II SA/Go 395/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-08-07	
Data wpływu	2014-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	II GSK 2553/14	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 135, art. 145 § 1 pkt a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 173; art. 28c; Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 8; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 168 poz 1181; § 8 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania  kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16; art. 24 ust. 2; Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M.R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. M.R. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r. Wniosek obejmował Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne: wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) o powierzchni 18,20 ha (działki rolne oznaczone symbolami A,B,C,D,E,F,G,H).

Podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2013 r., kontroli inspektorzy Biura Kontroli Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzili, że:

- działka rolna A powierzchnia deklarowana 2,20 ha, powierzchnia stwierdzona 2,33 ha, dodatkowo kontrolerzy zastosowali kody nieprawidłowości DR13-,DR50, DR52, DR49, E7;

- działka rolna B powierzchnia deklarowana 1,40 ha, powierzchnia stwierdzona 1,40 ha;

- działka rolna C powierzchnia deklarowana 2,42 ha, powierzchnia stwierdzona 2,53 ha, dodatkowo kontrolerzy zastosowali kody nieprawidłowości DR52, DR13-;

- działka rolna D powierzchnia deklarowana 1,77 ha, powierzchnia stwierdzona 1,77 ha, dodatkowo kontrolerzy zastosowali kod nieprawidłowości DR52;

- działka rolna E powierzchnia deklarowana 0,50 ha, powierzchnia stwierdzona 0,50 ha;

- działka rolna F powierzchnia deklarowana 1,36 ha, powierzchnia stwierdzona 1,36 ha, dodatkowo kontrolerzy zastosowali kod nieprawidłowości DR52;

- działka rolna G powierzchnia deklarowana 6,61 ha, powierzchnia stwierdzona 6,46 ha, dodatkowo kontrolerzy zastosowali kody nieprawidłowości DR52, DR49, DR22, DR13+;

- działka rolna H powierzchnia deklarowana 1,94 ha, powierzchnia stwierdzona 1,94 ha, dodatkowo kontrolerzy zastosowali kod nieprawidłowości DR52.

W klasyfikacji organu kod DR13+ oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Kod DR13-, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Kod DR22 - działka rolna jest niespójna. Kod DR49 - do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego. Kod DR52 - stwierdzono zmniejszenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności. Kod E7 - nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów.

Ustalenia kontroli zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Zamieszczono w nim również informację, że w dniu 1 sierpnia 2013 r. powiadomiono skarżącą o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz, że M.R. uczestniczyła w czynnościach kontrolnych.

2. Wobec wyników przeprowadzonej kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, poddał wniosek skarżącej o przyznanie płatności PRŚ na rok 2013 kontroli administracyjnej, podczas której ustalił, że powierzchnia stwierdzona po kompensacji działek rolnych dla płatności PRŚ w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) wynosi 18,04 ha i jest mniejsza od powierzchni deklarowanej w ramach przedmiotowego wariantu tj. 18,20 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności PRŚ na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 28. 512 zł.

W motywach uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, po dokonaniu kompensacji powierzchni działek rolnych z płatności PRŚ wykluczono powierzchnię 0,16 ha. Ponadto z uwagi na fakt, że podczas kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowość dotyczącą nieutrzymywania minimalnej obsady drzew na działce rolnej "A" (nieprawidłowość oznaczona kodem E7) w ramach wariantu 2.10 na płatność PRŚ nałożona została sankcja 100% do powierzchni działki rolnej "A", zgodnie z załącznikiem nr 7 do Rozporządzenia PRŚ.

3. Od powyższej decyzji skarżąca zarzucając jej naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich), poprzez przeprowadzenie niedostatecznie wnikliwego postępowania, co powoduje wadliwość postępowania, czego następstwem jest wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jednocześnie wniosła o dopuszczenie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odwołania i jej zeznań oraz przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu wraz ze sporządzeniem dokumentacji fotograficznej na okoliczność stanu obsady na działce rolnej "A".

