Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 60/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 60/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. (dalej: skarżący) na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GIDT lub organ). Decyzją tą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2014 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Podstawą tych decyzji były w szczególności przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) oraz załącznika nr 2 pkt 11 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.).

Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia organu co do tego, że w dniu 19 września 2014 r. o godz. 9:31 na odcinku autostrady A2 Modła (skrzyżowanie

z drogą gminną 48203P) - węzeł Konotopa (MOP Leonia), zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składający się z samochodu ciężarowego i przyczepy, którym kierował skarżący. Kierujący nie posiadał w prowadzonym pojeździe zainstalowanego urządzenia viaBox, służącego do elektronicznego poboru opłat. Przedmiotowy odcinek autostrady został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. 19 września 2014 roku na tym odcinku Autostrady A2, na którym zatrzymano kontrolowany zespół pojazdów znajdowały się znaki informujące użytkowników dróg o obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej.

GIDT podniósł, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia nałożonej kary pieniężnej. Ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Organ odnosząc się do zarzutu niezapewnienia stronie tłumacza powołał się na uregulowania ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 1999 r., nr 90, poz. 999 ze zm.) i zaznaczył, że ustawa ta nakazuje wszystkim podmiotom realizującym zadania publiczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej dokonywania wszystkich czynności urzędowych w języku polskim i tym samy organ nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas wykonywanej kontroli drogowej.

Sąd I instancji rozważając zarzuty skargi, to jest:

1) obrazę prawa procesowego tj.

-art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego i uznaniu, że skarżący w dniu 19 września 2014 r. korzystał z drogi publicznej kierując zespołem pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony bez posiadania viaBox,

-art. 9 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na nałożenie kary w wysokości 3000 zł.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

-art. 13 k. ust. 1 i 4 i 131 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku podstaw do jej nałożenia, tj. uznanie, że skarżący w dniu 19 września 2014 r. korzystał z drogi publicznej kierując zespołem pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony bez posiadania urządzenia viaBox;

- art. 13 k. ust. 1 i 4 i 131 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie,

że masa całkowita powyżej 3,5 tony dotyczy samochodu osobowego i przyczepy,

- art. 13 k. ust. 1 i 4 w zw. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł jako kary nadmiernej i wygórowanej za popełniony czyn:

uznał je za nieuzasadnione.

Sąd I instancji dokonał wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 1 pkt 3) i art. 13 k ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (DZ. U z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.). Zauważył, że ustawa o drogach publicznych uwzględnia wymagania Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r.

w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych

we Wspólnocie (Dz. U. UE. L. 2004. 166. 124 ze zm.). W szczególności art. 7 ust. 1 dyrektywy nie wyklucza wprowadzenia obowiązku uiszczania opłat za przejazd

dla pojazdów samochodowych innych niż samochody ciężarowe. W ocenie Sądu I instancji z przepisów tych wynika, że osoba poruszająca się pojazdem lub zespołem pojazdów przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą 3,5 t, nieposiadająca urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej, nie może korzystać z sieci dróg objętej w.w. rozporządzeniem. W przeciwnym razie, nieuiszczenie opłaty powoduje obowiązek organu administracji publicznej nałożenia na kierującego kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Sąd I instancji uznał też, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania

z dróg publicznych.

Sąd i instancji za nieuzasadniony uznał zarzut, że skarżący nie mógł wziąć czynnego udziału w postępowaniu z powodu nieznajomości języka polskiego, przez co nie mógł wypowiedzieć się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W oparciu o art. 4 ustawy o języku polskim, organ, który wydaje decyzje administracyjne, nie ma obowiązku zapewniania podmiotom zagranicznym tłumacza. Taki obowiązek nie wynika także z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zauważył też, że protokół kontroli, potwierdzający ustalenia faktyczne dokonane w czasie kontroli - został podpisany przez skarżącego bez żadnych zastrzeżeń. Gdyby kierowca nie rozumiał znaczenia dokonywanej przez siebie czynności, bądź nie zgadzał się w jakimkolwiek zakresie z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli, to mógłby odmówić podpisania protokołu, bądź sporządzić o powyższym fakcie stosowną adnotację w języku ojczystym. Późniejsze kwestionowanie protokołu z tego powodu, że kierowca nie znał języka polskiego pozostaje w sprzeczności z tym protokołem. Nawet jeżeli przyjąć za zasadne argumenty skarżącego odnośnie braku możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej co do zebranych dowodów i materiałów oraz pozbawienie go na tym etapie możliwości zgłoszenia jakichkolwiek żądań – uchybienia te zostały naprawione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kiedy skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i miał możliwości procesowe składania wniosków dowodowych i wyjaśnień. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, zarzut strony skarżącej dotyczący nieznajomości języka polskiego należało uznać za niezasadny, a zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8,9, 11 77, 80 k.p.a. za bezpodstawne. Także zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji stronie uznano

za bezpodstawny, bowiem odbiór decyzji wydanej w I instancji skarżący pokwitował własnoręcznym podpisem, natomiast decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, co potwierdza dołączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Sąd I instancji podkreślił,

