Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 778/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2018r. sygn. akt II SA/Gd 778/17 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2015r. H. M., reprezentowana przez M. M. oraz L. P., reprezentowana przez M. P., wystąpiły do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0575ha, obręb P. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. wyłączył Prezydenta Miasta G. od rozpatrzenia ww. sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent Niasta G. decyzją z dnia [...] marca 2017r. orzekł o zwrocie na rzecz każdej z wnioskodawczyń udziału w wysokości ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0575ha, obręb P., dla której Sąd Rejonowy w Gdyni V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], przy jednoczesnym obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 49.900,00zł oraz zabezpieczeniu hipoteką wierzytelności Gminy Miasta G. zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Prezydent Miasta G. pismem z dnia 5 kwietnia 2017r. złożył odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 140 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "u.g.n.", przez "nieuprawnione zmniejszenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przeznaczonej do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. o kwotę 43.400,00zł, tytułem zmniejszenia wartości nieruchomości w sytuacji, gdy zmniejszenie to nie odpowiada hipotezie przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n., tj. nie wynika z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017r., w następstwie rozpoznania powyższego odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2017r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z [...] maja 1989r., Repertorium [...] nr [...] na rok 1989/IM, H. M. i L. P. sprzedały Skarbowi Państwa, za kwotę 8.547.198,00zł nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]/6 o powierzchni 575m2, położoną w G. przy ul. M., mającą urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Jak wynika z treści tegoż aktu notarialnego ww. nieruchomość była "potrzebna pod budowę szkoły w osiedlu C.". Organ odwoławczy wskazał nadto, że z materiału dowodowego wynika, iż plan wybudowania ww. szkoły do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany. W trakcie przeprowadzonych w dniu 30 września 2015r. oględzin działki nr [...]/6 (obecnie działki nr [...]) ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia, stanowiąca działkę nr [...]/6 o powierzchni 0,0575ha, jest niezagospodarowaną działką gruntu, porośniętą dziką roślinnością. Na nieruchomości znajdują się pozostałości fundamentów budynku. Potwierdza to brak realizacji celu wywłaszczenia. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że spełniona została przesłanka żądania zwrotu nieruchomości, o której mowa jest w art. 137 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż załącznikiem do zaskarżonej decyzji jest tabela zatytułowana "waloryzacja zwracanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". Ze względu na fakt, że organ odwoławczy orzekał sześć miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty 8.547.198,00zł stanowiącej kwotę odszkodowania określoną w akcie notarialnym z dnia [...] maja 1989r. w oparciu o wskaźniki roczne cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz wskaźniki miesięczne (odnośnie okresu od czerwca do grudnia 1989r. oraz od stycznia do sierpnia 2017r.). Organ wskazał, iż kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 388.740,42zł i przekraczała 50% aktualnej wartości przedmiotowej działki, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 31 października 2016r. Połowa aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości to kwota 93.300,00zł i takiej wartości nie może przekroczyć należne do zwrotu zwaloryzowane odszkodowanie. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, iż kwota podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania nie uległa zmianie przez okres pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji odwoławczej. Organ wskazał nadto, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 31 października 2016r. wskazał na różnicę pomiędzy aktualną wartością prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu jej stanu i przeznaczenia na datę wywłaszczenia, a aktualną wartością prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu jej aktualnego stanu (z wyłączeniem stanu otoczenia) oraz przy uwzględnieniu jej stanu otoczenia i przeznaczenia na datę wywłaszczenia, wynoszącą 43.400,00zł. W piśmie z dnia 20 lutego 2017r. zatytułowanym "Wyjaśnienia nr 2" rzeczoznawca majątkowy potwierdził, iż zasadne jest przyjęcie do dalszych wyliczeń parametru korygującego wynoszącego 0,922. W związku z zastosowaniem tego parametru wartość rynkowa nieruchomości wg jej stanu na datę wywłaszczenia wynosi 199.500,00zł., co wpływa na wyliczoną wcześniej kwotę różnicy wartości wynoszącą 43.400,00zł, zwiększając ją o 200,00zł. W dalszej kolejności powoduje to obniżenie kwoty zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji co do zasady prawidłowo pomniejszył kwotę zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi o wartość zabudowań, tj. o kwotę 43.400,00zł, ale powinien dodatkowo uwzględnić także to, że kwota ta uległa zmianie po wyjaśnieniach rzeczoznawcy i wyniosła 43.600,00zł. Tym samym kwota zwaloryzowanego odszkodowania, które wnioskodawcy powinni zwrócić Gminie Miasta G. winna wynieść 49.700,00zł. Organ odwoławczy, przywołując treść art. 139 K.p.a. wyjaśnił, że skutkiem tego, iż odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła tylko Gmina Miasta G. uwzględnienie powyższej różnicy w postępowaniu odwoławczym byłoby działaniem organu odwoławczego niekorzystnym dla strony odwołującej się, zaś pozostawienie decyzji organu I instancji w obrocie prawnym nie doprowadzi do rażącego naruszenia prawa oraz interesu społecznego.

