Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska Protokolant ref. Katarzyna Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. O. kwotę 4 000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a."), art. 2 ust. 35a, 64 ust. 1 i 2, art. 140 aa ust. 1 i 3 pkt 2, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm. – dalej prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. – dalej udp), § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 305), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2015 r. [...] o nałożeniu na A. Sp. z o. o. z siedzibą w L., jako załadowcę, kary pieniężnej w wysokości piętnastu tysięcy złotych.

Podstawę faktyczną nałożenia na ww. spółkę kary pieniężnej były ustalenia poczynione podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. w L. na ul. [...] (droga powiatowa nr [...]), w trakcie której zatrzymano czteroosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował B. B., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem piachu – podsypki w imieniu J. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą N.. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono, że nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu wyniósł 26,4 tony (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co oznaczało przekroczenie o 7,4 t (ok. 38,95% dopuszczalnej wartości) a masa całkowita pojazdu wyniosła 41,3 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę dla każdej osi), a zatem doszło do przekroczenia dmc o 9,3 t (ok. 29,06% dopuszczalnej wartości). Jednocześnie podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. GITD uznał, że A. Sp. z o. o. z siedzibą w L. winna zostać ukarana, gdyż jako załadowca, nie przedstawiła żadnych dowodów dla wykazania, że nie miała wpływu i nie godziła się na wyjazd tak przeładowanego pojazdu. GITD wskazał przy tym, że zgodnie z § 2 ust. 4 umowy sprzedaży kruszywa z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], zawartej pomiędzy D. S.A. – kupujący, a I. Sp. z o.o. – sprzedawca, ten ostatni podmiot zobowiązany był na swój koszt i ryzyko dokonać ważenia oraz załadunku materiałów na środki transportu wskazane przez kupującego. Kupujący zaś miał odbierać materiał w godzinach wskazanych w zamówieniu. Z kolei na podstawie umowy ustnej zawartej pomiędzy A. Sp. z o.o. a podmiotem I. Sp. z o.o., czynności załadunkowe powierzone zostały A. Sp. z o.o. Treść umowy ustanej potwierdza jednoznacznie zlecenie Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., zgodnie z którym I. Sp. z o.o. zleciło podmiotowi – A. "wykonanie załadunku piasku na samochody na terenie kopalni O. w ilości około 100 000 ton w cenie 1,5 netto tona przy wydobyciu z pod wody oraz 1,0 zł netto tona przy wydobyciu ponad wodę oraz ewentualnie załadunku z hałdy". Nadto organ ustalił, że w dniu 7 listopada 213 r. wpisano do Krajowego Rejestru Sądowego podmiot "A." Sp. z o. o., przy czym spółka ta powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy A. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." , wpisanego do Ewidencji Działalności Gospodarczej pod nr REGON [...], w spółkę kapitałową – jednoosobową spółkę z o.o., na podstawie oświadczenia o przekształceniu, złożonego przez A. O., zawartego w akcie notarialnym z dnia 23 lipca 2013 r. Następnie w dniu 15 grudnia 2014 r. z Krajowego Rejestru Sądowego wykreślono A. Sp. z o.o. i wpisano A. Sp. z o.o. Wpis ten dokonany został na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 października 2014 r., zmienionego aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 2014 r. W tych okolicznościach organy inspekcji transportu drogowego przyjęły, że A. Sp. z o.o. jest następcą prawnym A. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." .

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016, A. Sp. z o. o. z siedzibą w L., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1464/16.

