III SA/Kr 1690/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-24	
Data wpływu	2012-11-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Dorota Dąbek
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II GSK 343/14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13; art. 15 ust. 2; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi B. P., M. Ż., P. M. na uchwałę Rady Miasta L z dnia 14 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia dworca, udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Miasta L na rzecz skarżących B. P., M. Ż., P. M. kwotę po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Miasta L. w dniu 14 sierpnia 2012 r. podjęła uchwałę nr [....] w sprawie określenia dworca udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P., M. Ż. i P. M.

Skarga została poprzedzona wystąpieniem przez skarżących z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, które nie zostało uwzględnione.

Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym,

- art 15 ust. 1 pkt 6 i art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym,

- art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nadto zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie zasady legalizmu przy rozpatrywaniu wezwania do usunięcia naruszenia dotyczącego podjętej Uchwały Nr [....] Rady Miasta L. z dnia 14 sierpnia 2012 w sprawie określenia dworca, udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [....] Rady Miasta L. z dnia 14 sierpnia 2012 w sprawie określenia dworca, udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W skardze podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta przedwcześnie, bez umocowania w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, gdyż na chwilę jej podjęcia dworzec przy ul. [....] był zarówno w wieczystym użytkowaniu, jak i znajdował się we władaniu konkurencyjnego przewoźnika drogowego, przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. W związku z tym zarówno Burmistrz Miasta L., jak również Rada Miasta L. nie posiadali tytułu prawnego do dysponowania obiektem dworcowym przy ul. [....] ani działką nr 376/3 na którym znajduje się dworzec. Wskazano na fakt, że na dzień wydania przedmiotowej uchwały umowa dzierżawy obiektu dworcowego nie została zawarta, a zatem określanie zasad korzystania z dworca, którego dysponentem nie jest ani Rada Miasta, ani Burmistrz Miasta L. jest niezgodne z prawem.

W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że uchwała Nr [....] w sposób oczywisty naruszyła przepisy prawa materialnego wyrażone w art 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż na moment podjęcia przedmiotowej Uchwały Miasto L. nie znajdowało się w posiadaniu prawa zarządu mieniem w postaci obiektu dworcowego przy ul. [.....]. Wskazany dworzec nie był bowiem składnikiem mienia gminy ani gminnym obiektem użyteczności publicznej.

Ponadto wskazano, że zapis § 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały określającej warunki i zasady korzystania z obiektu narusza interes faktyczny i prawny innych przewoźników, w tym skarżących. Z uchwały wynika, że Miasto L. w porozumieniu z P. Sp z o.o. wskaże administratora obiektu. Wprost oznacza to, iż inny przewoźnik, konkurencyjny będzie wyznaczał administratora dworca, z którego pozostali przewoźnicy tacy jak skarżący mają w przyszłości korzystać. Podkreślono, że na początku października 2012 r. przewoźnicy zostali poinformowani, że administratorem dworca została konkurencyjna spółka P. Sp. z o.o. Taki tryb wyznaczenia administratora pozbawia waloru konkurencyjności na rynku przewozu osób, jednocześnie eliminując kilkanaście firm z wykonywanych przewozów. Uchwała oraz działania, które na jej podstawie zostały podjęte przez Miasto L., w sposób rażący narusza zasadę konkurencyjności, a także w nadmierny sposób ingeruje w możliwość podejmowania indywidualnych uzgodnień umownych co do zasad i warunków korzystania z przystanków. Takie działania stanowczo napiętnował Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w decyzji Nr [....] z dnia [....] 2011 r. uznając działania miasta polegające na przyznawaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku udostępniania przystanków autobusowych za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie skarżącego postanowienia przedmiotowej uchwały wyczerpują dyspozycję art. 9 ust. 2 pkt 3, 4, 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Oznacza to, że tego rodzaju działanie jest z mocy ustawy nieważne.

Ponadto § 2 pkt 5, 6, 7, 11 i 12 uchwały Nr [....] naruszają zasadę paktowania, decydując o indywidualnej treści ewentualnej umowy. Zasadnym w tej materii jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [....] 2011 r., [....] dotyczące zakresu upoważnienia rady gminy do wyznaczania przystanków i ustalania zasad i warunków korzystania z nich, zgodnie z którym "określając zasady i wykaz przystanków, z których mogą korzystać przewoźnicy, rada nie może reguIować treści umów zawieranych przez nich z organem wykonawczym gminy (Wspólnota 2011 nr 42, str. 32, Legalis).

