VII SA/Wa 504/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-25	
Data wpływu	2016-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Gierak-Podsiadły
Mariola Kowalska. /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 61a par 1, art. 156 par. 1 kt 3 kpa; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
VII SA/Wa 504/16

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] odmawiające, na wniosek W. P., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.S. pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji żłobka, przedszkola z niezbędną infrastrukturą techniczną wraz z rozbiórką istniejących obiektów garażowych przy ulicy [...] we [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Postanowieniem, wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji żłobka, przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejących obiektów garażowych przy ulicy [...] we [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji. Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie organu odmowę wszczęcia postępowania na wniosek strony uzasadnia to, że Wojewoda [...] badał już decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności i postępowanie w tej sprawie, wszczęte wnioskiem Z. P., zostało ostatecznie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2014r.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. P..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 61a § 1 K.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że zażalenie skarżącej nie może zostać merytorycznie rozpoznane z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Z. P., nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. w sytuacji, gdy postępowania te nie są tożsame w ujęciu art. 16 K.p.a.

- art. 154 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia ku temu podstaw,

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie istoty sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą przesłanką jest złożenie wniosku przez osobę, która nie jest stroną. Nie budzi w tej sprawie wątpliwości Sądu, iż W. P. niewątpliwie posiadała przymiot strony uprawniający ją do żądania kontroli decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę .

Drugą przesłanką jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Takie stanowisko podziela się w doktrynie. Na przykład Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299, stwierdza, że zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje bowiem nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47, Sąd ten wyraził pogląd, że "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968).

Jak przyjęto w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12).

Organ administracji publicznej, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, bierze pod uwagę zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 K.p.a. prowadzi do uniknięcia konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "res iudicata" następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637, zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. żądała wszczęcia sprawy tożsamej ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. W sprawach tych zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa (stwierdzenie nieważności tej samej decyzji) z koniecznością zastosowania tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, iż skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. Organ, uznał skarżącą za stronę tego postępowania, zawiadomił ją o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania dowodowego oraz doręczył decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzja ta była zatem kierowana również do skarżącej. W tym stanie sprawy ponowne wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Z uwagi zatem na fakt, iż obecnie składany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie mógł on podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Podkreślić też należy, że jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. Ponadto, w odniesieniu również do zarzutów skargi, zauważyć należy, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany granicami żądania strony. Organ stwierdza, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalniało organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym m.in. wskazał, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zatem decyzja o pozwoleniu na budowę była szczegółowo, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, kontrolowana także pod tym kątem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.