Wskutek skargi kasacyjnej, wniesionej przez A. Sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1464/16, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 roku sygn. akt II GSK 1532/17, uchylił zaskarżony wyrok a także stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2015 r. nr [...], uznając, że zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a więc zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. NSA podkreślił, że naruszenie przepisów prawa, które stało się przyczyną nałożenia kary miało miejsce w dniu [...] lipca 2013 r. W tej dacie, A. O. prowadził działalność gospodarczą jako osoba fizyczna pod firmą "A.". Powołanie przez niego w późniejszym czasie jednoosobowej spółki z o.o. działającej pod firmą A. nie było przekształceniem prawnej formy działania tego podmiotu skutkującym zniesieniem prawnego bytu dotychczasowej osoby fizycznej. A. O. jako osoba fizyczna istniał w dniu [...] lipca 2013 r., jak i w dniu wydania decyzji. Zatem to ten podmiot był właściwy do udziału w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary. Jak zaznaczył NSA, podmiotem odpowiadającym za naruszenia przepisów u.t.d. jest przewoźnik, załadowca, spedytor. Ustawa nie wiąże tej odpowiedzialności z prawną formą jej prowadzenia, ale rolą, w jakiej występuje podmiot dopuszczający się naruszeń przepisów. Co istotne, w rozpoznawanej sprawie powstanie spółki A. nie wiązało się z utratą bytu prawnego podmiotu – założyciela tej spółki, zatem nie może być mowy o sukcesji i przejmowaniu jakichkolwiek zobowiązań z mocy prawa. Do takiego przejęcia mogłoby dojść w trybie umownym, oczywiście ze wszystkimi ograniczeniami prawa zobowiązaniowego, ale ta kwestia w ogóle nie jest istotna dla rozpoznawanej sprawy. NSA zaznaczył, że wydanie decyzji w stosunku do spółki A. miało miejsce z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Po zwrocie akt sprawy do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, powiadomił on pismem z dnia 15 października 2019 roku, na podstawie art. 61 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. A. O. (dalej też jako "skarżący" lub "strona") o wszczęciu wobec niego postępowania w sprawie naruszeń art. 140 aa ust. 1 i 3 pkt 2, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2015 r.

Przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości piętnastu tysięcy złotych, od której skarżący złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. w mocy.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2021 r. strona zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, w postaci art. 140aa ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1) oraz art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej pomimo braku ustawowych przesłanek do nałożenia takiej kary, ponieważ z okoliczności sprawy oraz dowodów zgormadzonych w toku niniejszego postępowania nie wynika, aby skarżący miał wpływ lub też godził się na powstanie zarzucanego mu naruszenia,

- przepisów postępowania, w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz zasadom logiki, że skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie zarzucanego mu naruszenia.

W konsekwencji powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie od GITD na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że przepis powyższy znajduje zastosowanie także w sprawach dotyczących kar pieniężnych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakładanych na podstawie art. 140aa ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie zaznaczyć należy, że zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy instytucji przedawnienia nałożenia kary uregulowanej w art. 189g § 1 k.p.a., nie wyłącza bynajmniej przepis 189a § 2 k.p.a. Zgodnie z nim w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z pewnością tego typu odrębnym przepisem, wyłączającym, na podstawie art. 189a § 2 k.p.a., możliwość odwołania się w realiach przedmiotowej sprawy do art. 189g § 1 k.p.a., nie jest przepis art. 140ac ust. 5 p.r.d., w myśl którego obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona.

Przedawnienie może być bowiem rozumiane jako instytucja prawna wyłączająca nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia tej kary lub stwierdzenia naruszenia prawa i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (tak też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2020). Innymi słowy, na gruncie przepisu art. 189g k.p.a. można wyróżnić trzy rodzaje przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych:

1) przedawnienie nałożenia kary (§ 1);

2) przedawnienie wszczynania postępowania (stwierdzania naruszenia prawa) (§ 2);

3) przedawnienie egzekucji (§ 3).

Tym samym, skoro zgodnie z art. 140ac ust. 5 p.r.d. obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona, oczywistym jest, że uregulowanie powyższe odnosi się do ujętej w art. 189g § 3 k.p.a. kwestii przedawnienia samej egzekucji już nałożonej kary pieniężnej. To bowiem dopiero w decyzji nakładającej karę pieniężną wskazuje się stronie termin jej zapłaty. Zatem przepis art. 140ac ust. 5 p.r.d., jako przepis odrębny, regulujący kwestię terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 4) k.p.a., wyłącza zastosowanie w tym zakresie ogólnej regulacji terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, ujętej w art. 189g § 3 k.p.a. Przepis art. 140ac ust. 5 p.r.d., nie wyłącza jednakże w żaden sposób zastosowania na gruncie spraw dotyczących nakładania kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, instytucji przedawnienia samego nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 189g § 1 k.p.a.