Wskazano na naruszenie przez Radę Miasta L. ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez zapisanie w § 3 uchwały stawek opłat. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na: określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Skarżący zarzucił, że Gmina L. na dzień podjęcia uchwały - w dniu 14 sierpnia 2012 roku, jak i na dzień jej wejścia w życie w dniu 27 września 2012 r. nie było właścicielem lub zarządzającym obiektem dworca przy ul. [....], co bezpośrednio narusza również art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który również może mieć zastosowanie, gdy właścicielem lub zarządzającym przystanku komunikacyjnego lub dworca jest jednostka samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym, w ocenie skarżących wobec sprzeczności uchwały z obowiązującymi przepisami prawa - zarówno ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jak i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - zasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.

Podano, że uchwałą nr [....] z dnia 14 sierpnia 2012 r. określono warunki udostępnienia dla wszystkich operatorów i przewoźników obiektu dworcowego przy ul. [....] w L. oraz określiła warunki i zasady korzystania z tego obiektu. Wskazaną uchwałę podjęto w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2012 r. o publicznym transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w zakresie naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym podano, że możliwe jest ustalenie płatności za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tylko wówczas, gdy brak jest innej podstawy prawnej zawartej w ustawie szczegółowej do ustalenia opłat (D. Dąbek "Prawo miejscowe..." str. 193). Przykładem może tu być kwestia ustalenia opłat i warunków udostępnienia przystanków i dworców, które nie mogą być uchwalone na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, lecz jedynie na podstawie przepisów art. 15 i 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zawierających szczegółowe upoważnienie dla rady gminy do ustaleń w sprawach objętych przedmiotową regulacją prawną. I tak w sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub pozostają w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Tak więc przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jako upoważnienie do stanowienia przepisów gminnych o charakterze ogólnym, nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w wypadku, gdy podstawa do ustalenia tych opłat przewidziana została w ustawie szczególnej, ani też do wprowadzenia opłat dodatkowych, wykraczających poza upoważnienia wynikające z takiej ustawy.

W zakresie zarzutu o przedwczesności podjęcia zaskarżonej uchwały, bez umocowania w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, strona przeciwna wskazała, że bezspornym jest, że nieruchomość obejmująca działkę ewidencyjną nr 376/3 o powierzchni 0,4305 ha położona w L., na której zlokalizowany jest obiekt dworcowy stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. Sp. z o. o. Nie zgodziła się jednak z twierdzeniem, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, strona przeciwna nie posiadała statusu podmiotu zarządzającego obiektem dworcowym położonym na ww. nieruchomości. Na sesji Rady Miasta która odbyła się w dniu 14 sierpnia 2012 r. bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały, organ stanowiący Gminy upoważnił Burmistrza Miasta L. do zawarcia umowy dzierżawy terenu celem prowadzenia dworca dla komunikacji zbiorowej. Zaskarżona uchwała była wobec tego konsekwencją uprzednio poczynionych ustaleń strony przeciwnej z wieczystym użytkownikiem nieruchomości w zakresie zasad przejęcia w zarząd obiektu dworcowego. Samo podpisanie umowy dzierżawy stanowiło jedynie formalne potwierdzenie powstania po stronie przeciwnej tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały strona skarżąca posiadała ostateczne uzgodnienia poczynione z wieczystym użytkownikiem, a tym samym była podmiotem zarządzającym obiektem dworcowym.

Dokonując analizy rozpatrywanej sprawy, uwzględniając powyższe uwagi organ stwierdził, że w istocie redakcja przepisów art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. w kontekście przedmiotowego stanu faktycznego wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących korzystania z przystanków i dworców, o których mowa w cytowanej ustawie.

W odpowiedzi na zarzut braku podstawy prawnej legitymującej Radę Miasta L. do podjęcia przedmiotowej uchwały wskazano na brak zrozumienia przez stronę skarżącą podstawowych pojęć, którymi posługuje się ustawa o samorządzie gminnym w szczególności pojęcia "gmina" zdefiniowanego w art. 1 wskazanej ustawy. Strona przeciwna wskazuje w ślad za powyższym uregulowaniem, że gmina to wspólnota samorządowa mieszkańców na odpowiednim terytorium. Zakres desygnatów pojęcia "miasto" w całości mieści się w granicach znaczeniowych pojęcia "gmina", jest to logiczny stosunek nadrzędności pojęcia "gmina" w stosunku do "miasto" .

Argumenty strony skarżącej w zakresie interpretacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wobec przedstawionej powyżej analizy, należy uznać za błędne, jako pozbawione podstaw prawnych. Z istoty ustawy z dnia 8 marca 1990 r. wynika wyraźne i jednoznaczne upoważnienie Rady Miasta L. do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym, a co za tym idzie domniemanie jej kompetencji prawodawczej w tym zakresie.

