Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 284/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 2 lutego 2023 r. nr SKO.4120.3519.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I.

Decyzją z 15 marca 2021 r. nr KD.5410.1.1022.2021.RO Starosta [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm. - dalej jako PRD) zarejestrował na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej jako wnioskodawca, spółka) ciągnik rolniczy marki BELARUS 820, nr nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny [...] oraz tablice rejestracyjne [...], zalegalizowane znakiem legalizacyjnym [...].

Rejestracja została dokonana po przedłożeniu przez wnioskodawcę dowodu własności pojazdu w postaci faktury VAT [...] z 1 marca 2021 r. potwierdzającej nabycie, pierwszej faktury zakupu pojazdu wraz z tłumaczeniem, karty technicznej pojazdu z tłumaczeniem, zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu z wynikiem pozytywnym, dokumentu identyfikacyjnego pojazdu stanowiącego załącznik do zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym, oświadczenia importera o zwróceniu tablic rejestracyjnych do organu państwa, z którego pojazd został sprowadzony, potwierdzenia zapłaty za wydanie dokumentów oraz wydruku z KRS.

Decyzja stała się ostateczna.

II.

Na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, decyzją z 2 lutego 2023 r. znak SKO.4120.3519.2022, na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 72 w zw. z art. 2 pkt 62 PRD, "stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji".

Organ nadzorczy zwrócił uwagę na art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD (dotyczący m.in. dokumentu świadectwa zgodności WE). Jednakże jego zdaniem wymagania ust. 1 nie dotyczą - w myśl art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD - pojazdu, który był już zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - w zakresie ust. 1 pkt 3.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2355 ze zm.), w przypadku zgłoszenia do pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu sprowadzonego z zagranicy, do wniosku o rejestrację właściciel pojazdu dołącza odpowiednie dokumenty, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-6a ustawy.

Zgodnie z art. 70b ust. 1 i 2 ustawy, nowy typ pojazdu, typ przedmiotu wyposażenia lub części, który ma być wprowadzony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powinien spełniać wymagania techniczne, odpowiednie dla danej kategorii pojazdu, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 70zm ust. 1 pkt 1, a ich spełnienie potwierdza się w procedurze homologacji. Przepis art. 70g ust. 1 ustawy przewiduje natomiast zakaz wprowadzania do obrotu nowego pojazdu bez wymaganego odpowiedniego świadectwa homologacji typu lub innego równoważnego dokumentu, przy czym "wprowadzeniem do obrotu", zgodnie z art. 2 pkt 79 PRD, jest odpłatne albo nieodpłatne przekazanie pojazdu, przedmiotu wyposażenia lub części po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej użytkownikowi.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy starosta dokonał rejestracji ciągnika rolniczego, zarejestrowanego uprzednio na terytorium państwa trzeciego - Białorusi, na podstawie dokumentów wymaganych art. 72 PRD, które nie zawierały odpowiedniego świadectwa homologacji typu nowego pojazdu - tu ciągnika kategorii T lub innego równoważnego dokumentu.

Zdaniem SKO problem w istocie sprowadza się do oceny, czy zgłoszony do rejestracji pojazd można było uznać wprost za pojazd nowy, który obowiązkowo podlega procedurze homologacji i wymaga w celu rejestracji potwierdzenia spełnienia wymagań technicznych odpowiednich dla tego typu pojazdu, czy też uznanie to musiało być poprzedzone analizą i wykładnią przepisów zarówno PRD, jak i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z 5 lutego 2013 r. oraz ustalenia prymatu wskazanych regulacji względem siebie. Na podstawie przepisów PRD organ uznał, że wszystkie dokumenty niezbędne do rejestracji pojazdu zostały złożone wraz z wnioskiem o rejestrację, uznając tym samym, że nie są wymagane do rejestracji dokumenty przewidziane w art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD. Z działania starosty można zdaniem SKO wywieść, że w jego ocenie ciągnik rolniczy w momencie rejestracji na terytorium RP nie był pojazdem nowym, w rozumieniu literalnego brzmienia art. 2 pkt 62 PRD.

