Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "P" sp. z o.o. w W. na Uchwałę Nr XVI/282/15 r. Rady Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2015r. r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części - a to w zakresie § 8 ust. 4; 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego "P" sp. z o.o. w W. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Firma A w W. wniosła w dniu 4 stycznia

2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XVI/282/15 z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2015 r., poz. 3733). Jednocześnie (tym samym pismem) strona skarżąca wniosła skargę na postanowienia czterech innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W skardze zawarty został wniosek o ich łączne rozpoznanie z uwagi na identyczną treść skarżonych postanowień we wszystkich planach.

Strona skarżąca zaskarżyła § 8 ust. 4 uchwały nr XVI/282/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera", zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Ustawa o PIZP") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 Ustawy o PIZP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień MPZP, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych - a to poprzez uchwalenie skarżonych postanowień MPZP, które ustanawiając ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym ww. planami stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre i całkowicie arbitralne wymogi, uzależniają w praktyce możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji;

2. art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w możliwości lokalizowana na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, m.in. poprzez wprowadzenie uznaniowego wymogu "kształtowania konstrukcji wsporczych anten tak, aby harmonijnie wpisywały są w krajobraz i kolorystycznie wtapiały w istniejące pokrycie terenu" oraz "nie przesłaniania punktów widokowych". W praktyce więc każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury jest pozostawiona do uznania organów administracji, w tym m.in. w zakresie spełnienia kryteriów wskazanych w postanowieniach planu, co może oznaczać praktyczny zakaz ich lokalizowania.

Na obszarze objętym planem strona skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny zamierzała i nadal zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, aby użytkownikom sieci PLUS zapewnić lepszą łączność w tym rejonie jako wypełnienie przez operatora zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Skarżone postanowienia planu uniemożliwiają stronie skarżącej uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również praktycznie czynią niemożliwym skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. W takim stanie rzeczy, biorąc pod uwagę naruszenie interesu prawnego strony skarżącej polegające na bezprawnym uniemożliwieniu jej realizacji jej działalności, jak również mając na względzie przepis art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, konieczne stało się złożenie skargi.

Strona skarżąca nadmieniła, że pismem z dnia 30 października 2020 r. wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 3 listopada 2020 r. W dniu 30 listopada 2020 r. odpowiedzi udzielił Prezydent Miasta Krakowa, uznając wezwanie za niezasadne i zastrzegając, że nie jest to stanowisko organu wezwanego w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta Krakowa do dnia wniesienia niniejszej skargi odpowiedzi na wezwanie nie udzieliła, wobec powyższego termin do jej wniesienia upływa 2 stycznia 2021 r., ulegając przedłużeniu do dnia 4 stycznia 2021 r. .

W ocenie strony skarżącej na konieczność usunięcia skarżonych postanowień z obrotu prawnego wyraźnie wskazują:

- przepisy art. 87 ust. 2 i art 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o PIZP, zgodnie z którymi akt prawa miejscowego zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa, a precyzyjnie rzecz biorąc, jest aktem o ograniczonym zakresie obowiązywania i ma za zadanie jedynie uzupełniać postanowienia ustaw (aktów prawa powszechnie obowiązującego), w żadnym zaś wypadku nie może być z nimi sprzeczny czy wykraczający poza ramy wskazane w ustawach (bogate orzecznictwo TK, sądów administracyjnych, SN i sądów powszechnych dot. granic "władztwa planistycznego gminy", przykładowo: II OSK 1063/05, II SA/Bd 939/2011, II SA/Go 516/2010)

- przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o PIZP, wyraźnie wskazujące na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w planach szczególnie doniosłej i znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych;

Skarżone postanowienia uchwalone zostały z naruszeniem ww. przepisów, jako że wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, organ dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa. Plan stawia bowiem w uprzywilejowanej sytuacji dostawców usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie przesyłania danych, świadczących te usługi wyłącznie w oparciu o naziemne i podziemne sieci kablowe, w stosunku do strony skarżącej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego świadczącego usługi z zakresu telefonii bezprzewodowej, których podstawą i niezbędnym elementem są wyniesione zasadniczo powyżej stanu zabudowy urządzenia radiowe tworzące sieć telekomunikacyjną. W ten sposób w praktyce uniemożliwia się spółce prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na obszarze objętym postanowieniami planu, jako że arbitralnie ogranicza się lokalizowanie niezbędnych urządzeń telefonii bezprzewodowej. Przyjęte rozwiązanie nie jest uzasadnione na gruncie wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a jednocześnie nie jest konieczne biorąc pod uwagę przepisy ustaw szczegółowych, które mają zastosowanie na etapie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych (m.in. przepisów środowiskowych). Utrzymanie w mocy postanowień planu prowadzi bowiem do sytuacji, w której cel publiczny tj. rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych został w sposób nadmierny ograniczony, w praktyce uniemożliwiając lokalizowanie niezbędnych urządzeń bez jakiekolwiek wskazania, jakiemu celowi ma służyć takiego właśnie ograniczenie. W rezultacie zaś, skarżone postanowienie stało się narzędziem niezgodnego z prawem ograniczenia swobody działalności gospodarczej i nierównego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co czyni w pełni zasadnym zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej.

