II SA/Lu 700/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-11-27	
Data wpływu	2007-09-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Ewa Ibrom
Joanna Cylc-Malec /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;   art. 105; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603;  art. 136, 137; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. C., M. K., U. K. i B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. J. C., M. K., U. K. i B. K. wystąpiły do Prezydenta Miasta Ch. z żądaniem zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Ch. z dnia 14 grudnia 1984 r. tj. działki o pow. 1385 m2 oznaczonej wówczas numerem 37/10 położonej w Ch. przy Alei A. K..

Pismem z dnia 2 października 2006 r. Wojewoda L. wyznaczył Starostę Ch. jako organ właściwy do prowadzenia przedmiotowej sprawy w zakresie ww. wniosku.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jako uzasadnienie tej decyzji organ administracji wskazał, iż sprawa zwrotu wskazanej nieruchomości była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, które to rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego.

Od decyzji tej odwołali się wszyscy wnioskodawcy, podnosząc, że pozostała część działki, o której zwrot występują nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co zostało ustalone w toku postępowania zakończonego zwrotem jedynie części działki, w związku czym niezasadne było umorzenie postępowania.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżących decyzję.

Organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji wskazując, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ch. z dnia 21 czerwca 2000 r., którą to organ rozstrzygnął żądanie wnioskodawców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, orzekając o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki o pow. 762 m2 i odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości. Powyższa decyzja ostateczna została zmieniona decyzją Wojewody L. z dnia 1 sierpnia 2005 r. jedynie w części dotyczącej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi, natomiast w pozostałej części nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wydana w takiej sprawie kolejna decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli wszyscy odwołujący domagając się jej uchylenia jako naruszającej przepisy art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 8 k.p.a.. W uzasadnieniu podali, że zwrócona została jedynie część wywłaszczonej nieruchomości pierwotnie oznaczonej nr 37/18, aktualnie zaś nr [...]/23 o pow. 762 m2 , zaś przedmiotem żądania jest działka aktualnie oznaczona nr [...]/21 o pow. 537 m2 poprzednio wchodząca w skład działki nr [...]/18, która również nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto wskazali, że organ zwracając jedynie część wywłaszczonej działki celowo przemilczał, iż pozostała część działki również nie jest wykorzystana na cel wywłaszczenia co uzasadniało dokonanie jej zwrotu. Działania takie naruszają treść art. 7 i 8 k.p.a. wyrządzając jednocześnie krzywdę stronie skarżącej.

Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zadaniem Sądu Administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego jest - w zasadzie - zaskarżone rozstrzygnięcie i postępowanie, w którym zostało ono wydane.

Podstawą prawną, na której opierają swoje roszczenie skarżący, jest przepis art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Przepis art. 136 ust. 3 stanowi, że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Natomiast art. 137 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jak bezspornie wynika z akt sprawy decyzją z dnia 14 grudnia 1984 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Ch. dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działek nr 58/2, 37/16 i 37/18 o łącznej powierzchni 7341 m2 z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego stanowiących własność H. S..

Bezsporne również jest, iż wnioskiem z dnia 20 listopada 1998 r. spadkobiercy właścicielki (J. C., M. K., U. K. i B. K.) zwrócili się do organu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując, iż stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Prezydent Miasta Ch. po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r. działając w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz ww. spadkobierców H. S. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ch. (obręb 22) oznaczonej obecnie ewidencyjnym numerem [...]/23 o pow. 762 m2, w pkt 2 odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie, jako działki o numerach [...]/21, [...]/11, [...]/13, [...]/10, [...]/8 i [...]/4, a w pkt 3 zobowiązał spadkobierców do zwrotu zrewaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania.

Rozpatrując odwołanie zainteresowanych od tej decyzji, organ II instancji decyzją z dnia 21 sierpnia 2001 r. uchylił pkt 1 i 3 zaskarżonej decyzji i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz utrzymał w mocy jej pkt II. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2002 r. uchylił tę decyzję w całości.

Organ odwoławczy ponownie orzekając w sprawie decyzją z dnia 9 maja 2002 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ch. z dnia 21 czerwca 2000 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Również ta decyzja została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2003 r. W związku z powyższym organ II instancji pismem z dnia 19 marca 2004 r. zawiadomił strony o ponownym podjęciu postępowania odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ch. z dnia 21 czerwca 2000 r. W jego toku strony cofnęły swoje odwołanie, w związku z czym postępowanie to jako bezprzedmiotowe zostało umorzone decyzją z dnia 24 maja 2004 r. Od tej decyzji strony nie odwoływały się do sądu.

Wobec powyższego decyzja z dnia 21 czerwca 2000 r. stała się ostateczna. Ostateczna również była w dniu złożenia ponownego wniosku tj. 30 listopada 2005 r.

Nie zmienia również stanu jej ostateczności decyzja Wojewody z dnia 1 sierpnia 2005 r. gdyż postanowienia jej odnoszą się wyłącznie do pkt 3 ww. rozstrzygnięcia, a istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia jest pkt 2 decyzji z dnia 21 czerwca 2000 r.

W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Z przytoczonego wyżej zdania pierwszego art. 16 § 1 kpa wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r. zostało zaspokojone roszczenie prawne skarżących w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący w toku tego postępowania mogli kwestionować rozstrzygnięcie dotyczące powierzchni zwróconej im działki, w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Obecnie nie istnieje żadna możliwość wzruszenia ww. decyzji w zwykłym trybie postępowania administracyjnego.

Ponadto należy wskazać, że wskazana zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej uchodzić powinna za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Formalna strona omawianej zasady wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na odpowiednich przepisach prawa. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe.

W związku z powyższym decyzja ostateczna nie może być w trybie złożenia kolejnego wniosku wzruszona, a organ zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia już raz rozpatrzonej sprawy.

Wyjątki są wyraźnie przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145, 154, 155, 156, 161, 162 i 163) i do nich wyłącznie ogranicza się możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej albo nawet obowiązek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 145) lub obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156).

Ponadto co słusznie podkreślił organ odwoławczy trwałość decyzji ostatecznych zagwarantowana jest przez art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który przewiduje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną".

Podkreślić należy, że sami skarżący już w piśmie z dnia 8 czerwca 2005 r. (k. 281 akt adm.) wskazywali, że pkt 2 i 3 decyzji z dnia 21 czerwca 2000 r. były przedmiotem postępowania odwoławczego, "które ostatecznie zostało zakończone". Ubocznie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone na wniosek wnioskodawców, a nie w wyniku wyczerpania trybu odwoławczego.

Podsumowując, sprawa administracyjna traci definitywnie swój prawny byt z chwilą gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną omówionym powyżej art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja odmowna tworzy tak samo jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość chroniona jest omówioną zasadą. Powyższe stanowi o niedopuszczalności ponownego orzekania w sprawach, w których zostały wydane decyzje ostateczne. Szczególnie nie może być mowy o powstaniu nowej sprawy (powtórnym rozstrzyganiu) w sytuacji zmiany oceny decyzji ostatecznej przez stronę, o której prawach ta decyzja rozstrzyga.

Zatem organ zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast odnoszące się do rozstrzygnięcia zarzuty skargi jako bezpodstawne nie zasługują na uwzględnienia.

Zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji nie może odstąpić od załatwienia sprawy; w takim wypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).

Z tych powodów zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji prawa nie naruszają. Kierując się wyżej przytoczonymi względami na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.