II OZ 134/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2026-01-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Wstrzymanie wykonania aktu	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 938/25	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 24 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 938/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwołąwczego w Słupsku z dnia 8 sierpnia 2025 r., nr SKO.450.162.2024 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 938/25, po rozpozaniu wniosku K. O. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 sierpnia 2025 r., nr SKO.450.162.2024, którą uchylono decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański z 9 maja 2023 r., nr PPN.6731.1.2022 i nakazano skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], poprzez usunięcie z jej terenu palet oraz materiałów budowlanych, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a., wskazał, że aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi wskazać na konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji, a sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji.

Sąd zwrócił uwagę, że sama okoliczność powstania po stronie zobowiązanego obowiązku zapłaty określonej sumy pieniężnej nie stanowi jeszcze o spełnieniu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Chodzi tu bowiem o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla strony lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.

Sąd, rozpoznając wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., stwierdził, że wobec braku stosownej argumentacji w zakresie uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie uzasadnił bowiem swojego wniosku w sposób pozwalający na ocenę, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a., mimo iż wniosek ten został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika, posiadającego wiedzę o przepisach normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Sąd zauważył, że z zaskarżonej decyzji wynika, że jej mocą organ nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu działki nr [...] poprzez usunięcie z jej terenu palet oraz materiałów budowlanych (stali, żwiru). Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że ewentualne usunięcie materiałów budowlanych z terenu działki i przeniesienie ich/składowanie w innym miejscu spowoduje trudności organizacyjne i techniczne dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Jednocześnie w piśmie z 29 grudnia 2022 r., złożonym w toku postępowania, skarżący zaprzeczał jakoby korzystał z działki, jako placu składowego, a jedynie w przypadku zaistnienia takiej potrzeby, na krótki okres, pozostawiał na swojej działce przedmioty jedynie na własne potrzeby. W kolejnym piśmie z 17 marca 2023 r. skarżący - na wezwanie organu wyjaśnił, że materiały budowlane niezwiązane z utwardzeniem terenu (kształtowniki stalowe – 2 stosy; blacha trapezowa – 2 stosy) są składowane w celu wykorzystania do budowy wiat typu [...] na przedmiotowej działce.

Sąd uznał, że składane przez stronę oświadczenia są sprzeczne, gdyż z jednej strony skarżący podkreśla w skardze istotny charakter spornych materiałów dla prowadzonej działalności, a z drugiej wskazuje, że materiały te są składowane tam na krótki okres, dla celów własnych – bez wskazania, iż chodzi o prowadzoną działalność gospodarczą. W takim wypadku wątpliwości Sądu budzi zasadność przedstawionej we wniosku argumentacji, iż usunięcie palet i materiałów budowlanych spowoduje trudności w prowadzonej działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że przeniesienie materiałów budowlanych w inne miejsce nie stanowi skutku trudnego do odwrócenia. Art. 61 § 3 P.p.s.a. nie statuuje przesłanki trudnych dla strony skutków, tylko skutków trudnych do odwrócenia. Za takie skutki nie mogły być zaś uznane okoliczności powołane we wniosku.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał także, aby wykonanie zaskarżonej decyzji wiązało się dla niego ze znacznymi szkodami majątkowymi. Nie wykazał realnych kosztów usunięcia materiałów i palet z terenu nieruchomości i ich ewentualnego przechowywania w innym miejscu, ani strat jakie ta sytuacja może wywołać w jego sytuacji majątkowej. Tymczasem do oceny zasadności wniosku konieczne jest dysponowanie aktualnymi i pełnymi danymi o sytuacji majątkowej strony, gdyż zweryfikowanie tego, czy wykonanie zaskarżonego aktu odbędzie się z uszczerbkiem dla jej majątku, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki finansowe, musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jej aktualnym stanie majątkowym, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych zasobach pieniężnych, obciążeniach, czy ponoszonych wydatkach. Brak zobrazowania tej sytuacji spowodował, że niemożliwe było dokonanie oceny czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogły stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskutek braku wszechstronnego i wnikliwego zbadania, a następnie rozpoznania wszystkich okoliczności przywołanych przez stronę, w treści złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i uznania, że strona nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,

2. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że podniesione przez stronę okoliczności nie stanowią przesłanek, których spełnienie warunkuje tymczasową ochronę prawą.

Na tej podstawie pełnomocnik wystąpił o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do punktu II rozstrzygnięcia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wywołanych wniesieniem zażalenia.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawę wstrzymania nie stanowią wyjątkowe, nadzwyczajne okoliczności ale takie okoliczności, które wywołują zagrożenia wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez Sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji strony, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2020 roku, sygn. akt II GZ 366/20, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 roku, sygn. akt II GZ 249/20).

W ocenie skarżącego, WSA błędnie, w tym z naruszeniem przepisu art. art. 61 § 3 P.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wykonanie zaskarżonej decyzji bezsprzecznie spowoduje dla skarżącego znaczące nakłady finansowe związane między innymi z koniecznością najpierw usunięcia materiałów budowalnych, a następnie z ich utylizacją. Dodatkowo WSA w zupełności pominął kolejną z okoliczności podnoszoną przez skarżącego, a mianowicie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dodatkowe utrudnienia organizacyjne i techniczne mające negatywny wpływ na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju utrudnienia/ dodatkowe obwarowania rodzą i pociągają za sobą dla skarżącego konsekwencje finansowe, które mają wpływ na funkcjonalność prowadzonej działalności. Skutki przywołane powyżej i szeroko opisane w treści złożonego uprzednio wniosku mają charakter skutków nieodwracalnych.