Strona skarżąca podkreśliła, że w sprawie sygn. akt II SA/Kr 292/20 stwierdzono nieważność identycznych do skarżonych w niniejszej sprawie postanowień uchwały nr XLV/586/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa", wskazując w ślad za NSA (wyrok z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 447/18), że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art 2 Konstytucji. Również w sprawie sygn. akt II SA/Kr 978/20 WSA w Krakowie stwierdził nieważność podobnych do skarżonych w niniejszej sprawie postanowień uchwały nr XII/218/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej –Piastowska", które wprowadzały nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń m.in. poprzez wprowadzenie niezdefiniowanego pojęcia "dominanta" oraz uznaniowego wymogu niewidoczności z poziomu przechodnia od strony drogi publicznej oraz "nieingerowania w walory architektoniczne budynków".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności organ przedstawił proces sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w kwestionowanych zapisach planu, było ustanowienie nakazu, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny natomiast mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.). Wymogi te dotyczą zarówno lokalizowanych stacji bazowych telefonii komórkowych w formie wolnostojących obiektów lub na istniejących budynkach, czy też innych telekomunikacyjnych obiektów i urządzeń budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów, że zapisy skarżonego planu są sprzeczne z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm. - dalej "ustawa szerokopasmowa"), gdyż w praktyce uniemożliwiają realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, organ wskazał, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). Ponadto, na takie sformułowanie wymogów dotyczących lokalizacji stacji telefonii komórkowych, uwzględniających walory środowiskowe i przyrodnicze, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów (stan sierpień 2011 r. ) w związku z wejściem w życie tzw. ,,ustawy szerokopasmowej", stanowiące materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zgodnie z nimi (str. 36 Poradnika) "art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor". Ponadto, zalecenia zawarte na str.67-68 Poradnika zawierały wyraźne zalecenia, na podstawie których "W miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Warto w tym miejscu wskazać, iż urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne nie muszą szpecić krajobrazu bądź miejskiego rynku, bo można je w rożny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Jest wiele przykładów takich rozwiązań, które można zastosować i na polskim gruncie. Stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym. Zresztą i w Polsce mamy pierwsze przykłady pokazujące techniki maskowania. W planie miejscowym można wprowadzić postanowienie, że stacja bazowa ma być wkomponowana w krajobraz. Co ważne, można określić też sposób maskowania. Należy na przykład wskazać, że stacja ma przypominać drzewo, pomnik czy komin."

W związku z powyższym - ze względu na konieczność ochrony walorów widokowych obszaru - w ustaleniach planu zawarto stosowny nakaz, sformułowany według wskazań specjalistów.

Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie uchwalenia skarżonego planu, miejscowy plan w toku prowadzonej procedury planistycznej, musiał uzyskać opinię Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał dnia 11 lipca 2011 r. pozytywną opinię do projektu planu, która została dołączona do dokumentacji planistycznej.

Ponadto przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, były przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W tym zakresie organ przywołał argumentację podniesioną w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gd 541/19, NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3131/18, WSA w Poznaniu dnia 28 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 739/19. W świetle wywodów sądów, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.) oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez Skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być częściowo zasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca

2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu r. od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum, zaznaczenia wymaga, że należy wyprowadzić indywidualny interes prawny skarżącej do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1537 t.j. z dnia 2016.09.23), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Idąc dalej: podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie, jak to się dalej okaże, można zidentyfikować.

Formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały nr XVI/282/15 z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera" (dalej "Plan") był prawidłowy i nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Ponadto należy wskazać, że uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W szczególności wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. , sygn. akt II SA/Kr 1327/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I stwierdził częściowo nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie: § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d w zakresie terenów KDX.1 i KDX.2 – tereny komunikacji pieszo-rowerowej, KDZ+T1 i KDZ.1 – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej, KDL.1 i KDL.2 – tereny dróg publicznych klasy lokalnej, KDD.1 – KDD.6 – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, § 7, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 w zakresie słów: "w terenach komunikacji", § 13 ust. 2 lit. j i § 25 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu obejmującego tereny KDX.1 i KDX.2, KDZ+T1 i KDZ.1, KDL.1 i KDL.2 i KDD.1 – KDD.6; w punkcie II w pozostałym zakresie skargę oddalił. W dniu 6 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem do sygn. II OSK 1196/16 oddalił skargę kasacyjną. W wyroku z 30 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując analizy przedstawionej dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego planu stwierdził, że nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną zaprezentowaną w ww. wyroku odnośnie prawidłowego trybu przeprowadzenia procedury planistycznej.

