Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 roku sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rekultywacji poeksplatacyjnej wyrobiska kopalni - oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] Burmistrz A. na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1226 ze zm.) oraz art. 106 §5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) wnioskował aby poeksploatacyjne wyrobisko kopalni A, zlokalizowane na działce nr [...], stanowiącej własność J. Z., było rekultywowane w kierunku leśnym.

Wskazując na zasadność wniosku Burmistrz A. wskazał, iż za takim kierunkiem rekultywacji nieruchomości przemawia brak możliwości pozyskania mas ziemnych w ilości umożliwiającej takie wypełnienie wyrobiska, aby możliwy był rolniczy kierunek zagospodarowania, jak sugeruje J. Z. Nadto pobliskie wyrobisko A ma zatwierdzony leśny kierunek rekultywacji, a okoliczne tereny odznaczają się dużą lesistością, natomiast grunty rolne we wsi A mają najniższą w gminie bonitację, a sąsiedztwo z doliną rzeki powoduje, iż jest to teren o dużej wrażliwości na zalewanie. Organ dodał, iż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki – zatwierdzonym uchwałą z dnia 16 grudnia 2004r. działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu [...], zatem projektowany kierunek rekultywacji nie będzie sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W terminie prawem przewidzianym J. Z. złożył zażalenie. Wyjaśnił, iż zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o uzgodnienie rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska A. Wyrobisko chce bowiem zasypać masami ziemnymi oraz odpadami innymi niż niebezpieczne, na odzysk których wystąpi o pozwolenie po pozytywnym ustaleniu kierunku rekultywacji. Zwrócił uwagę, iż rolny kierunek rekultywacji tego terenu został pozytywnie uzgodniony przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. Ostatecznie teren ten ma zostać przeznaczony pod uprawę wierzy energetycznej.

Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 106 §5, art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż utrzymane w mocy postanowienie jest konsekwencją wystąpienia Starosty Powiatowego w Z do organu gminy o wyrażenie opinii, co do rolnego kierunku rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska A. Taki kierunek został zaproponowany przez właściciela działki. Podkreślił, iż opinia, o którą wystąpił Starosta nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego ostatecznie o sposobie rekultywacji, co odbywa się w formie decyzji na podstawie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w samej ustawie nie ma zapisu nakazującego rekultywację gruntów rolnych wyłącznie w kierunku rolnym, stąd właściciel nie może oczekiwać, iż taki kierunek zostanie przyjęty. Tym bardziej, iż ustalając kierunek rekultywacji organ działa w ramach uznania administracyjnego.

Mając na uwadze niefortunne sformułowanie postanowienia organu I instancji Kolegium wyjaśniło, iż w istocie lektura całego dokumentu nie pozostawia wątpliwości, iż należy go odczytywać jako wyrażenie negatywnej opinii co do rolnego kierunku rekultywacji gruntu, z jednoczesnym wskazaniem pożądanego kierunku rekultywacji.

Z kolei argumenty organu I instancji Kolegium oceniło jako racjonalne i przekonywujące. Dodało, iż kierunek rekultywacji leśnej był wskazywany jako najbardziej uzasadniony już na etapie poprzedzającym przystąpieniem do wykonywania działalności górniczej na złożu A (pkt 7.2 i pkt 9 oceny).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Z. nie zgadzając się z zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...]r. powtórzył argumenty zażalenia. Skarżący podkreślił, iż rolny kierunek rekultywacji terenu wyrobiska nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki. Nadto taki kierunek narusza prawo własności strony. Natomiast rekultywacja przeprowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku i unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez ich wykorzystywanie do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych i późniejsze zagospodarowanie terenu w kierunku rolnym jest racjonalne, jak zagospodarowanie terenu w kierunku leśnym. Na koniec skarżący zwrócił uwagę, iż organu obu instancji nie wywiązały się z ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem.

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Sądu analiza dokumentów zgromadzonych dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości tegoż aktu. Bezsprzecznie zakończenie eksploatacji wyrobiska zrodziła konieczność jego rekultywacji, co za tym, ustalenia kierunku rekultywacji stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istotne jest przy tym, iż aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy, natomiast postanowienie opiniujące jest elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji. Jak stanowi przywołany przepis art. 22 ust. 1 w/w ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

I co ważne, jak przewiduje art. 22 ust. 2 tej ustawy, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Taki zapis ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie opinii. Opinia taka jest natomiast wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, który reguluje sposób współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji.

Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie zaś do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Z powyższego wywieść trzeba, iż organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę [...] w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, w ramach współdziałania organ wyraża opinię lub uzgodnienie. Rozróżnienie to jest o tyle ważne, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Stanowisko takie jest szeroko podzielane tak przez doktrynę, jak i judykaturę i nie budzi już wątpliwości, brak mocy wiążącej opinii organu w ramach współdziałania. A skoro tak to opinia taka nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie, ani wnioskiem strony postępowania. Tym bardziej, iż jak to zostało już podkreślone decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza natomiast, iż organ nie jest związany opiniami organu współdziałającego. W efekcie końcowym może zostać wydana zarówno decyzja wskazująca kierunek rekultywacji tożsamy ze wskazywanym przez stronę lub też zupełnie odmiennym, jeżeli tylko dane rozstrzygniecie znajduje oparcie w materiale sprawy.

Powracając na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć wypada, iż Starosta [...] zwrócił się do Burmistrza A. o wyrażenie opinii w ramach współdziałania organów. Opinia taka została podjęta w formie postanowienia negatywnie opiniującego rolny kierunek rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska kopalni A. Akt ten stanowi odzwierciedlenie poglądu organu znajdującego oparcie w zgromadzonym materiale sprawy. Niewątpliwie jest to indywidualna opinia, niemniej lektura jej treści przemawia na jej korzyść. Negatywnie opiniując rolny kierunek rekultywacji organ przywołał szereg okoliczności, które przemawiają za ustaleniem leśnego kierunku rekultywacji. Argumenty te są racjonalne i nawiązują zarówno do kierunku rekultywacji ustalonego dla sąsiednich wyrobisk, jak również do kierunku rekultywacji leśnej, który to był wskazywany jako najbardziej uzasadniony już na etapie poprzedzającym przystąpieniem do wykonywania działalności górniczej na złożu A (pkt 7.2 i pkt 9 oceny). Organ opiniujący miał na uwadze podjęte i ustanowione dla danego terenu kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływ na ustalenie w postępowaniu głównym kierunku i sposobu rekultywacji danego terenu. Obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie rekultywacji, opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców.

Z tych wszystkich względów, Sąd podziela stanowisko zaskarżonego postanowienia, że treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje (bądź nie) przedstawiony sposób rekultywacji - burmistrz ma natomiast jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Kryteria opinii organu opiniującego nie muszą opierać się na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ opiniujący nie wiążąco - przesądzałby o treści przyszłej decyzji.

W świetle powyższego zarzuty skargi nie mają znaczenia, mogą być one natomiast rozważane przez organ przy wydawaniu decyzji rekultywacyjnej.

Wobec powyższego, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

ar