I OSK 859/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-08-17	
Data wpływu	2015-03-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1130/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1130/14 w sprawie ze skargi M. D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1130/14 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III.RNs.143/12, prawomocnym od dnia 7 maja 2013 r. Sąd Rejonowy w Jaśle orzekł o przyjęciu M. D. do domu pomocy społecznej bez jego zgody, po zakończeniu leczenia szpitalnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Burmistrz Miasta Jasło skierował M. D. do domu pomocy społecznej w F. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu Jasielskiego umieścił M. D. w domu pomocy społecznej w F. uznając, że zaistniały przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej u.p.s.).

W odwołaniu od decyzji M. D. podał, że w stosunku do niego nie zachodzą przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, może funkcjonować w życiu codziennym bez potrzeby pomocy w formie usług opiekuńczych.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. Zgodę na takie umieszczenie – zastępującą oświadczenie strony – wyraził Sąd Rejonowy w Jaśle w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2013 r. Wskazano ponadto, że w obrocie pozostaje decyzja o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. D. zarzucił, że kwestionowane decyzje wydano w okresie, kiedy orzeczenie Sądu Rejonowego nie było jeszcze prawomocne. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że od orzeczenia tego skarżący się odwołał, a orzeczenie Sądu Okręgowego w Krośnie, sygn. I Ca 114/13 zapadło dopiero 7 maja 2013 r. W konsekwencji działanie organów było bezprawne, a rozstrzygnięcia oparto na błędnych ustaleniach faktycznych, jakoby skarżący wymagał opieki i pomocy.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że jakkolwiek w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji postanowienie SR w Jaśle z 16 stycznia 2013 r., sygn. III RN 143/12 nie było prawomocne, to jednak na mocy art. 578 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, było skuteczne i wykonalne. Mogło zatem stanowić podstawę do orzekania przez organ administracji i zastępowało zgodę strony na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Okoliczności faktyczne związane ze sprawą potwierdzają, że strona wymaga fachowej pomocy ze względu na stan zdrowia, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z wywiadu środowiskowego oraz z zaświadczeń lekarskich wynika, że skarżący odrzuca pomoc rodziny oraz kierowaną do niego pomoc zinstytucjonalizowaną i przestał wpuszczać do mieszkania opiekunki z PCK. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku społecznym, zaniedbuje mieszkanie, nie sprząta go, znosi do niego różne przedmioty, czym wzbudza uzasadnione obawy o bezpieczeństwo swoje i sąsiadów. Sąd I instancji ocenił, że zebrany materiał potwierdza zasadność zastosowania w sprawie art. 54 ust. 1 u.p.s. i umieszczenie skarżącego za zgodą sądu opiekuńczego w domu pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej reprezentujący M. D. pełnomocnik zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Kolegium naruszyło przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, iż skarżący jest niezdolny do samodzielnego funkcjonowania w środowisku społecznym oraz nie można mu zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sam materiał sprawy zgromadzony przez organy nie potwierdza jednoznacznie, że skarżący jest niezdolny do samodzielnego funkcjonowania. Przeczy temu aktywność skarżącego w prowadzonych wobec niego postępowaniach, ma on świadomość wagi wydawanych rozstrzygnięć. Postępowanie o jego ubezwłasnowolnienie zostało zawieszone. Okresowo występujące pogorszenia stanu zdrowia nie przesądzają o braku możliwości samodzielnej egzystencji. Umieszczenie w domu pomocy jest ostatecznością i powinno być poprzedzone wnikliwą oceną stanu faktycznego. Organy oparły się ma materiale pochodzącym z roku 2013, a doświadczenie i potoczna wiedza potwierdzają, że u chorych cierpiących na schorzenia takiej, jak skarżący, często występuje poprawa stanu zdrowia i regres symptomów choroby. Brak aktualizacji danych dotyczących zdrowia stanowi naruszenie zasady prawdy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, których rozpoznanie nie daje podstaw do jej uwzględnienia.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność tak sformułowanego zarzutu zależy zatem od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia).

Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. I OSK 1916/14). Ze względu na uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 brak powiązania przepisów postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez sąd przepisów postępowania nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej i nie jest przeszkodą do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów k.p.a.

Kolejna wadliwość skargi kasacyjnej związana jest z poziomej skonkretyzowania zarzutów. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera w swojej treści trzy zasady ogólne: praworządności, prawdy oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Także przepis art. 77 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, zawierających regulację odnoszące się do różnych aspektów prowadzenia postępowania dowodowego, jego uzupełniania oraz uznawania faktów notoryjnych. W skardze kasacyjnej nie określono, które z reguł zawartych w powołanych przepisach zostały naruszone. Jedynie w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej (będące obligatoryjnym jej elementem) można wnosić, że jakkolwiek w skardze kasacyjnej powołano przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a., to zarzut ich naruszenia sprowadza się do tezy o niewłaściwej i dowolnej oceny materiału dowodowego, oraz zaniechania aktualizacji ustaleń faktycznych. Do kwestii oceny materiału dowodowego odnosi się przepis art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zakres koniecznych do ustalenia okoliczności faktycznych zależny jest w konkretnej sprawie od przesłanek uzasadniających zaistnienie określonego skutku prawnego. Organy zobowiązane są zatem do czynienia ustaleń i ocen tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wydania decyzji. Kwestionując zasadność umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej i wskazując na wadliwą weryfikację przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. pomija się jednak istotną dla sprawy okoliczność, jaką jest skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej określonego rodzaju na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Taka sytuacja jest okolicznością szczególną. Jakkolwiek wymagane jest wówczas wydanie decyzji, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., to przy wydaniu każdej z nich organy są związane orzeczeniem sądu opiekuńczego i to orzeczenie wykonują. O tym, czy osoba spełnia ustawowe kryteria od umieszczenia w domu pomocy rozstrzyga sąd opiekuńczy i organy administracji wydające następnie decyzje przesłanek tych już nie mogą weryfikować. O zasadności zmiany postanowienia sądu opiekuńczego należy rozstrzygnąć przed tym sądem, a nie w postępowaniu administracyjnym będącym konsekwencją postanowienia sądu o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie takie wiąże nie tylko sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy państwowe oraz organy administracji publicznej. Z tego względu w niniejszej sprawie zarzut niewłaściwej oceny materiału dowodowego z kontekście przesłanek uzasadniających umieszczenie skarżącego w domu pomocy społecznej nie mógł odnieść skutku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.