Definicja legalna pojazdu nowego jest jednak zawarta również w art. 3 pkt 37 rozporządzenia nr 167/2013, według którego "nowy pojazd" oznacza pojazd, który nigdy wcześniej nie był rejestrowany ani dopuszczony. W celu odkodowania treść normy prawnej zawartej w tym artykule, sięgnąć należy do definicji pojęć w nim zawartych, przewidzianych w rozporządzeniu. Pojęcie "rejestracja", w myśl art. 3 pkt 38 rozporządzenia nr 167/2013, oznacza administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego, obejmujące identyfikację pojazdu i nadanie mu numeru seryjnego znanego jako numer rejestracyjny, na stałe, czasowo lub na krótki okres, natomiast "dopuszczeniem", w myśl art. 3 pkt 40 rozporządzenia, jest pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu, układu, komponentu, oddzielnego zespołu technicznego, części lub wyposażenia zgodnie z ich przeznaczeniem.

Porównując treść definicji "pojazdu nowego" zwartych w PRD oraz rozporządzeniu nr 167/2013 Kolegium uznało, że nie są one tożsame. Poprzestanie jedynie na odniesieniu się do przepisów krajowych pozwala na uznanie, że pojazdem nowym jest każdy pojazd fabrycznie nowy, który nie był zarejestrowany. Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia "rejestracji", ani "dopuszczenia", jak również nie wskazuje, że rejestracja może mieć miejsce jedynie na terenie Unii Europejskiej. Co więcej, z art. 72 ust. 2a PRD wynika wyraźnie, że za pojazd zarejestrowany uważa się również pojazd sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii, jak w niniejszym przypadku, a fakt takiej rejestracji skutkuje w konsekwencji brakiem wymogu dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających spełnienie przez pojazd odpowiednich wymagań technicznych (świadectwa homologacji typu WE).

Z przepisów rozporządzenia nr 167/2013 można natomiast wywieść, że pojazdem nowym jest każdy pojazd sprowadzony spoza Unii, gdyż rejestracja jest zezwoleniem na dopuszczenie pojazdu, natomiast pojęcie "dopuszczenia" związane jest wyłącznie z terytorium Unii Europejskiej. Tak więc bez znaczenia dla przepisów rozporządzenia pozostaje okoliczność rejestracji pojazdu w kraju niebędącym państwem członkowskim Unii, gdyż fakt takiej rejestracji nie powoduje, że określony pojazd nie będzie uznany za nowy, a zatem że nie będzie podlegał odpowiednim procedurom nadzoru rynku.

Wykładnia dotycząca pojęcia "pojazdu nowego" dokonana w oparciu o przepisy krajowe regulujące m.in. rejestrację pojazdów oraz dokonana w oparciu o przepisy unijne prowadziła zatem do odmiennych wniosków w przedmiocie podstaw do rejestracji pojazdu. Bazując wyłącznie na PRD organ miał podstawy, by zarejestrować ciągnik rolniczy marki BELARUS 820. Uwzględniając jednak przepisy rozporządzenia nr 167/2013, które powinno być stosowane wprost w państwach członkowskich Unii, zgodnie z zasadą bezpośredniego skutku prawa unijnego, organ winien uzależnić rejestrację ciągnika od przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie odpowiednich wymagań technicznych w zakresie homologacji, gdyż w rozumieniu art. 3 pkt 37 rozporządzenia nr 167/2013, przedmiotowy ciągnik jest nowym pojazdem, a więc jego rejestracja jest możliwa tylko w przypadku spełnienia wymagań rozporządzenia.

Kwestia uznania za pojazdy nowe ciągników z państwa trzeciego była przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w wyroku w sprawie C-513/15, dokonując wykładni dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych lub leśnych, ich przyczep i wymiennych holowanych maszyn, łącznie z ich układami, częściami i oddzielnymi zespołami technicznymi oraz uchylającej dyrektywę 74/150/EWG (Dz. U. 2003, L 171, s. 1), zmienionej dyrektywą Komisji 2014/44/UE z dnia 18 marca 2014 r. (Dz.U. 2014, L 82, s. 20) stwierdził m.in., że używany ciągnik z państwa trzeciego, który nie posiada homologacji typu WE i jest przeznaczony do użytku po raz pierwszy w Unii Europejskiej, jest "nowym pojazdem".