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 akapit 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zasadność nałożenia sankcji oraz zmniejszenia płatności PRŚ w wysokości odpowiadającej powierzchni działki rolnej "A" powinny być rozważone z uwzględnieniem rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przy czym trwałości niezgodności ocenia się przez pryzmat długości okresu, w którym występują jej skutki. Nadto podniosła, że zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarski w zakresie sadownictwa, dokonała dosadzeń do końca listopada danego roku, tj. w terminie wskazywanym w literaturze przedmiotu jako optymalny na tego rodzaju zabiegi agrotechniczne, co potwierdzają przedłożone dowody.

4. W dniu 12 lutego 2013 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia. Odpowiadając na pytania organu wskazała, że miała protokół szkody łowieckiej z dnia [...] lipca 2013 r. i zgodnie z tym protokołem szkody powstały na przełomie czerwca i lipca 2013 r. Podjęła decyzję o uzupełnieniu obsady w najbliższym możliwym terminie agrotechnicznym, tj. na koniec października 2013 r. Skarżąca wskazała, że z uwagi na bardzo łagodną jesień, termin ten przesunął się na listopad, ponieważ drzewka w szkółkach nie gubiły liści. Drzewka zostały zakupione w listopadzie, a dnia [...] listopada 2013 r. została dosadzona działka rolna "A". Nadto wskazała, że w celu wykonania zaleceń Jednostki Certyfikującej złożyła deklarację o zobowiązaniu się do uzupełnienia obsady, co też uczyniła. Zeznała również, że Jednostka Certyfikująca nie wyznaczyła dodatkowego terminu kontroli, ponieważ zostanie to zweryfikowane podczas kolejnej kontroli w kolejnym roku.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się do Jednostki Certyfikującej Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. (JC PCBC) o przekazanie wyjaśnień dotyczących stwierdzonych niezgodności podczas kontroli gospodarstwa M.R..

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. JC PCBC wskazała m.in., że w dniu [...] grudnia 2013 r. powzięła informację, że u M.R. na powierzchni 1,98 ha (wariant 2.10) stwierdzono połamane, uszkodzone, zgryzione przez zwierzynę drzewa/krzewy oraz, że wymieniono połamane, uszkodzone, zgryzione przez zwierzynę drzewa/krzewy, zachowując wymagania minimalnych obsadzeń.

5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia oraz wysokości środków finansowych przyznanych Stronie, mają wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie M.R.. Organ wskazał, że kontrola na miejscu ma na celu stwierdzenie czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności PRŚ na rok 2013 powierzchnie działek rolnych oraz uprawy i ich stan znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie. Dalej, że w toku przedmiotowej kontroli inspektorzy terenowi ustalili m.in., że na działce rolnej "A" nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do Rozporządzenia PRŚ 2009 (tj. 125 szt./ha).

Organ powołując się na § 9 ust 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia PRŚ 2009 wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana m. in. do sadów jeżeli "wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego".

Zapis ten odnosi się do Rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U nr 29 poz.189 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 48 ust 8 i art. 53 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 299, z późn. zm.). Zgodnie z § 17 przytoczonego Rozporządzenia szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego roślin sadowniczych i winorośli są określone w załączniku nr 9 do rozporządzenia który określa m. in. Jakość elitarnego kwalifikowanego materiału szkółkarskiego roślin sadowniczych wskazując m.in. że, elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski powinien spełniać minimalne wymagania jakościowe dla drzewek owocowych:

1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej;

2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania;