Końcowo organ wyjaśnił powody zabezpieczenia roszczeń Gminy Miasta G. poprzez ustanowienie hipoteki na udziałach wnioskodawców w nieruchomości w kwocie stanowiącą dwukrotność kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miasta G. zarzucając naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając powyższą skargę stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd wskazał, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany. Przy czym strona skarżąca stoi na stanowisku, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły dostatecznie czy cel został zrealizowany, nie zgromadziły materiału dowodowego na okoliczność czy szkoła, której budowa była celem wywłaszczenia, nie została zbudowana. W odniesieniu do tych zarzutów Sąd I instancji stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że żadne działania budowlane zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia nie zostały podjęte. Ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących potwierdzać zasadność kwestionowania ustalenia, że planowana szkoła nie została wybudowana, a jako potencjalny inwestor tej inwestycji powinna być w posiadaniu takich dowodów. Sąd I instancji potwierdził ustalenie organów, że po zakupie przedmiotowej nieruchomości w dniu 15 maja 1989r. żadne działania inwestycyjne na nieruchomości nie zostały podjęte. Okoliczność, że na dawnej działce nr [...]/6 od chwili jej przejęcia nie wykonano żadnych prac, teren nie nosi śladów jakiejkolwiek inwestycji, która byłaby związana z realizacją celu wywłaszczenia, bezspornie świadczy o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel jej przejęcia. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że podlega ona zwrotowi na rzecz byłych właścicieli jako niewykorzystana zgodnie z celem przejęcia.

Przechodząc do kwestii ustalenia wysokości odszkodowania związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, Sąd na gruncie art. 140 ust. 4 u.g.n. wyjaśnił, że zarzuty strony skarżącej dotyczące braku budynków, które znajdowały się na przedmiotowej działce w dniu wywłaszczenia, nie mogą mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Nie ma znaczenia w szczególności to czy budynki zostały rozebrane na polecenie inwestora, czy też rozpadły się wskutek upływu czasu, czy też wreszcie zostały rozkradzione. Liczy się okoliczność, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość była zabudowana, a w dacie zwrotu była niezabudowana. Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie niewątpliwe jest, że wartość zwracanej nieruchomości zmniejszyła się w wyniku działań podjętych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Tym samym kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należało pomniejszyć o wartość odszkodowania wypłaconego za składnik budowlany, który znajdował się na nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. W przypadku zmniejszenia się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu odpowiednie stosowanie art. 140 ust. 3 u.g.n. polega na zmniejszeniu podlegającej waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania proporcjonalnie do tego zmniejszenia. W związku z powyższym waloryzacji przeprowadzanej w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego podlegać powinna suma odszkodowania wypłaconego jedynie za zwracany grunt, a powyżej oceny nie może zmienić argumentacja strony skarżącej zmierzająca do wykazania, że nie podejmowała działań mających związek z rozebraniem budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

Końcowo Sąd I instancji zaznaczył, że organy obu instancji zasadnie zastosowały unormowanie art. 217 ust. 2 u.g.n. wobec spełnienia obu wskazanych w nim przesłanek, tj. zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przed dniem 5 grudnia 1990r. oraz wysokości zrewaloryzowanego odszkodowana ustalonego w trybie art. 140 w związku z art. 227 u.g.n. przewyższającego 50% aktualnej wartości nieruchomości. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasta G., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaaprobowanie oceny, że nieruchomość winna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy nie zostały wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w szczególności nie zostało ustalone, czy zabudowania zostały rozebrane na potrzeby realizacji inwestycji (co potwierdzałoby rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia), czy też uległy samodegradacji wskutek upływu czasu (co wykluczyłoby możliwość pomniejszenia kwoty, do zwrotu której zobowiązani są spadkobiercy byłych właścicieli, o kwotę odpowiadającą obniżeniu wartości nieruchomości),

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niespójne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazujące z jednej strony, że żadne działania budowlane zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia nie zostały podjęte, a z drugiej, że nie jest istotne czy budynki zostały rozebrane na polecenie inwestora, czy też przestały istnieć wskutek innych zdarzeń, wobec czego Gmina Miasta G. nie jest w stanie w sposób niebudzący wątpliwości odtworzyć stanowiska Sądu i towarzyszącej mu argumentacji co do podjęcia bądź niepodjęcia na przedmiotowej nieruchomości prac budowlanych zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, zaś zaskarżony wyrok nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie:

1. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnej i przedwczesnej ocenie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, ponieważ żadne działania budowlane zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia nie zostały podjęte, czemu jednocześnie towarzyszyło Sądu, że nie jest istotne, czy budynki zostały rozebrane na polecenie inwestora, czy też rozpadły się wskutek upływu czasu, czy też zostały rozkradzione, co jednoznacznie potwierdza, że okoliczności te nie zostały zbadane, a ocena zaprezentowana w zaskarżonym wyroku nie może zostać uznana za prawidłową i rzetelną,