Mając to na uwadze SKO uznało, że ustalenie przez Starostę [...], iż dokumenty przewidziane w art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD były niezbędne do rejestracji pojazdu, który nie był dotychczas zarejestrowany na terytorium RP, choć był zarejestrowany na terenie państwa trzeciego, a więc że były wymagane, zgodnie z treścią wskazanego przepisu, powodowało konieczność dokonania przez Starostę analizy i interpretacji przepisów prawa w zakresie pojęcia "pojazdu nowego", bowiem tylko taki podlega wymogom administracyjnym i wymaganiom technicznym w zakresie homologacji określonym w rozporządzeniu nr 167/2013 oraz regulacjom rozdziału 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W następnej kolejności Starosta zobligowany był do analizy przepisów regulujących procesy kończące się uzyskaniem jednego z dokumentów wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD i ustalenia, jaki dokument jest wymagany. Brak dołączenia do wniosku o rejestrację wymaganego dokumentu winien w efekcie prowadzić do odmowy zarejestrowania ciągnika rolniczego marki BELARUS, a tym samym - odmowy wydania dokumentu stwierdzającego dopuszczenie do ruchu tego pojazdu (dowód rejestracyjny, pozwolenie czasowe). Ustalenie tych okoliczności poprzedzić musiał jednakże skomplikowany proces wykładni prawa.

Decyzja starosty, choć naruszająca art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD, nie narusza go rażąco, ani też nie została wydana z rażącym naruszeniem innych przepisów tej ustawy, czy też bez podstawy prawnej, przez co nie zachodzi przesłanka stwierdzenia jej nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisów PRD nie wykazuje, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, gdyż sprzeczność ta jest możliwa do wykazania dopiero po dokonaniu wykładni szeregu przepisów wykraczających poza wskazany art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD oraz przepisy krajowe. Skoro brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tytułu rażącego naruszenia prawa w przypadku gdy przepis będący podstawą jej wydania wymaga dokonania wykładni, bądź istnieją różne jego interpretacje, bądź też dla prawidłowej jego wykładni konieczne jest sięganie do definicji pozaustawowych, to tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jej wydania na podstawie przepisów wyłącznie prawa krajowego, w sytuacji gdy nie są one spójne w zakresie podstawowych pojęć z przepisami prawa unijnego, które także wymagają oraz podlegają interpretacji i wykładni.

Decyzja starosty nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

III.

Wyrokiem z 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 284/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w [...] decyzję SKO.

Bezsporne było w sprawie to, że pojazd podlegał procesowi rejestracji i wcześniej nie był zarejestrowany w Polsce, lecz na Białorusi. Stosownie jednak do art. 71 ust. 1 PRD, dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe. Przepis ten nie dotyczy pojazdów, o których mowa w ust. 3. Na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD, wymagania ust. 1 nie dotyczą pojazdu, który był już zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - w zakresie ust. 1 pkt 3.

W myśl art. 72 ust. 2a PRD, w przypadku pojazdu sprowadzanego z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim zamiast dowodu rejestracyjnego, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu stwierdzającego rejestrację pojazdu, wydanego przez organ właściwy do rejestracji pojazdów w tym państwie.

WSA wskazał, że art. 72 PRD określa niezbędne dokumenty, stanowiące podstawę rejestracji pojazdu oraz wyłączenia i szczegółowe uregulowania w stosunku do podstaw rejestracji. Charakter prawny dokumentów wymienionych w ust. 1, które muszą być przedstawione kumulatywnie, a nie alternatywnie jest mieszany. Katalog tych dokumentów rejestracyjnych jest zamknięty.

Przedłożenie dokumentu homologacji pojazdu na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD, w sytuacji gdy była ona wymagana, jest obowiązkowe w sytuacji gdy pojazd nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD.

Spółka składając wniosek o rejestrację ciągnika nie przedłożyła dokumentów homologacyjnych. W niniejszym postępowaniu SKO stanęło na stanowisku, że przedmiotowy pojazd powinien posiadać dokument homologacji w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD, zatem w sytuacji gdy pojazd ten nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium Polski złożenie takiego dokument homologacji przez spółkę było obowiązkowe w postępowaniu rejestracyjnym ww. pojazdu.