3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

W ocenie organu odwoławczego powyższy przepis określa warunki, jakie musi spełniać materiał nasadzeniowy w przypadku realizacji zobowiązania rolno środowiskowego w ramach wariantu 2.10. W przypadku działki rolnej "A" tylko 201 szt. drzewek odpowiadało ww. wymogom. Natomiast pozostałe drzewka na działce rolnej "A", tj. 80 szt. drzewek niekwalifikujących się (drzewka wyraźnie poniżej 80 cm) oraz 15 szt. drzewek uschniętych, nie spełniły ww. wymogów, a tym samym drzewka te nie zostały wzięte pod uwagę przy określeniu obsady drzewek kwalifikujących się zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych oraz obsady drzew i krzewów następuje w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych. Kontrola na miejscu - oględziny - jest to środek dowodowy, bezpośredni, tj. środek umożliwiający bezpośrednie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie. Oględziny, ze względu na to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał treść § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 i załącznik nr 7 do tego rozporządzenia oraz wskazał, że w przypadku działki rolnej "A" należy zastosować 100% zmniejszenia płatności albowiem nie tylko nie została zachowana na nich minimalna obsada drzew na 1 ha użytków rolnych, ale też stwierdzona obsada drzew nie mieści się w dozwolonej tolerancji wynoszącej 5% wymaganej obsady.

Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku pozostałych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku M.R. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oznaczonych identyfikatorami "B", "C", "D", "E", "F", "G", "H", nie stwierdzono uchybienia dotyczącego nieutrzymywania minimalnej obsady drzew.

Organ odwoławczy stwierdził, że sposób oceny wagi stwierdzonej niezgodności został uregulowany w § 30 ust. 1-3 rozporządzenia PRŚ 2009, natomiast wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności określa § 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego przepisy te odnoszą się do stwierdzonych niezgodności, w zakresie podstawowych wymagań, o których mowa w § 3 rozporządzenia PRŚ 2009.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku przedmiotowej sprawy stwierdzono uchybienie dotyczące nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, a ten przypadek został uregulowany przepisami § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009, które odnoszą się do uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów a przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują żadnych odstępstw od tych przepisów.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że ewentualnie wystąpienie siły nie miałoby znaczenia dla ustalenia, czy działka gruntu rolnego spełnia warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej czy też nie, natomiast może mieć wpływ na zwolnienie producenta rolnego z obowiązku zwrotu środków pomocowych już wypłaconych w ramach wniosków złożonych za lata ubiegłe (co ustalane jest w odrębnym postępowaniu).

Organ drugiej instancji wskazał również, że łączna powierzchnia działek rolnych uwzględniona do płatności w ramach wariantu 2.10 wyniosła 18,04 ha. W przypadku działki rolnej D, organ pierwszej instancji zgodnie z przepisem § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013, pomniejszył obszar tej działki do wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności (PEG), zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Natomiast w przypadku działki rolnej G, powierzchnia tej działki została pomniejszona do obszaru ustalonego w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu, a ponadto z uwagi na zastosowanie kodu pokontrolnego DR22 (działka rolna jest niespójna) dokonano podziału obszaru przedmiotowej działki na 3 działki rolne oznaczone identyfikatorami G, GG, GGG, zgodnie z zapisami znajdującymi się w raporcie z czynności kontrolnych przedeklarowanie powierzchni w ramach wariantu 2.10 w ujęciu procentowym wyniosło 0,8869%. =(0,16 ha/l 8,04 ha)x100%. (gdzie: 0,16 ha - różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (18,20 ha) a powierzchnią stwierdzoną (18,04)). Organ odwoławczy powołał treść art. 16 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, na podstawie którego zastosowano względem deklarowanej powierzchni do płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie o kwotę 288 zł, odpowiadającej wielkości przedeklarowania 0,16 ha.

6. Powyższą decyzję M.R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i pominięcie przy ustalaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, zaoferowanych przez stronę dla przeprowadzenia oceny wagi stwierdzonej niezgodności, czego następstwem jest wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez zaniechanie przez organ oceny wagi stwierdzonej niezgodności w postaci braku minimalnej obsady, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, może być uznana za drobną, i przez to zmniejszenia płatności powinny być stopniowane przez wzgląd na wagę nieprawidłowości.