W świetle powyższego, w całości bezzasadne i chybione pozostają twierdzenia przywołane przez WSA na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia tj. stanowisko skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 29 grudnia 2022 roku oraz w piśmie z dnia 17 marca 2023 roku (WSA jest bowiem zobligowany rozpoznawać złożony wniosek, w oparciu o okoliczności przedstawione w jego treści).

Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom WSA stanowią uprawdopodobnienie (możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej uzależniona jest od uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. skutków wykonania decyzji) negatywnych dla strony konsekwencji, w szczególności w sferze finansowej i organizacyjno-technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że składany do sądu administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności powinien zawierać odpowiednie uzasadnienie. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24). Tym niemniej należy podkreślić, że nie sam fakt uzasadnienia lub jego brak we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznie przesądza o możliwości lub odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności (m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 736/24). Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. W konsekwencji czego zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna być oceniona w okolicznościach konkretnej sprawy z uwzględnieniem rodzaju zaskarżonej decyzji. Należy więc wziąć pod uwagę cały szereg zagadnień związanych z realizacją decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2025 r., II OZ 1595/25; postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2025 r., II OZ 1870/25).

W niniejszej sprawie wykonanie zaskarżonej decyzji sprowadza się do usunięcia z działki należącej do skarżącego zgromadzonych tam przedmiotów (palet oraz materiałów budowlanych w postaci stali i żwiru). tak aby faktyczne zagospodarowanie tej działki odpowiadało zagospodarowaniu ustalonemu dla niej przepisami prawa – teren zabudowy mieszkaniowej. W ocenie NSA, skarżący we wniosku nie przedstawił okoliczności, które można uznać za nieodwracalny skutek związany z przeniesieniem ww. przedmiotów w inne miejsce niż ta działka. Przemieszczenie tych przedmiotów jest odwracalne bowiem zostały tu wcześniej przywiezione. Może to wiązać się z trudnościami organizacyjnymi bo wymaga to zorganizowania transportu i podnośnika, czy kontenerów na gruz i koparki, jednak nie świadczy to o nieodwracalnych skutkach. Nie wykazano też jak przemieszczenie tych rzeczy może wpływać na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą. Mówi się ogólnie o utrudnionym funkcjonowaniu ale nie wskazuje konkretnych przykładów takiego utrudnionego funkcjonowania. Jeśli jest to konieczność każdorazowego dowożenia takich materiałów na teren budowy, to nie można tego uznać, za skutek nieodwracalny. Konieczność transportu materiałów budowlanych na teren budowy nie jest nadzwyczajną okolicznością, której nie da się przezwyciężyć i należy jej unikać.

Podobnie Sąd I instancji słusznie uznał, że nie wykazano wystąpienia przesłanki znacznej szkody. Znaczna szkoda zachodzi wówczas gdy wykonanie decyzji wywołuje szkody, które w zestawieniu z sytuacją majątkową zobowiązanego mogą doprowadzić do np. uniemożliwienia mu prowadzenia działalności z uwagi na niewypłacalność lub do wydatków, które pozbawią zobowiązanego środków podstawowego utrzymania. Skarżący nie wykazał choćby szacunkowych kosztów związanych z przetransportowaniem zgromadzonych na działce materiałów. Nie przedstawił też własnej sytuacji majątkowej. Wobec tego nie sposób stwierdzić, że koszty transportu, konieczność jego zorganizowania mogą doprowadzić działalność skarżącego do niewypłacalności.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący składa sprzeczne ze sobą oświadczenia odnośnie charakteru prowadzonej działalności i rzeczywistego wpływu usunięcia palet i materiałów budowlanych na prowadzenie działności gospodarczej (stanowisko z pism z 29 grudnia 2022 r. i 17 marca 2023 r.). Z jednej strony zaprzecza on prowadzeniu placu składowego na przedmiotowej działce, uważając, że tylko w razie zaistnienia takiej potrzeby, na krótki okres pozostawiał na działce przedmioty na własne potrzeby. Wskazuje to na okazjonalne pojawianie się palet i materiałów budowlanych na potrzeby własne skarżącego. Natomiast w piśmie z 17 marca 2023 r. wskazuje że kształtowniki stalowe i blacha trapezowa na 2 stosach są wykorzystywane do budowy wiat typu [...] na tej działce, czyli do prowadzenia działalności budowlanej. Wobec tego przy braku wskazania innych okoliczności trudno uznać aby uporządkowanie terenu działki w sposób wskazany w decyzji doprowadziło do znaczących szkód w działalności skarzącego czy doprowadziło do nieodwracalnych skutków. Argumentacji pozwalającej na takie wnioski brak we wniosku o wstrzymanie wykonania jaki i w uzasadnieniu zażalenia. Zagrożenia takie nie wynikają także z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji albowiem przedstawiona przez stronę argumentacja wniosku oraz okoliczności wynikajace z pism strony znajdujących się w aktach sprawy, do oceny których Sąd był zobligowany rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, nie dawały podstaw do stwierdzenia, że skarżący zmieniając zagospodarowanie działki według wskazań zaskarżonej decyzji może doznać znacznej szkody lub wystąpić mogą trudne do odwrócenia skutki. Nie wystąpiły zatem przesłanki warunkujące zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.