Kwestia regulacji prawnych dotyczących homologacji pojazdów rolniczych jest w sposób precyzyjny określona na poziomie unijnym w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013. Rozporządzenie określa m.in. obowiązki w zakresie homologacji pojazdów rolniczych ciążące nie tylko na producentach, lecz również na importerach. Do przepisów rozporządzenia nr 167/2013 odnoszą się przepisy PRD, przewidujące np.:

- w art. 70g - zakaz wprowadzenia do obrotu nowego pojazdu bez wymaganych świadectw homologacji; sposób postępowania podmiotu, który wprowadził do obrotu ww. pojazd; sankcje;

- w art. 70zn ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 70zo ust. 2 - możliwość dopuszczenia jednostkowego pojazdu na wniosek producenta, importera czy właściciela pojazdu;

- w art. 72 ust. 1 pkt 3 - obowiązek załączenia dokumentów homologacji pojazdu do wniosku jego rejestrację, czy zwolnienie z tego obowiązku z art. 72 ust. 2 pkt 1.

Podnoszona przez SKO odmienność pojęcia "nowy pojazd" z art. 2 pkt 62 PRD i w przepisach rozporządzenia nr 167/2013 nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż w istocie pojęcie nowego pojazdu na tle przepisów PRD odnosi się do kwestii homologacji pojazdu, np. art. 70g, art. 70s.

W ocenie WSA, stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ I instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD jest zatem oczywiste i świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie sposób uznać, że w postępowaniu przed organem I instancji wystąpiła konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wystarczyło przepisy ze sobą zestawić, aby odczytać w sposób prawidłowy normę prawną.

W przypadku gdyby decyzja organu I instancji wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się jej nieważności. Rozważań w tym kierunku zaskarżona decyzja jednak nie zawiera.

Podnoszone przez uczestnika postępowania okoliczności w postaci negatywnych skutków społecznych związanych z wycofaniem ciągników z użytkowania, konsekwencjami odpowiedzialności z tytułu rękojmi sprzedawcy pojazdów na rynku polskim, upadku głównego importera i dealerów przedmiotowych pojazdów, brak możliwości legalnego korzystania z takich pojazdów przez rolników, którzy je zakupili nie mają bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Kwestia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej uczestnika postępowania, czy organu administracyjnego pozostaje poza oceną sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 j.t.) (dalej: u.p.r.d.), jak również w związku z art. 2 pkt 62 u.p.r.d. oraz art. 3 pkt 37, art. 1 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1) [dalej: rozp.167/2013], poprzez błędną wykładnię, w ramach której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wadliwie uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ I instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji gdy naruszenie to nie miało charakteru rażącego a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych ww. przepisów prawa poprzedzonych złożonym procesem wykładni.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Prokuratora Rejonowego w [...] poprzez jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Okolicznością bezsporną zdaniem strony skarżącej kasacyjnie jest to, że przy wydaniu decyzji starosty doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD. Istota sporu sprowadza się jednak do wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z ww. przepisami oraz art. 2 pkt 62 PRD, jak również w zw. z art. 3 pkt 37, art. 1 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 167/2013 i wyprowadzonej z niej oceny, czy naruszenie to w świetle możliwości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miało charakter rażący.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 w strukturze ustawy Prawo o ruchu drogowym zamieszczony został w rozdziale regulującym warunki dopuszczenia pojazdów do ruchu. Zgodnie z jego jednoznacznym brzmieniem, wskazane w nim dokumenty powinny być objęte obowiązkiem przedłożenia przy rejestracji, o ile są wymagane. Dokumenty te są wymagane, jeżeli w myśl przepisów regulujących dopuszczenie pojazdu do ruchu drogowego istnieje przepis zobowiązujący do ich uzyskania. W spornym przypadku chodzi konkretnie o przepisy ww. rozporządzenia nr 167/2013. Sąd pierwszej instancji popełnił istotny błąd w prowadzonym przez siebie procesie wykładni prawa, bagatelizując znaczenie rozporządzenia nr 167/2013 oraz problemy interpretacyjne związane na tle tego aktu w kontekście znaczenia pojęcia "nowego pojazdu". Obowiązek przedłożenia wyżej wskazanych dokumentów dotyczy pojazdów nowych.