Tym samym, przepis art. 189g § 1 k.p.a. wyłącza możliwość ukarania także skarżącego, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa. Tymczasem niewątpliwie z takim przypadkiem mamy do czynienia właśnie na gruncie niniejszej sprawy, skoro podstawę faktyczną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, stanowiły ustalenia, poczynione podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. Zatem, zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a., kara pieniężna za naruszenia ujawnione w trakcie powyższej kontroli, mogła zostać nałożona najpóźniej do dnia 19 lipca 2018 roku. Co prawda, w dacie kontroli, przepisy regulujące kwestię, między innymi przedawnienia kar pieniężnych, nie obowiązywały. Kluczowy dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 189g § 1 k.p.a. (zamieszczony w dziale IVa k.p.a.), został wprowadzony do tej ustawy z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, zwanej dalej ustawą zmieniającą). Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie wobec A. O. wszczęto w dniu 15 października 2019 roku a więc już po dacie wejścia w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Jeżeli więc wszczęcie postępowania wobec skarżącego nastąpiło już w stanie prawnym, w którym obowiązywał przepis art. 189g § 1 k.p.a., winien on znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie, wyłączając tym samym możliwość nałożenia kary pieniężnej z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia.

Irrelewantnym dla zasadności zastosowania powyższej instytucji przedawnienia karalności na gruncie niniejszej sprawy, jest przy tym odwołanie się przez organ pierwszej instancji, w treści swego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 15 października 2109 roku, do brzmienia art. 16 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym to przepisem do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Nie można bowiem mówić o właściwie wszczętym wobec skarżącego postępowaniu przed dniem wejścia w życie wspomnianej nowelizacji, w sytuacji, w której postępowanie dotyczące naruszeń ujawnionych w trakcie kontroli w dniu [...] lipca 2013 r. toczyło się wobec A. Sp. z o. o. z siedzibą w L. To bowiem tą spółkę organy uznały za załadowcę, przyjmując jednocześnie, że to ona nie przedstawiła żadnych dowodów dla wykazania, że nie miała wpływu i nie godziła się na wyjazd tak przeładowanego pojazdu, co finalnie skutkowało ukaraniem jej karą w wysokości piętnastu tysięcy złotych, na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. Dopiero na skutek wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 czerwca 2019 roku sygn. akt II GSK 1532/17, stwierdzającego nieważność zarówno zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2015 r., z uwagi na skierowanie ich do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zawiadomił pismem z dnia 15 października 2019 roku, A. O. o wszczęciu wobec niego postępowania w sprawie naruszeń art. 140 aa ust. 1 i 3 pkt 2, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby postępowanie, wszczęte w stosunku do A. O., przez organ pierwszej instancji, pismem z dnia 15 października 2019 roku, jako strony postępowania, mogło stanowić kontynuację postępowania prowadzonego uprzednio wobec innego adresata, czyli A. Sp. z o. o. z siedzibą w L., zakończonego nałożeniem na wspomnianą spółkę kary pieniężnej. Nie znajdzie więc na gruncie niniejszej sprawy zastosowania reguła intertemporalna ujęta w art. 16 ww. nowelizacji. W konsekwencji zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji, wydana została z naruszeniem przepisu art. 189g § 1 k.p.a., wyłączającego w realiach przedmiotowej sprawy możliwość nałożenia kary pieniężnej na A. O., z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia.

Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec o uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. (pkt 1 sentencji), jak również, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie (pkt 2 sentencji).

O kosztach sądowych postanowiono (pkt 3 sentencji) w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).