Skarżąca podniosła, że w przepisach § 30 PRŚ 2009 wskazano na możliwość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w zależności od oceny wagi stwierdzonej niezgodności. Stwierdziła również, że treści art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFFROW (t.j. Dz.U. 2013, poz. 173), do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że kwestionuje prawidłowość i legalność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wykluczona została powierzchnia 0,16 ha i zastosowano zmniejszenia, oraz w jakim stwierdzone nieprawidłowości w postaci braku minimalnej obsady na działce rolnej "A" o powierzchni zadeklarowanej do płatności 2,20 ha skutkowały nałożeniem sankcji w wysokości 100% równej w niniejszej sprawie kwocie 3.960 zł.

Nadto skarżąca zaznaczyła, że przepis art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 73/2009 przewiduje, że w przypadku zaniedbania, wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W tym zakresie jest on tożsamy z art. 51 ust. 4 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz. L 2005 r., Nr 277, str. 1), który dodatkowo stanowi o możliwości niestosowania redukcji (zmniejszenia) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy z uwagi na swoi rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny.

Szczegółowe warunki i tryb podejmowania działań, o których mowa art. 51 ust. 4 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, w przypadku niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń określonych w tych przepisach, mając na względzie zapewnienie współmierności tych działań do rodzaju stwierdzonych niezgodności i ograniczenie ich nadmiernej uciążliwości dla beneficjenta (słowami delegacji ustawowej do wydania PRŚ 2009), a także wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia pomocy w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, określać ma właśnie PRŚ 2009.

W ocenie skarżącej organynie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 73/2009. Nadto, że pominęły treść art. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w myśl którego zmniejszenia oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości.W ocenie skarżącej organy obu instancji powinny były w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie § 30 PRŚ 2009, który przewiduje zastosowanie oceny wagi niezgodności do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009. Nadto organ powinien był dokonać oceny, czy ilość sadzonek zakupiona, dopuszczona i dosadzona zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej i w terminie agrotechnicznym, a wynikająca z przedłożonych przez skarżącą dowodów, mieści się w granicach uznania za drobną niezgodność.

Nadto skarżąca podniosła zarzut braku właściwego przygotowania merytorycznego i kwalifikacji po stronie inspektorów terenowych, których zadaniem było w ramach kontroli na miejscu, stwierdzić nie tylko powierzchnię deklarowanych działek oraz jakość uprawy, ale właśnie ustalić liczbę drzewek kwalifikujących się, czyli żywych i mających określoną minimalną wysokość określoną przepisami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Stosownie do treści art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z regulacją art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm; powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Wskazać również należy, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. obliguje sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie w całości lub w części, do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznającą skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości. Skarżąca podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia PRŚ 2009 zatem podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły w głównej mierze przepisy tego właśnie rozporządzenia.

Stosownie do treści § 50 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ 2013 rolnik, który podjął zobowiązanie rolno środowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, tj. Rozporządzenia PRŚ 2009, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach Rozporządzenia PRŚ 2009.

Zgodnie zaś z ust.3 § 50 Rozporządzenia PRŚ 2013 do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolno środowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Rozporządzenia PRŚ 2013, z tym że:

1) płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem PRŚ 2009, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w Rozporządzeniu PRŚ 2009;

2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami Rozporządzenia PRŚ 2009.

9. Kluczową z kwestii spornych w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, czy stwierdzone podczas kontroli na działce "A" nieprawidłowości, tj. nieutrzymanie przez skarżącą minimalnej obsady drzew, pozwalają na zastosowanie 100% zmniejszenia, w przypadku tej działki, płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

W ocenie organu przepisy Rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują żadnych odstępstw od stosowania § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 do tej ustawy. Zatem sankcja wynikająca z tego załącznika jest jedyną z możliwych, co oznacza zastosowanie 100% zmniejszenia płatności.