Sporny w sprawie pojazd był pojazdem zarejestrowanym, przy czym pierwsza rejestracja miała miejsce na terytorium Białorusi. Dokonując prostego zestawienia art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 37 i art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 167/2013 wynika, że dla zarejestrowania przedmiotowego pojazdu świadectwo zgodności nie było wymagane.

Dopiero dalej idąca, złożona wykładani przepisów wskazanego rozporządzenia unijnego, po przeprowadzeniu skomplikowanego procesu wykładni, mogła pozwolić na wyprowadzenie ewentualnego, wniosku, że przez brak rejestracji i dopuszczenia należy rozumieć takowy brak na terytorium UE.

Starosta jako organ I instancji przed wydaniem decyzji w przedmiocie rejestracji musiał dokonać kwalifikacji danego pojazdu, aby stwierdzić, który ewentualnie dokument ma mieć zastosowanie w zakresie obowiązku jego przedłożenia. O ile kwestia przedłożenia decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu nie miała zastosowania z uwagi na pochodzenie ciągnika spoza UE, zaś brak zastosowania świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu wynikał z tego, że dokumentu tego nie stosuje się do ciągników rolniczych to w zakresie pozostałych 3. pierwszych punktów - świadectwa zgodności WE, świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem, zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu oraz dopuszczenia jednostkowego pojazdu - starosta jako organ I instancji musiał rozstrzygnąć kwestię definicji "pojazdu nowego", albowiem dokumenty te zgodnie z przepisami regulującymi podstawę ich wystawienia zastosowanie mają wyłącznie do "pojazdów nowych".

Pojęcie "nowy pojazd" zdefiniowane zostało w sposób odmienny zarówno w rozporządzeniu nr 167/2013, jak i w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

To czy na wnioskującym o rejestrację ciążył obowiązek przedłożenia dokumentów w postaci świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, względnie dopuszczenia jednostkowego pojazdu rozstrzyga skomplikowana wykładnia sposobu rozumienia pojęcia "nowy pojazd". Rejestrowany na wniosek uczestniczki, po raz pierwszy na terytorium RP, ciągnik był pojazdem już zarejestrowanym na inny podmiot poza granicami UE, albowiem pojazd ten przed złożeniem wniosku przez spółkę o jego rejestrację przeszedł proces rejestracji na terytorium Białorusi. Skoro spółka nie była pierwszym właścicielem to pojazd ten nabyła i poddała rejestracji w RP jako używany. Starosta zatem musiał ustalić, czy tego rodzaju używany pojazd w świetle PRD (jak i w świetle rozporządzenia nr 167/2013) pozostaje pojazdem niepodlegającym obowiązkowi przedłożenia tych dokumentów, albowiem nie jest pojazdem nowym, czy też mimo faktycznego stanu używanego w świetle wskazanych przepisów pojazd ten z jakichkolwiek innych przyczyn powinien być mimo wszystko uznany za pojazd nowy. Zagadnie to jako istotne do rozstrzygnięcia wniosku i budzące liczne wątpliwości było przedmiotem m.in. wyroku ETS w sprawie C-513/15.

Z powyższego wynika, że proces stosowania przepisów prawa i ich wykładni przez starostę przed wydaniem decyzji z 15 marca 2021 r. miał charakter złożony, który mógł prowadzić do odmiennych wniosków.

