II OSK 2818/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-08-29	
Data wpływu	2020-11-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 292/20	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2010 nr 106 poz 675; art. 46 ust. 1; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 292/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej: "Plan Miejscowy", "Uchwała"): I. stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały; II. zasądził od Gminy Miejskiej [...]na rzecz skarżącej kwotę 814 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska [...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie", "Gmina"), zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106 poz. 675 ze zm.; dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych") poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność naruszenia zasad dopiero determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

(i) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci przekroczenia władztwa planistycznego użycie w planie miejscowym zapisów niejasnych, niedookreślonych (takich jak "dominanta"), co stanowi jednocześnie naruszenie zasady poprawnej legislacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci przekroczenia władztwa planistycznego poprzez użycie w planie miejscowym zapisów niejasnych, niedookreślonych (takich jak "dominanta") i nie stanowi to naruszenia zasady poprawnej legislacji;

(ii) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 9 lit.a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: "Rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i powiązania z układem zewnętrznym mogą posługiwać się jedynie jednostkami metrycznymi, a nie poprzez użycie pojęcia takiego jak "dominanta", podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz powiązania z układem zewnętrznym mogą zawierać pojęcia takie jak "dominanta" i ustalenia dotyczące zasad nie muszą posługiwać się jedynie jednostkami metrycznymi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

3. W piśmie z 5 października 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jaki i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Analiza tych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że istota skargi kasacyjnej sprawdza się do jednego zagadnienia, tj. oceny, czy doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez przejęcie w Planie Miejscowym spornego § 6 ust. 1 pkt 12, dotyczącego zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) w kontekście zasad poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) oraz art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

4.5. Następnie należy wskazać, że kwestia niezgodności § 6 ust. 1 pkt 12 lit.a Uchwały z zasadami poprawnej legislacji została przesądzona w wyroku NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 447/18. W szczególności, na s. 10 uzasadnienia tego wyroku sformułowano następującą ocenę prawną: "Przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", czy ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji". Ocena ta ma charakter kategoryczny i WSA w Krakowie orzekając ponownie w sprawie był tą oceną związany (art. 190 p.p.s.a.). Kwestia ta nie może być również ponownie badana w ramach niniejszego postępowania kasacyjnego. Już te okoliczności determinują bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 9 lit.a Rozporządzenia zgłoszonego w kontekście użycia w spornej jednostce redakcyjnej Uchwały pojęcia "dominanta".

4.6. Zasadnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) zostały naruszone również w odniesieniu do nakazów i zakazów zawartych w § 6 ust. 1 pkt 12 lit.b i c Uchwały. Otóż zawarty w § 6 ust. 1 pkt 12 lit.b Uchwały nakaz takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma S., jest zbyt ogólnikowy, pozostawia nadmierne pole do interpretacji dla organów administracji architektoniczno – budowalnej w ramach przyszłego procesu inwestycyjnego. Tymczasem przepisy prawa miejscowego, w tym zwłaszcza dotyczące chronionego konstytucyjnie prawa do zabudowy nieruchomości (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP), winny w sposób możliwie jednoznaczny określać zakres ograniczeń tego prawa. Ciężaru zdefiniowania zakresu tego ograniczenia nie można, w świetle wymogu dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP), przenosić na etap stosowania prawa w ramach administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Reasumując ten fragment rozważań należy przyjąć, że sam wymóg harmonijnego wpisywania się w panoramę danego obszaru może stanowić istotny argument przemawiający za przyjęciem określonych, skonkretyzowanych rozwiązań w planie miejscowym w ramach realizacji zasady zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 in fine w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wymóg ten nie może jednak, z uwagi na jego ogólnikowość i wysoką ocenność, stanowić per se treści określonych nakazów lub zakazów zawartych w planie miejscowym.

4.7. Uwagi zawarte w punkcie 4.6. powyżej, dotyczące zasad poprawnej legislacji oraz konstytucyjnych wymogów co do ograniczenia prawa własności, znajdują odpowiednie zastosowania do postanowienia zawartego w § 6 ust. 1 pkt 12 lit.c Uchwały. W świetle tego postanowienia Uchwały, inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) nie powinny przesłaniać osi widokowych. W tym miejscu należy zauważyć, że na rysunku planu umieszczono dwie osie widokowe, wzdłuż ulic [...] (w kierunku północnym) i [...] (w kierunku południowym). Pomijając już fakt, że osie widokowe są elementami dodatkowymi oznaczone na rysunku planu, niebędące ustaleniami planu (§ 5 ust. 3 pkt 1 Uchwały), to w realiach niniejszej sprawy nie sposób jednoznacznie ustalić zakresu tego ograniczenia prawa zabudowy w kontekście ewentualnego lokalizowania wież telekomunikacyjnych.

4.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwestionowany w zaskarżonym wyroku § 6 ust. 1 pkt 12 Uchwały narusza art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziane w tej jednostce redakcyjnej Uchwały zakazy są nie tylko nadmiernie ogólnikowe, ale zostały również tak sformułowane, że w praktyce uniemożliwiają, przynajmniej w istotnym zakresie, zlokalizowanie masztów telefonii komórkowej oraz anten na obszarze objętym spornym Planem Miejscowym. Otóż urządzenia te, z uwagi na ich techniczną funkcję i charakterystykę, ze swej istoty wymagają umieszczenia ich powyżej okolicznych zabudowań lub innych przedmiotów mogących zakłócać transmisję danych drogą radiową. To z kolei powoduje, że urządzenia te zwykle stanowią najwyższy obiekt budowalny na pewnym obszarze, często przesłaniają panoramę widokową, a nadto ich konstrukcja sprawia, że zwykle nie korespondują z zastaną zabudową oraz krajobrazem. W tym miejscu trzeba zauważyć, że rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Determinuje to z kolei konieczność restrykcyjnego podejścia do oceny legalności postanowień planu miejscowego, które mogą naruszać zakazy przewidziane w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

4.9. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wskazane wyżej naruszenia prawa miały charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych". Wypada zgodzić się z poglądem, że chodzi tu o naruszenie prawa, które miało wpływ na merytoryczną zawartość danego planu miejscowego (tak Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, Nb 1 do art. 28). Wpływu takiego nie mają w szczególności oczywiste omyłki, powołanie wadliwej podstawy prawnej (przy założeniu rzeczywistego istnienia takiej podstawy), czy też pewne niedokładności lub nieścisłości w treści planu miejscowego, które mogą być usunięte w drodze wykładni i nie prowadzą tym samym do dysfunkcjonalności tego aktu prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14, CBOSA). Do istotnych naruszeń prawa należy niewątpliwe natomiast zaliczyć tego rodzaju uchybienia popełnione przez organ planistyczny, które prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22, CBOSA). W ramach tej kategorii mieszczą się m. in. uchybienia polegające na naruszeniu konstytucyjnego wymogu dostatecznej określoności przepisów prawa miejscowego (art. 2 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) oraz uchybienia polegające na przyjęciu w akcie prawa miejscowego nakazów lub zakazów naruszających postanowienia ustaw, w tym ustaw regulujących problematykę związaną z tymi zakazami lub nakazami (art. 7 w zw. z art. 87 w zw. z art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP).

4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

4.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.