II SA/Ke 475/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-08-29	
Data wpływu	2019-07-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Agnieszka Banach
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 5 poz 13; art. 16 ust. 4-5; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi R. O. na uchwałę Rady Gminy Piekoszów z dnia 25 lutego 2013r. nr XXXIX/277/2013 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Piekoszów na rzecz R. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 25 lutego 2013 r. Rada Gminy w Piekoszowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g. i art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm.), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę Nr XXXIX/277/2013, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Piekoszów, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

W § 2 ust. 3 ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków określonych w § 1 w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie.

W uzasadnieniu uchwały podano, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r. stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu drogowego należy utrzymanie oraz budowa przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom. Na mocy obowiązujących przepisów powinny zostać ustalone zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych przez przewoźników i niniejsza uchwała takie zasady określa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, R. O. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przewóz osób R. O., domagając się stwierdzenia jej nieważności w § 2 ust. 3, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 u.p.t.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Swoje żądanie uzasadnił tym, że w uchwale utrzymano jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, pomimo że art. 16 ust. 4 tej ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, przez co nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym strony skarżącej.

Zdaniem autora skargi przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie podano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące takie uchwały. W tym zakresie wskazywano, że w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach (zatokach) bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie.

Strona skarżąca podkreśliła, że w transporcie publicznym występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanków w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu tych typów pojazdów jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu opisanej uchwały skarżący podniósł, że w okresie jej obowiązywania świadczył usługi przewozu osób na linii regularnej Łaziska – Piekoszów (zezwolenie Wójta Gminy w Piekoszowie nr [...]), której przystanki przebiegają na terenie Gminy Piekoszów, w związku z tym zobowiązany był do czynienia opłat za korzystanie z przystanków na terenie Piekoszów. Okoliczności te potwierdzają więc, że posiada interes prawny do wniesienia skargi, wynikający z norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., który został naruszony treścią tej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy, winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. Jednocześnie wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierował za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 10 kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za bezzasadną. Rada Gminy podniosła, że specyfika lokalna może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych. Przepisy ustawy o transporcie zbiorowym nie wyjaśniają co należy rozumieć pod pojęciem "niedyskryminujące zasady". Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U. 4/90 odnośnie do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zgodnie ze stanowiskiem organu, dokonana analiza zastosowania jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Piekoszów z uwzględnieniem specyfiki lokalnej polegającej na realizowaniu publicznych przewozów pasażerów na terenie Gminy w zasadzie w całości przez tzw. busy w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie skarżący jako przewoźnik wykonujący przewozy osób na terenie Gminy Piekoszów (linia regularna Łaziska – Piekoszów, zezwolenie Wójta Gminy Piekoszów z dnia 11.09.2014 r. Nr [...]), ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bez względu na ilość przystanków, na jakich zatrzymują się jego pojazdy. Interes ten, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., w ocenie Sądu został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Stosownie do art. 16 ust. 4 u.t.p.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. (...). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyroki NSA o sygn. II GSK 1405/16, II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że ta opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie Gminy Kije ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i wynika z niego tylko to, że na mocy obowiązujących przepisów gmina powinna ustalić zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych przez przewoźników i w tym celu została podjęta uchwała. Przy czym zaznaczono, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego zalicza utrzymanie oraz budowę, przebudowę i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom. Brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego organ ustalił opłatę w wysokości 5 groszy (a więc maksymalną) za jedno zatrzymanie. Wprawdzie Rada przedstawiła dodatkowe materiały w postaci protokołu Nr XXXX/40/2013 z sesji odbytej w dniu 25 lutego 2014 r. jednakże treść tego dokumentu wskazuje, że Gmina zrobiła alfabetyczny spis przystanków, który należy uzupełnić o współrzędne GPS, proponuje się stawkę 5 groszy za jedno zatrzymanie na przystanku, jeśli przewoźnik realizuje kurs np. Łosień – Kielce. Ponadto uwzględniając ilość przystanków (127) Wójt podaje, że za korzystanie z przystanków łącznie z MPK miesięczna kwota wynosiłaby 2000zł i "między innymi spółdzielnia socjalna zajmowałaby się sprzątaniem przystanków".

Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z powodu braku uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,05 zł , nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 3 uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej samej ustawy. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów kwotę 300 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.