Zgodnie z § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały: W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:

1) nakaz takiego kształtowania konstrukcji wsporczych anten, aby harmonijnie wpisywały się w krajobraz i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu,

2) lokalizacja w sposób nie przesłaniający osi widokowych i historycznych osi kompozycyjnych.

Dokonując oceny cytowanych wyżej zapisów Planu należy zauważyć, że podobne zapisy umieszczone w innej uchwale Rady Miasta Krakowa, badanej przez sądy administracyjne, zostały jednoznacznie negatywnie ocenione i w konsekwencji unieważnione. W sprawie II OSK 447/18 NSA kontrolował wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 754/17, gdzie oceniano następujące zapisy planu miejscowego:

a. stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach, a w przypadku ich lokalizacji w formie wolnostojącej obowiązuje nakaz maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu,

b. nakaz takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma (...),

c. nieprzesłaniania osi widokowych.

Treść tych zapisów (rzecz jasna poza kwestią "dominanty") przypomina łudząco zapisy § 8 ust. 4 skarżonego Planu, stąd też należy przyjrzeć się zastosowanej argumentacji. Albowiem w konsekwencji oceny wyrażonej przez NSA, w sprawie II SA/Kr 292/20, sąd administracyjny stwierdził nieważność tych zapisów. W sprawie II OSK 447/18 NSA podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. NSA wskazał co następuje: "W treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 (w:) CBOSA). Zaznaczyć trzeba, ze ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji, także w odniesieniu do tworzenia prawa miejscowego, jest przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. (...) Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, która stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; por też wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106.).

Wykładając systemowo treść § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały prospektywnie trzeba mieć na względzie, że przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany, (jak i organ nadzoru budowlanego) mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego. Analizując treść normatywną § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały trzeba też zwrócić uwagę na normę art. 56 u.p.z.p. stanowiącą, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W powyższym kontekście normatywnym przepis § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy wyrażenia zgody, bądź odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wzgląd na wymagania zachowania ładu przestrzennego i dążenie do uniknięcia agresywnej dominanty do krajobrazu, nie mogą uzasadniać wydania pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego (stacji bazowej). Niezrozumiały, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej jest też, zawarty w § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały, nakaz maskowania stacji bazowych wolnostojących, nawiązującego "do istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Zastanawiające jest, biorąc pod uwagę, że regulacje planu obejmują teren, na którym znajduje się północno zachodnia część (...) Parku Krajobrazowego oraz fragmenty rezerwatu "(...)", w jaki sposób miałby być realizowany ten nakaz. Jest to o tyle istotne, w nawiązaniu do powyższych uwag, że to na organie wydającym decyzję lokalizacyjną, będzie ciążył obowiązek oceny, czy wolnostojąca stacja bazowa jest należycie zamaskowana i nawiązuje do "istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Niewątpliwie ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny. Przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", czy ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu ich "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Poczynione rozważania i analizy wskazują, że zasady jest zarzut skargi uchwalenia spornych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Podkreślić trzeba, że organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy. Powyższe uwagi wynikają wprost z art. 94 Konstytucji, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie".

Z kolei WSA w sprawie II SA/Kr 292/20 wskazał, (nawiązując do cytowanych fragmentów orzeczenia NSA), że: "Powyższe rozważania i argumentacja NSA odnosi się bowiem w pełni także do zawartych w zaskarżonym § 6 ust. 1 pkt 12 ppkt b i c nieostrych nakazów takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma Sowińca oraz nieprzesłaniania osi widokowych. Stosowanie w praktyce orzeczniczej organów administracji tych nakazów prowadziłoby do uznaniowego ograniczenia możliwości lokalizacji stacji bazowych, wynikającego z interpretacji nieprecyzyjnych i niejednoznacznych sformułowań "harmonijnego wpisywania się w panoramę", czy "nieprzesłaniania osi widokowych"".

W efekcie powyższego stwierdzić należy, że w cytowanych sprawach uznano zapisy zbliżone do aktualnie cytowanych (nakaz maskowania, harmonijnego wpisywania się w krajobraz, nieprzesłaniania osi widokowych) - za sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji, a w konsekwencji nieważne. Sąd administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę argumentację tę w pełni podziela i odnosi do sformułowań Planu zawartych w § 8 ust. 4 pkt 1,2. Wobec tego stwierdzić należy, że istotnie naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, poprzez zawarcie we wskazanych punktach sformułowań nieostrych, niedookreślonych, pozostawiających zbyt dużo przestrzeni dla rozmaitych interpretacji. Tak więc należy uznać omawiane zapisy za nieważne, sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji. W odniesieniu do tych zapisów orzeczono w oparciu o art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.