II SA/Po 6/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-26	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Jan Szuma /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna
Cudzoziemcy
Zatrudnienie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 111; art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 35; art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 114 ust. 1, art. 114 ust. 3 pkt 2, art. 244 ust. 1 pkt 11; Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1409; art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 lit. a, art. 145 par. 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1842; art. 15zzs(4) ust. 3; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. H. (Mykola Haborak) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...]	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] maja 2020 r., [...] o odmowie przyznania M. H. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] października 2019 r. na rzecz D. H. i E. H..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. M. H. zwrócił się do [...] Centrum Świadczeń (działającego w ramach Urzędu Miasta P. i z upoważnienia Prezydenta) o ustalenie prawa zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy [...]. Wskazał, że posiada obywatelstwo [...], mieszka w P., jest ojcem D. H. oraz E. H., również obywateli [...], zamieszkałych w P., a jego żoną jest O. H., także obywatelka [...], zamieszkała w P..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") w zw. z art. 20 ust. 1-3 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r.")

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. podjęto z urzędu postępowania administracyjne w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., [...] Prezydent odmówił przyznania M. H. świadczeń rodzinnych na okres od dnia 1 kwietnia do [...] października 2019 r. na rzecz D. H. i E. H.. Powołał się przy tym na art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., wskazując, że świadczenia rodzinne przysługują między innymi cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". M. H. uzyskał pozwolenie na pobyt czasowy i pracę w Polsce dopiero później, to jest od dnia [...] marca 2020 r.

W odwołaniu M. H. podniósł, że wystąpił o kolejną kartę pobytu w dniu [...] lutego 2019 r., a przez długi okres rozpoznawania tego wniosku przez [...] Urzędu Wojewódzki Wydział Spraw Cudzoziemców pozbawiono go świadczeń. Do odwołania załączono kserokopię paszportu skarżącego uwidaczniającą, że wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu [...] czerwca 2016 r. do Wojewody [...], a następnie taki wniosek został złożony także do Wojewody [...] w dniu [...] lutego 2019 r.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podobnie jak Prezydent wskazało na art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r., który wymaga od wnioskodawcy posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Skarżący spełnił zatem powyższą przesłankę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych dopiero w dniu [...] marca 2020 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na pobyt czasowy i na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Toteż we wnioskowanym okresie – od dnia 1 kwietnia do [...] października 2019 r. – nie posiadał on prawa do świadczeń.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. M. H. wniósł skargę, w której powtórzył argumentację odwołania (k. 2 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Mając na uwadze treść skargi zidentyfikować należy następujące zagadnienie prawne, które w tej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, a sprowadza się ono do pytania:

- czy cudzoziemiec nie posiadający karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" może być mimo to w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. uprawniony do świadczeń rodzinnych, jeżeli przed upływem ważności poprzedniej karty pobytu wystąpił o kolejne zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w Polsce (wskutek czego cudzoziemiec tymczasowo zachowuje swój dotychczasowy status)?

Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Organy w niniejszej sprawie oparły swe decyzje na prostym rozumowaniu. Przyjęły, że cudzoziemiec, który w danym momencie formalnie nie legitymuje się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", nie jest uprawniony do świadczeń rodzinnych. Organy przy tym nie wzięły pod uwagę ani nie rozważały szerszego kontekstu regulacji prawnych, które kreują status legalnie przebywającego cudzoziemca w Polsce. W konsekwencji w ocenie Sądu przyjęta przez Prezydenta, a następnie Kolegium, wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. – oparta na formalnym potraktowaniu warunku określonego w tym przepisie – nie jest właściwa.

Pojęcie "posiadania karty pobytu z adnotacją <dostęp do rynku pracy>" uległo już wyjaśnieniu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w oparciu o uzupełnienie wyników wykładni językowej wykładnią celowościowej oraz systemową (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Wa 1197/16; z dnia 12 września 2019, I SA/Wa 1050/19 i z dnia 3 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1890/19, w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016, II SA/Ol 995/16 i z dnia 11 marca 2021 r., II SA/Ol 924/20; w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 r., II SA/Łd 946/16 i z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 23/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 2337/17; z dnia 20 lutego 2018 r., I OSK 2426/17 i z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 535/18). W rozwiniętej już, trafnej linii orzeczniczej (która, co prawda, dotyczy w dużej mierze świadczenia wychowawczego, jednak jest reprezentatywna także gdy chodzi o świadczenia rodzinne, gdyż opiera się na tak samo brzmiących przesłankach w rozważanym zakresie) w oparciu o powiązanie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., dalej "u.c.") oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1409, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z."), wyjaśniono, że wykładnia tego pojęcia doprowadza do uznania, że prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do świadczeń rodzinnych wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem.

Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że M. H. nie posiadał karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" w dniu złożenia wniosku o świadczenia rodzinne na rzecz dwójki swoich dzieci oraz w okresie, na jaki to świadczenie miałoby zostać przyznane (od [...] kwietnia 2019 r. do końca okresu świadczeniowego [...]). Jednakże, jak można wstępnie wnioskować na podstawie wypowiedzi skarżącego oraz zebranych w aktach dokumentów, pobyt M. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był legalny w momencie złożenia przez niego wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz w okresie na jaki miały one zostać przyznane. Tak samo M. H. był uprawniony w tym czasie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja przedstawiona przez M. H., której treść nie została poddana ocenie przez organy w celu ustalenia czy jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym był legalny, oraz czy M. H. przysługiwało na moment złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o udzielone mu ku temu zezwolenie lub w związku ze zwolnieniem ex lege M. H. od obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. M. H. przedłożył dokumentację uwidaczniającą odciski stempli na dwóch kartach dokumentu podróży nr [...] o złożeniu wniosku do Wojewody [...] udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w dniu [...] czerwca 2016 r., a następnie ponownie w dniu [...] lutego 2019 r. Sąd zauważa, że dokument podróży nr [...] stanowił podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...] o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2023 r. (której treść znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy).

Jak podniósł skarżący, jego wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz na pracę nie był pierwszym takim wnioskiem, a kolejnym, powiązanym z utratą okresu obowiązywania poprzedniego zezwolenia na pobyt czasowy (którego nie utrwalono jednak w aktach sprawy). Pomimo braku dokumentu urzędowego poświadczającego udzielone M. H., w związku z jego wnioskiem z 2016 r., zezwolenie na pobyt czasowy wraz z prawem do pracy, możliwe jest takie ustalenie na podstawie znajdującej się w aktach decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...] zezwalającej mu na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2023 r. W podstawie prawnej tej decyzji Wojewoda przywołał między innymi art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 3 pkt 2 u.c. Z zestawienia tych przepisów wynika, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z 2020 r. zostało M. H. wydane w związku z tym, że ten bezpośrednio przed złożeniem wniosku (o zezwolenie na pobyt czasowy) posiadał już zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pobyt czasowy i pracę u tego samego pracodawcy na tym samym stanowisku. Oznacza to, że najpewniej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę z 2020 r. zostało wydane jako kolejne zezwolenie dla M. H..

W świetle powyższych ustaleń, stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., Sąd uznał, że pobyt M. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był najprawdopodobniej legalny od dnia złożenia wniosku, to jest od dnia [...] lutego 2019 r., do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...] zezwalająca M. H. na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2023 r.) stała się ostateczna. Jeżeli taki stan rzeczy potwierdziłby się, to pierwsza przesłanka do pozytywnego załatwienia sprawy o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zostałaby przez M. H. spełniona.

Wskazać należy nadto, że uprawnienie do wykonywania pracy przez cudzoziemca może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z. ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizacji pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona wówczas, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski między innymi na podstawie wskazanego już powyżej art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wedle danych zebranych w aktach M. H. najpewniej posiadał uprawnienie do wykonywania pracy wynikające z udzielonego mu wcześniej zezwolenia na pobyt czasowy oraz na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wnioskiem złożonym w 2016 r. Oznacza to, że w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na rzecz jego dwójki dzieci, a także w okresie świadczeniowym posiadał on uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo tego, że jego kolejny wniosek z 2019 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został załatwiony decyzją Wojewody [...] dopiero w marcu 2020 r.

W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że od dnia złożenia (kolejnego) wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, cudzoziemiec ten podlegający ochronie wynikającej z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. w powiązaniu z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z., ze względu na legalność jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przysługujące mu uprawnienie do legalnego wykonywania pracy, powinien być traktowany tak samo jak osoba posiadająca kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Oznacza to, że taki cudzoziemiec spełnia przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d in principio u.ś.r.

Warto podkreślić, że wniosek skarżącego z 2019 r. o zezwolenie na dalszy pobyt czasowy został załatwiony przez Wojewodę [...] pozytywnie. To oznacza, że w świetle kolejnych rozstrzygnięć Wojewody legalny pobyt M. H. w Polsce i jego uprawnienie do pracy jawią się jako potwierdzone i ciągłe.

Jak już zaznaczono na wstępie, organy postąpiły niewłaściwie, przyjmując, że tylko rozumiane formalnie posiadanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jest warunkiem przyznania świadczeń rodzinnych. W okolicznościach takich, w jakich znalazł się M. H., należało bowiem brać pod uwagę szersze regulacje prawne dotyczące cudzoziemców i rynku pracy, które kształtują statut prawny cudzoziemca w Polsce, zwłaszcza obejmują go nieprzerwaną, równoważną ochroną, jeżeli cudzoziemiec występuje o zezwolenia na pobyt i pracę na kolejne okresy przez upływem terminu wygasających zezwoleń.

W konsekwencji powyższego zanadto ograniczony okazał się zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku M. H.. W świetle art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. Organy powinny wziąć pod uwagę dokumentację dostarczoną przez wnioskodawcę, w szczególności przedstawiony odcisk stempla w dokumencie podróży. Powinny w szczególności potwierdzić, czy jest on osobą – tak jak zdają się wskazywać zebrane dowody – która uprzednio już posiadała zezwolenie na pobyt i pracę i czy w kontekście tego właśnie ubiegał się o zezwolenie na następny okres (wtedy prawo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawo do pracy traktować należy jako nieprzerwane) .

Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 1. ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 1 verte pkt XVII akt sądowych).