W przedmiotowej sprawie widoczny jest wyraźnie rozdźwięk interpretacyjny obowiązujących przepisów. Wydanie decyzji o rejestracji nie pociąga za sobą również żadnych skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Należy zwrócić uwagę, że rejestracja, która miała stanowić swego rodzaju dopuszczenie przedmiotowego pojazdu do ruchu była poprzedzona czynnością badania technicznego pojazdu. Homologacja jak i badanie techniczne pojazdu ma uzupełniająco względem siebie zapewnić, iż pojazd dopuszczony do ruchu będzie nie tylko zgodny z prawodawstwem danego kraju, ale również bezpieczny technicznie. Jako istotniejszy walor z punktu widzenia skutków społecznych jest badanie techniczne, albowiem to ono ma zapewniać odpowiednie gwarancje ze strony tego pojazdu w ruchu drogowym. Przedmiotowy ciągnik jako poddany badaniu technicznemu potwierdził swą zdatność do ruchu. Sam fakt rejestracji pojazdu faktycznie zdatnego do ruchu, która to nie została jedynie uzupełniona o dokument homologacji nie może w żadnej mierze uzasadniać twierdzeń, że decyzja administracyjna, która tę rejestrację potwierdzała miałaby powodować skutki niemożliwe do zaakceptowania. Wręcz przeciwnie, to dokonanie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą pojazd od kilku lat pozostaje dopuszczony do ruchu drogowego, gdzie brak jest podstaw do twierdzeń o konieczności jego wycofania z tego ruchu, w razie dokonania tego wycofania spowoduje szereg niebezpiecznych implikacji po stronie spółki i podmiotów, które ten pojazd od niej nabyły i ewentualnie rozporządziły nim dalej na rynku. Osoby te wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji objętej sprzeciwem Prokuratora narażone byłyby na skutki związane z procesem reklamacji pojazdu, uniemożliwieniem im dalszego z niego korzystania, wikłania się w skomplikowane spory sądowe i znaczne straty finansowe, gdy tymczasem obecnie pozostają w zwykłym, spokojnym i bezpiecznym użytkowaniu zarejestrowanego i dopuszczonego do ruchu ciągnika rolniczego.

V.

W toku postępowania strona skarżąca kasacyjnie skierowała do sprawy pismo procesowe z 18 października 2024 r., w którym przedstawiła dodatkową argumentację na okoliczność zasadności skargi kasacyjnej oraz opis okoliczności, w jakich dochodziło do rejestracji ciągników.

Również po zamknięciu rozprawy, a przed ogłoszeniem wyroku (publikację orzeczenia odroczono bowiem do dnia 4 grudnia 2024 r.), strona skarżąca kasacyjnie nadesłała do akt pismo z 27 listopada 2024 r. zawierające dodatkową argumentację wraz z powołaniem się na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

VII.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut podnosi błędną wykładnię powołanych w nim przepisów prawa, polegającą przede wszystkim na wadliwym uznaniu przez WSA, że stwierdzone przez SKO naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jakkolwiek stwierdzone naruszenie zaistniało, to jednak nie miało charakteru rażącego, a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych powołanych przepisów prawa, których zastosowanie musiało zostać poprzedzone złożonym procesem wykładni, co wyklucza istnienie wady kwalifikowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, jednakże jedynie w zakresie stwierdzenia, że naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD było "oczywiste". Za co najmniej przedwczesną należało natomiast uznać końcową konkluzję WSA, że fakt ten przesądza niejako per se o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przypominając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, jak również przepisy prawa mające w niej zastosowanie, należy zauważyć, że na dzień rejestracji pojazdu przepisy prawa wskazywały, że dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu był i nadal jest dowód rejestracyjny (art. 71 ust. 1 PRD). Przepis art. 72 PRD zawiera z kolei katalog dokumentów stanowiących podstawę rejestracji, przy czym w odniesieniu do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 3 stanowi, że wymagania te nie dotyczą pojazdu, który był już zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD). Żaden z przywołanych przepisów regulujących dopuszczenie do ruchu pojazdu, czy też dokumentów wymaganych do jego rejestracji, nie odsyła ani też nie posługuje się pojęciem "nowego pojazdu", do którego odnosi się SKO i skarżąca kasacyjnie spółka.

Skoro w tej sprawie jest oczywiste, że wyłączenie, o którym mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD, nie miało zastosowania, to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w świetle przepisów obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z 5 lutego 2013 r., dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD był wymagany przy rejestracji ciągnika rolniczego. Rozporządzenie to definiuje bowiem pojęcie nowego pojazdu (pojazd, który nigdy wcześniej nie był rejestrowany ani dopuszczony) i pojęcie dopuszczenia, które oznacza "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu" (odpowiednio art. 3 pkt 37 i pkt 40). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 38 omawianego rozporządzenia rejestracja oznacza administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega fakt, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 167/2013, a więc w okresie obowiązywania Dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych i leśnych, omawiane zagadnienie budziło wątpliwości interpretacyjne, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-513/15, który przesądził w punkcie 1, że dyrektywa powinna być interpretowana w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych ciągników przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w tej dyrektywie. Jednakże orzeczenie to i powstałe wątpliwości obejmowały, co należy wyraźnie podkreślić, inny stan prawny, a obowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia nr 167/2013 są w tej kwestii jednoznaczne, o czym była mowa wyżej.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 PRD i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego. Rezultat tej wykładni przy zastosowaniu reguł językowych i systemowych jest jednoznaczny i w istocie niesporny - dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 PRD był wymagany, dla uzyskania decyzji o rejestracji ciągnika rolniczego sprowadzonego z Białorusi.