że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się,

iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia prawa. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej, obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Organy administracji nie są przy tym upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i zarzucił temu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 13 k ust. 1 i 4 oraz art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku podstaw do jej nałożenia, tj. uznanie, że skarżący korzystał z drogi publicznej kierując zespołem pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony bez posiadania viaBox;

b) art. 13 k ust. 1 i 4 oraz art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że masa całkowita powyżej 3,5 tony dotyczy samochodu osobowego i przyczepy;

c) art. 13 k ust. 1 i 4 oraz w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł jako kary nadmiernej i wygórowanej za popełniony czyn;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja GITD została wydana z naruszeniem art. 13 k ust. 1 i 4 oraz art. 131 ust. 1 pkt 2

w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego,

w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej

w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wprawdzie oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy jedynie nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego dopuścił się w ocenie skarżącego organ. Istota rozpoznania skargi kasacyjnej sprowadza się więc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący formułuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 13 k ust. 1 i 4 i oraz art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie uznając. W ocenie skarżącego organ źle zinterpretował te przepisy, w szczególności art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. uznając,

że przepis ten dotyczy samochodu osobowego z przyczepą, gdzie dopuszczalny ciężar całkowity przyczepy nie przekracza 3,5 tony. Zdaniem skarżącego z przepisu tego wynika, że urządzenie viaBox musi posiadać jedynie zespół pojazdów, jeśli masa całkowita przyczepy lub naczepy przekracza 3,5 tony. Drugi z zarzutów dotyczy wygórowanej wysokości kary pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne.

Na wstępie należy przypomnieć unormowanie prawne dotyczące obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika

dla korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy

po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Zgodnie z art. 13 k ust. 2 pkt 1 lit a u.d.p. kierującemu naruszającemu ten obowiązek wymierza się karę

w wysokości 3 000 zł.

Art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, za które uznaje się także zespół pojazdów składających się

z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

Zwykła, logiczno-językowa wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości,

że określenie dopuszczalnej masy całkowitej powyżej 3,5 tony dotyczy dwóch kategorii pojęciowych: pojazdów w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy Prawo o ruchu drogowym (to jest pojazdów silnikowych, których konstrukcja umożliwia jazdę

z prędkością przekraczającą 25 km/h, z wyjątkiem ciągników rolniczych), oraz zespołów pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego i naczepy lub przyczepy.

Określenie "o dopuszczalnej masie całkowitej 3,5 tony" odnosi się do każdej z tych kategorii, a więc także do łącznej dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów (pojazdu samochodowego wraz z przyczepa lub naczepą). Gdyby odnieść to pojęcie tylko do dopuszczalnej masy całkowitej przyczepy lub naczepy (a nie do masy "samodzielnego" pojazdu lub zespołu pojazdów), doprowadziłoby to do absurdalnej wykładni powodującej, że do ponoszenia opłat w rozumieniu art. 13

ust. 1 zobowiązani są kierowcy wszystkich pojazdów samochodowych (bez przyczepy lub naczepy) bez względu na ich dopuszczalną masą całkowitą,

a kierowcy pojazdów samochodowych z przyczepami lub naczepami o dopuszczalnej masie całkowitej (przyczepy lub naczepy) nie przekraczającej 3,5 tony od takich opłat byliby wolni.

Tak więc wykładnia przepisów prawa materialnego – art. 13 k ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p, dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Nie ma też wątpliwości co do prawidłowości wykładni i zastosowania art. 13 k ust 4 i 13l ust. 1 pkt, z których to przepisów wynika kompetencja inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do nakładania przedmiotowych kar pieniężnych.

Nie są też uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej co do tego, że kara 3 000 zł jest nadmierna i wygórowana, co według skarżącego narusza przepisy prawa materialnego, to jest art. 13 k ust. 1 i 4 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Przepisy te jednoznacznie określają karę pieniężną za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 obowiązku ponoszenia opłat za przejazdy na kwotę 3000 zł. Ustawodawca nie daje możliwości miarkowania tej kary czy uzależnienia jej wysokości

od indywidulanych cech podmiotowych czy przedmiotowych tego deliktu administracyjnego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że kara taka ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia. Nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając

na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z 28 września 2002 r. r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). poz. 1804).