Z kolei skarżąca stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie organ pomimo uregulowań zawartych w § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 PRŚ 2009, winien rozważyć możliwość niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Zgodnie z treścią § 27 ust. 1 i 2 Rozporządzenia PRŚ 2009 stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność PRŚ przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

1) działek rolnych lub

2) zwierząt,

3) stref buforowych,

w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do Rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Wysokość zmniejszeń płatności PRŚ w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do Rozporządzenia. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do Rozporządzenia PRŚ 2009 - wysokość zmniejszeń płatności PRŚ dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów – w przypadku nieutrzymania minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady) wysokość zmniejszenia wynosi 100%.

W myśl załącznika nr 3 Rozporządzenia PRŚ 2009 w przypadku realizacji wariantu 2.10 (uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania)) minimalna obsada drzew i krzewów w przypadku jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha.

Stosownie do treści art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 73/2009 w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15%. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasiąg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne.

Z kolei w art. 51 ust. 4 lit.a Rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności, jak również następujące kryteria: w przypadku zaniedbania wielkość procentowa redukcji nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15%. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na zwój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny.

Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uważane za drobne. O ile beneficjent nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, które mogą, w stosownych przypadkach, ograniczać się do kontroli administracyjnej w celu zapewnienia, aby beneficjent usunął stwierdzoną niezgodność. Beneficjent jest powiadamiany o stwierdzeniu drobnej niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego.

10. Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje, że Państwa Członkowskie UE zostały upoważnione do uregulowania sytuacji niestosowania zmniejszeń w przypadkach, w których stwierdzone niezgodności mogą zostać uznane za drobne.W polskim prawie krajowym przypadki takie zostały uregulowane w Rozporządzeniu PRŚ 2009. Zgodnie z regulacją § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009 wyrażona w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, w zakresie podstawowych wymagań, o których mowa w § 3:

1) pkt 1, jest określona w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) pkt 2, jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Ostateczną wielkość zmniejszenia, o którym mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z art.

19 ust. 2 i 3 oraz art. 21 Rozporządzenia nr 65/2011.

Stosownie zaś do treści § 32 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ 2009 przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, nie uznaje się niezgodności w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 2 (§ 32 ust. 2 Rozporządzenia PRŚ 2009).

Z kolei zgodnie z § 3 Rozporządzenia PRŚ 2009 podstawowymi wymogami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 są:

1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia;

3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w ar. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

11. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ prawidłowo ustalił, iż uchybienie dotyczące nieutrzymania przez skarżącą minimalnej obsady drzew lub krzewów podlega regulacji § 27 ust. 2 PRŚ 2009. Organ rozważył 5% granicę błędu zaznaczając, że w przypadku działki rolnej A o powierzchni stwierdzonej 2,33 ha minimalna obsada wynosiła 291 szt. drzewek (z uwzględnieniem granicy błędu 5% – 277 szt. drzewek) a stwierdzona liczba drzew kwalifikujących się wyniosła 201 szt.). Wskazana korekta dotyczy jednak sposobu obliczenia ilości drzew, nie zaś dozwolonej tolerancji w odniesieniu do rozmiaru, wagi, zasięgu i trwałość uprawy w kontekście przypadku"drobnej niezgodności".

Organynie rozważyły bowiem możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 błędnie uznając, że załącznik nr 3 rozporządzenia PRŚ 2009 r., w którym określono minimalną obsadę jabłoni domowej nie należy do wymogów podstawowych o których mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia PRŚ 2009 r. Wskazać jednak należy, że odesłanie zawarte w § 32 Rozporządzenia PRŚ 2009 r. do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim, bowiem obejmuje wszystkie akty normatywne składające się system pomocy dla producentów rolnych, w którego zakres wchodzi również ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 173). Jak wskazuje treść art. 28c tej ustawy w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit.a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się.

