Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Op 183/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J. K. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżący w dniu 27 kwietnia 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, w którym zgłosił w ramach pakietu ochrona wód i gleb wariant międzyplon ścierniskowy (KO1c) na obszarze o łącznej powierzchni 21,38 ha, z wnioskowaną kwotą pomocy 11.117,60 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. przyznano wnioskowaną płatność. W dniu 26 lutego 2007 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, w trakcie której stwierdzono, iż działka rolna zgłoszona do płatności w ramach pakietu KO1c nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej (nieprawidłowość oznaczona kodem DR3). W związku z wynikami kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2006 roku, z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji, a istniejących w tej dacie, które mają wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa ).

W związku z wyłączeniem się wszystkich pracowników Biura Powiatowego ARiMR w G., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji w O.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz wydaną na skutek odwołania decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR w O. z dnia [...] stycznia 2009 r., organy odmówiły J. K. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu wskazano na wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniu 26 lutego 2007 r. dowodzące, iż działka rolna objęta pakietem Ochrona Wód i Gleb (wariant międzyplon ścierniskowy) nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, gdyż przypisano jej w trakcie tejże kontroli błąd oznaczony kodem DR3 oznaczający, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej. Ustalenia kontroli wskazywały, że powierzchnia poplonów (gorczycy) wynosiła 0,00 ha, a więc nie został spełniony warunek z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm. – dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym łączna powierzchnia działek rolnych użytkowanych jako grunty rolne, do których może być udzielona płatność rolnośrodowiskowa, wynosi co najmniej 1 ha. Organ zaznaczył, iż zgodnie z rozporządzeniem, w ramach pakietu Ochrona Wód i Gleb, do obowiązków producenta rolnego należy m.in. wysianie odpowiednich gatunków roślin w terminie do 30 września, niestosowanie ścieków i osadów ściekowych oraz nawozów mineralnych, przeoranie poplonów i przemienne ich stosowanie na różnych działkach oraz wznowienie zabiegów agrotechnicznych w terminie od dnia 1 marca. W ocenie organu z powodu braku rośliny stanowiącej poplon nie można było mówić o prowadzeniu działalności rolnośrodowiskowej w opisanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę J. K. uznał, iż nowa okoliczność faktyczna ujawniła się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji pierwotnej. Charakter tej okoliczności, a więc ustalenie, że w dacie wizytacji na gruncie stwierdzono nieskiełkowane ziarna gorczycy, doprowadził organy do prawidłowego wniosku, że 3 miesiące wcześniej (w dacie wydania decyzji pierwotnej) nie mógł być spełniony wymóg pokrycia okrywą roślinną gruntów gospodarstwa. Zatem tego rodzaju okoliczność faktyczna, która ujawniła się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniała w dacie jej wydania lecz nie była znana organowi (przed wydaniem decyzji przeprowadzono jedynie kontrolę administracyjną wniosku). Zważywszy na przesłanki przyznania płatności w omawianym pakiecie, brak okrywy roślinnej w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. stanowił okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozważania powyższe uzasadniają ocenę organów administracji co do istnienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, iż brak było pokrywy roślinnej na powierzchni całej zgłoszonej działki rolnej, stąd słuszne było stanowisko organów, że rolnik nie spełnił jednego z głównych warunków otrzymania płatności – powierzchnia gruntów ornych, do których mogła być przyznana płatność rolnośrodowiskowa, nie wynosiła co najmniej 1 ha.

Organy trafnie stwierdziły, iż w dniu wydania decyzji ostatecznej skarżący nie prowadził działalności rolnośrodowiskowej w wybranym przez siebie wariancie - międzyplon ścierniskowy.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na braku stwierdzenia przez organ nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, podczas gdy ta ostatnia decyzja została wydana na skutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo iż ustalenia kontroli, na którą powołuje się organ, nie stanowią nowej okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi;

2) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w braku informowania skarżącego o znaczeniu kodu DR3, sporządzeniu notatki służbowej z przeprowadzonej kontroli dopiero po 21 miesiącach od daty jej zakończenia, dokonywaniu czynności kontrolnych po przejściu mrozów oraz braku przeprowadzenia czynności kontrolnych w terminach wnioskowanych przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że obowiązki nałożone na stronę w postępowaniu przed organami administracji nie wymagały, by już na dzień wydania decyzji, skarżący obowiązany był utrzymywać co najmniej 33 % gruntów pod okrywą roślinną. Zdaniem kasatora wymóg ten zaczął obowiązywać dopiero po dniu [...] listopada 2006 r., warunkiem bowiem przyznania płatności było uczynienie zadość temu obowiązkowi dopiero po wydaniu decyzji, a nie w okresie poprzedzającym jej wydanie czy też w dniu wydania decyzji. Wobec powyższego, wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było bezpodstawne, albowiem nowa okoliczność musiałaby mieć wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji w taki sposób, że gdyby organ w dniu wydania decyzji wiedział o jej zaistnieniu, to pozytywnego rozstrzygnięcia by nie wydał. W ocenie kasatora, organ wznawiający postępowanie w przedmiotowej sprawie z takimi okolicznościami nie miał do czynienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., gdyż Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów obu instancji, iż w sprawie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mimo iż organy te z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Podstawa wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zakłada więc spełnienie się dwóch przesłanek łącznie:

– nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, a więc nie mogły być znane organowi;

– okoliczności faktyczne i dowody (nazwane nowymi dlatego, że dopiero zostały ujawnione) istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej.

