytucyjny dopiero w momencie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15. Z tych powodów zarzut przedawnienia nie może być w sprawie skutecznie podnoszony.

Wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. doszło do ich naruszenia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.