Niezrozumiały wydał się Radzie zarzut naruszenia interesu faktycznego i prawnego strony skarżącej w kontekście art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2007, nr 50, poz. 331), a polegający na wyznaczeniu przez stronę przeciwną administratora obiektu dworcowego. W ocenie strony przeciwnej, strona skarżąca nie wykazała w jaki konkretny sposób zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skuteczność wskazanego zarzutu uzależniona jest od wykazania przez podmiot domagający się ochrony, że w konkretnym przypadku pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą istnieje związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie", albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być bezpośrednie i skarżący nie może zarzucać uchwale hipotetycznego, a więc nierzeczywistego naruszenia swojego indywidualnego, konkretnie rozumianego interesu.

W pismach procesowych z dnia 4 i 6 maja 2013 r. skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny ze względu na treść § 2 pkt 3 uchwały stanowiącego, że Miasto L. w porozumieniu z właścicielem obiektu wskaże administratora obiektu, który będzie odpowiadał za organizację i bieżące funkcjonowanie dworca. Oznacza to, że prywatny właściciel dworca będzie miał uprawnienia do uzgadniania rozkładów jazdy, co godzi w interesy innych przewoźników, w tym w interesy skarżących. Wskazano, że Burmistrz Miasta L. nie respektuje faktu, że powyższy przepis zostały wyeliminowany z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 1 lutego 2013 r. (Dz.Urz. Woj. z dnia 4 lutego 2013 r., poz. 1131). Nadal przewoźnicy mają obowiązek uzgadniania warunków wykonywania przejazdów z administratorem dworca, którym został ich konkurent P. Skarżący podnieśli, że ich interes prawny został naruszony przez ograniczenie zaskarżoną uchwałą – która jest niezgodna z prawem - ich praw wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący zaskarżyli przedmiotową uchwałę w całości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała w sprawie określenia dworca udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) ma wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, a tym samym z pewnością uchwałą z zakresu administracji publicznej. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby korzystające z dworca i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. zastosowanie się do warunków i zasad określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą występując z takimi wezwaniami, które wpłynęły na dziennik podawczy Urzędu Miasta L. w dniu 19 września 2012 r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 14 sierpnia 2012 r. Nr [....] w sprawie określenia dworca udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie takiego aktu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżących, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej, a także zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w transporcie, o którym mowa wyżej. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem", lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób, przy czym – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W sytuacji zatem, gdy skarżący są właścicielami firm przewozowych osób i podnoszą, że zaskarżona uchwała nie chroni ich praw uprzywilejowując w § 2 pkt 3 właściciela obiektu, którym jest konkurencyjny przewoźnik P., w ten sposób, że w porozumieniu z nim Miasto L. wskazuje administratora obiektu, który będzie odpowiadał za organizację i bieżące funkcjonowanie dworca, to należy przyjąć, że interes prawny skarżących wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym został naruszony treścią zaskarżonej uchwały, gdy uwzględni się w kontekście treści § 2 pkt 3 uchwały również jej § 1, zgodnie z którym "udostępnia się dla wszystkich operatorów i przewoźników obiekt dworcowy przy ul. [....] w L".

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym "określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego". Z kolei art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy stanowi, że "organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów".

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony przez ustawodawcę do określania przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania w stosunku do obiektów, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Oznacza to, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma podstaw do wydawania uchwały w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym w stosunku do obiektów, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego.

Z akt sprawy wynika, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Miasto L. nie było ani właścicielem ani zarządzającym dworca w L. Z podjętej w tym samym dniu, co zaskarżona uchwała uchwały Nr [....] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy terenu na prowadzenie dworca dla komunikacji zbiorowej wynika, że w dniu 14 sierpnia 2012 r. Rada Miasta L. dopiero wyraziła zgodę na zawarcie umowy dzierżawy przez Miasto L. działki nr 376/3 w L. stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym P. Sp. z o.o. w celu prowadzenia dworca dla komunikacji zbiorowej. Niewątpliwie Miasto L. nie było zatem właścicielem nieruchomości. Nie było również – wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – podmiotem zarządzającym dworcem w L., skoro w § 2 uchwały z dnia 14 sierpnia 2012 r. Nr [....] Rada Gminy dopiero upoważniła Burmistrza Miasta L. "do przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia zasad dzierżawy terenu, sposobu zarządzania dworcem oraz wysokości czynszu dzierżawnego, którego płatnikiem będzie miasto L".

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta L. dopuściła się zatem istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym poprzez naruszenie podstawy prawnej uchwały a przez to wadliwe zrealizowanie kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego. W konsekwencji wszystkie postanowienia uchwały są wadliwe, gdyż odnoszą się do dworca, który nie był własnością Miasta L. ani nie był przez Miasto L. zarządzany w chwili podjęcia uchwały. Z tego powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie bez konieczności odnoszenia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów dotyczących treści wskazanych w skardze przepisów uchwały.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.