"Skomplikowany proces wykładni", eksponowany zarówno w skardze kasacyjnej jak i w decyzji SKO, nie jest tym samym, co istotne wątpliwości interpretacyjne, ograniczające możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i do których odnoszą się powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotne wątpliwości interpretacyjne występują wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w znacznej mierze przeciwstawne wyniki wykładni i gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna oraz aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności. Istotne wątpliwości interpretacyjne w powyżej zaprezentowanym rozumieniu w tej sprawie nie wystąpiły.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wynik przeprowadzonej przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji SKO był zgodny z prawem, i słusznie orzeczono o jej uchyleniu. Tożsame argumenty przemawiają za przyjęciem, że skarga kasacyjna kwestionująca w istocie "oczywistość" naruszenia przepisów prawa nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

VIII.

Kontynuując rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o ile istotne wątpliwości interpretacyjne ograniczają możliwość przyjęcia kwalifikowanej wadliwości decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisu jednoznacznego w swej treści nie jest i nie może być jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja, lub postanowienie nie mogą być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa (zob. K. Glibowski w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2020 r., s. 1264 i nast., P. M. Przybysz, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2024.01.15 komentarz LEX/el.2024, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2024.09.01 komentarz LEX/el.2024 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Rozwijając rozważania w tym zakresie należy wyjaśnić, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony, choć te mogą wpływać na końcową ocenę tzw. skutków społeczno-gospodarczych. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się więc nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne, drobne ze swej istoty, doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).

W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa, jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz...) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższych uwag ogólnych przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Tej ostatniej przesłance należy przy tym nadać decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowany od lat w orzecznictwie podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić dopiero wtedy, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem - jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 17 września 1997 r. sygn. akt III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie ograniczył się do dokonania oceny, czy treść art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 PRD jest dostatecznie jasna, by ich naruszenie przez organ mogło zostać uznane za rażące. Jakkolwiek stanowisko WSA w zakresie oczywistości naruszenia tych przepisów, jak już wyżej wskazano, jest prawidłowe, to biorąc pod uwagę powyższe rozważania, jest niewystarczające do stwierdzenia, że naruszenie to miało z całą pewnością charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku w tym zakresie pozostaje jednak bez znaczenia dla wyniku kontroli kasacyjnej, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżoną decyzję odpowiada prawu.

Organ ma więc ocenić, czy pomimo zaistnienie naruszenia prawa mamy w sprawie do czynienia z jego rażącym charakterem w rozumieniu wyżej przedstawionym. Wyrok WSA kwestii tej nie analizował w sposób wystarczający, jednakże taka sama wada dotyczyła stanowiska SKO. Ponadto WSA słusznie wskazał, że organ nie analizował kwestii ewentualnych nieodwracalnych skutków, jakie mogła wywołać decyzja starosty.

Marginalnie należy zwrócić organowi uwagę, choć nie jest to okoliczność mająca wpływ na wynik sprawy, na potrzebę stosowania przy rozstrzyganiu spraw w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, prawidłowego katalogu rodzajów rozstrzygnięć. Co do zasady więc, jeżeli okoliczności na to pozwalają, organ orzeka o "stwierdzeniu nieważności decyzji" bądź o "odmowie stwierdzenia nieważności decyzji", zwłaszcza jeżeli uznaje, że nie wystąpiły podstawy do unieważnienia decyzji. W sytuacji zaś wystąpienia przesłanek negatywnych, np. z art. 156 § 2 k.p.a., właściwy organ orzeka o "wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", wskazując przy tym okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji. Do katalogu rozstrzygnięć nie należy natomiast "stwierdzenie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji".

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.