W tej mierze niniejszy Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olszynie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 95/14 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie, z którym zasady prawa, w tym zasada proporcjonalności, mają rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012 r.). Zasady ogólne muszą być przestrzegane w prawie krajowym państw członkowskich, jak również w całym prawie wspólnotowym, i są wprost dostępne dla jednostek (osób fizycznych), w takim sensie, że jest dopuszczona możliwość odwoływania i powoływania się na ich naruszenie przed sądami wspólnotowymi. Zasada proporcjonalności oznacza, że akty państw członkowskich i Wspólnot wydane w ramach legislatywy, egzekutywy i sądownictwa muszą być "odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów, których realizacja dopuszczalna jest przy pomocy danej regulacji. Przy czym w razie istnienia kilku odpowiednich środków należy wybrać te, które są najmniej uciążliwe, nadto nałożone obciążenia muszą pozostawać w odpowiedni stosunku do zamierzonych celów" (orzeczenie ETS w sprawie 265/87).

12. System zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. W przypadku warunków wzajemnej zgodności zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania (niedbalstwa) rolnika lub jego celowych (umyślnych) działań. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i powinny uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności potrącenia [zmniejszenia] oraz wyłączenia (wykluczenia) powinny uwzględniać szczegóły różnych programów pomocy.

W ocenie Sądu jeżeli skarżąca podnosi, że nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów nastąpiło w wyniku okoliczności na które nie miała wpływu, gdy wskazuje szereg czynności, które podjęła by jak najszybciej uzupełnić powstałe braki, organ winien rozważyć czy w takiej sytuacji zaistniał przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Brak takiego zachowania po stronie organu świadczy nie tylko o naruszeniu przepisu prawa materialnego – art. 24 rozporządzenia nr 73/2009 ale także o naruszeniu zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Zgodnie z powyższymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Winny także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Wskazać tu należy, że organ nie rozważył czy stwierdzona niezgodność, z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość może być uznana za drobną. Ze stanu podanego przez skarżącą wynika, że uprawa została odtworzona w najbliższym możliwym czasie to jest terminie umożliwiającym sadzenie drzewek. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny przesłanek zasięgu i trwałości. W tym też zakresie uchybienia organów dotyczące uznania, że minimalną obsadę jabłoni domowej nie należy do wymogów podstawowych o których mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia PRŚ 2009 r. skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego w odniesieniu do stanu uprawy w kontekście przesłanek "drobnej niezgodności".

13.Sąd nie podziela natomiast zarzutów skarżącej dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., nr 168,poz, 1181 ze zm.), podmiot kontrolowany może zgłaszać na piśmie zastrzeżenia przed podpisaniem raportu, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, zwracając jednocześnie uprzednio otrzymany raport. Z akt niniejszej sprawy wynika, że raport z czynności kontrolnych nr [...] zawiera pouczenie o treści ww. przepisu. Widnieje na nim również podpis skarżącej. Wobec tego organ słusznie przyjął, że skarżąca została w sposób wyczerpujący poinformowana o przysługujących jej prawach związanych z ewentualnym kwestionowaniem wyników czynności kontrolnych.

Widniejący na raporcie podpis uprawniał również do przyjęcia, że skarżąca nie miała żadnych uwag oraz zastrzeżeń co do przeprowadzonych oględzin działek rolnych deklarowanych do płatności PRŚ. Nie wniosła też zastrzeżeń do przeprowadzonych pomiarów oraz sposobu ich wykonania kontroli w ustawowym terminie. Słusznie zatem organ przyjął, skarżąca zgodziła się z ustalonym przez organ stanem faktycznym wskazanym w protokole z czynności kontrolnych brak zatem podstaw do ich zmiany na podstawie aktualnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Stosownie do treści art. 16 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego, zgodnie z którym jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. W ocenie Sądu organy zgodnie ze stwierdzonymi podczas kontroli uchybieniami w zakresie zadeklarowanych wielkości działek, zastosowały względem deklarowanej powierzchni do płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie o kwotę 288 zł, odpowiadającą wielkości przedeklarowania 0,16 ha.

14. Wobec stwierdzonych w niniejszym postępowaniu uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaś podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany jest uwzględnić wskazania sądu wynikające z niniejszego wyroku i po ustaleniu stanu faktycznego w tym zakresie rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek drobnej niezgodności, o którym mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 51 ust. 4 lit. a) rozporządzenia 1698/2005.