Przy ocenie tych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przyjął, iż nową okolicznością faktyczną był stwierdzony – w czasie przeprowadzonej kontroli (w dniu 26 lutego 2007 r.) działki rolnej należącej do skarżącego – brak skiełkowanych ziaren gorczycy, co doprowadziło organy do prawidłowego wniosku, że 3 miesiące wcześniej (w dacie wydania decyzji ostatecznej – [...] listopada 2006 r.) nie był spełniony wymóg pokrycia okrywą roślinną gruntów gospodarstwa. Zważywszy zaś na przesłanki przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, brak okrywy roślinnej w dacie wydania decyzji ostatecznej stanowił okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rzecz jednak w tym, że organ przyznając skarżącemu ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, nie ustalił żadnego stanu faktycznego, ani też nie określił aby warunkiem przyznania tej płatności było istnienie okrywy roślinnej. Płatność ta została przyznana "z tytułu realizacji: 1. Pakietu KO1c Międzyplon ścierniskowy (...)", przy czym jako podstawę prawną do przyznania tej płatności wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich (...) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (...).

Przepis art. 5 ust. 2 omawianej ustawy jest przede wszystkim przepisem kompetencyjnym, gdyż w myśl tego przepisu pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1–7 jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji (...), a w przepisie § 11 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. poza częściowym powtórzeniem przepisu art. 5 ust. 2 ustawy uregulowano właściwość miejscową kierownika biura powiatowego Agencji.

Z uwagi jednak na to, że płatność została przyznana z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pakietu "międzyplon ścierniskowy", a skarżący we wniosku o przyznanie tej płatności oświadczył, iż znane mu są zasady i tryb realizacji tego programu oraz że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego, rozważenia wymagają te wymogi, które warunkowały przyznanie płatności w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2006 r.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa jest udzielona producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1215/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi (...) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE.

Według art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady 1215/1999/WE zobowiązania rolnośrodowiskowe obejmują więcej niż tylko stosowanie zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Z kolei w świetle art. 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 rolnik podejmujący zobowiązanie agrośrodowiskowe lub związane z dobrostanem zwierząt odnoszące się do części gospodarstwa powinien spełniać co najmniej normy zwykle stosowanej dobrej praktyki w całym gospodarstwie.

Skarżący na mocy decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2006 r. uzyskał "płatność rolnośrodowiskową" w ramach pakietu "ochrony gleb i wód" wymienioną w § 1 ust. 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej (...) w wariancie KO1c – na gruntach rolnych.

W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia określono m.in. zadania realizowane w tym wariancie, przy czym w ust. 5 pkt 2 b) i c) określono wymagania polegające na tym, iż w okresie zimy co najmniej 33% gruntów ornych jest pokrytych roślinnością (lit. b) oraz że w zależności od uprawnianych gatunków roślin w plonie głównym – obsiew pola winien nastąpić w terminie do dnia 30 września m.in. gorczycą.

Z powyższego wynika, że okoliczność faktyczna polegająca na tym, iż w okresie zimy grunty orne są pokryte roślinnością, nie musiała być spełniona w dacie wydania decyzji ostatecznej w dniu [...] listopada 2006 r., gdyż decyzja została przecież wydana jeszcze przed nadejściem kalendarzowej zimy. Stąd też stwierdzony w czasie kontroli w dniu 26 lutego 2007 r. brak okrywy roślinnej na spornych gruntach nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż – jak to już była mowa na wstępie niniejszych rozważań – tę podstawę mogłyby stanowić jedynie nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie znane organowi, który wydał decyzję.

W okolicznościach niniejszej sprawy podstawę wznowienia postępowania mogłaby stanowić okoliczność, iż skarżący nie dokonał obsiewu pola gorczycą w terminie do dnia 30 września (ust. 5 pkt 2c załącznika). Z ustaleń organu zawartych w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika jednak, że skarżący dokonał obsiewu pola gorczycą, lecz nasiona te nie skiełkowały.

Brak jest natomiast ustaleń pozwalających na przyjęcie, iż takiego obsiewu nie dokonano w terminie do dnia 30 września. Jest to zaś istotna okoliczność w sprawie, gdyż tylko wówczas można byłoby mówić o tym, iż ta okoliczność istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej ([...] listopada 2006 r.), a nie była znana organowi, który wydał decyzję.

Ubocznie tylko zauważyć należy, iż samo zaniechanie realizacji pakietu objętego wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli nie zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie.

Na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega natomiast wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizuje pakietu objętego wnioskiem.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.