2. art. 140 ust. 4 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wbrew brzmieniu ww. przepisu, że zmniejszenie wartości nieruchomości winno zostać uwzględnione przy ustaleniu należności Gminy Miasta G. bez względu na okoliczności w jakich doszło do usunięcia zabudowań znajdujących się na nieruchomości w dacie wywłaszczenia, podczas gdy ww. przepis pozwala na uwzględnienie zmniejszenia bądź zwiększenia wartości nieruchomości tylko w przypadku, gdy zmniejszenie lub zwiększenie zostało spowodowane działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości, nie zaś zdarzeniami niezależnymi od człowieka.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania H. M. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy wskazać, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a dodatkowo także art. 80 K.p.a., został postawiony w zakresie niewyjaśnienia dwóch kwestii. Pierwszą jest niedostateczne zbadanie czy zabudowania znajdujące się na nabytej nieruchomości zostały rozebrane na potrzeby realizacji inwestycji, co - w ocenie autorki skargi kasacyjnej - miałoby potwierdzać rozpoczęcie realizacji celu, dla którego nieruchomość ta została nabyta. Drugą zaś jest niewyjaśnienie czy budynek znajdujący się na nabytej nieruchomości uległ samodegradacji wskutek upływu czasu, co - w ocenie autorki skargi kasacyjnej - wykluczyłoby możliwość pomniejszenia kwoty, do zwrotu której zobowiązani są spadkobiercy byłych właścicieli, o kwotę odpowiadającą obniżeniu wartości nieruchomości. Odniesienie się do tych kwestii wymaga odrębnego omówienia, które należy rozpocząć od stwierdzenia, że zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego determinowany jest przez treść normy materialnoprawnej, która przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Taką normą dla rozstrzygnięcia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest art. 137 ust. 1 u.g.n., zaś podstawę rozstrzygnięcia o zmniejszeniu zwaloryzowanego odszkodowania stanowi art. 140 ust. 4 u.g.n.

Pierwszy z powyższych przepisów mówi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Brzmienie powyższej normy jednoznacznie wskazuje, iż w okolicznościach badanej sprawy zbędne jest ustalenie tego czy przed upływem 7 lat od daty nabycia nieruchomości rozpoczęto prace inwestycyjne przy budowie szkoły, skoro okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, iż aktualnie, a więc po upływie ponad 30 lat, cel, dla którego owa nieruchomość została nabyta nie został zrealizowany. Nie ulega zatem wątpliwości, iż wymieniona w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jedna z dwóch alternatywnych podstaw uznania nieruchomości za zbędną na cel dokonanego nabycia, stanowi wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. Tym samym ustalenie - niezakwestionowane w skardze kasacyjnej - że cel nabycia nieruchomości nie został zrealizowany mimo upływu 30 lat od daty nabycia, stanowi dostateczne wywiązanie się przez organ z obowiązku należytego zastosowania w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a więc ferowania rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt wyczerpująco zebranego i wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Tym samym trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż ustalenie odnoszące się do tego w jaki sposób doszło do "zniknięcia" budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości w dniu jej nabycia, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o zbędności nieruchomości dla realizacji celu, dla którego została nabyta. Skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest treścią normy materialnoprawnej, to dokonanie ustaleń faktycznych umożliwiających prawidłową subsumpcję okoliczności sprawy do jednej z dwóch alternatywnie funkcjonujących w treści art. 137 ust. 1 u.g.n. podstaw uznania nieruchomości za zbędną do realizacji celu wywłaszczenia, niepotrzebnym czyni prowadzenie dalszych ustaleń faktycznych, które co najwyżej mogłyby dowieść, że również druga z podstaw opisana w tym przepisie (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) mogłaby stanowić przesłankę zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie niewyjaśnienia przyczyn likwidacji budynku znajdującego się na nabytej nieruchomości, w kontekście możliwości pomniejszenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi, to - jak już była o tym mowa - normą materialnoprawną wyznaczającą zakres niezbędnych ustaleń faktycznych jest przepis art. 140 ust. 4 u.g.n., który stanowi, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis reguluje zatem skutki określonych działań, które mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. Jest zatem regulacją, która odnosi się do szerokiego spectrum działań. Stąd przy jego interpretacji nie sposób poprzestać na wynikach wykładni gramatycznej, ta bowiem mogłaby prowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania ma gruncie reguł demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Jakkolwiek przepis ten jednolicie ujmuje kwestie zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości i odnosi to do "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu", to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest zapatrywanie, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1323/13; wyrok NSA z dnia 25 września 2013r. sygn. akt I OSK 955/12; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r. sygn. akt I OSK 816/11; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1971/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten akceptowany jest także w nauce prawa (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2020 uwagi do art. 140; E.Klat-Górska, L.Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2015 uwagi do art. 140).

W sytuacji mającej miejsce w badanej sprawie, a więc w razie zmniejszenia się wartości zwracanej nieruchomości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż nie ma znaczenia czy owo zmniejszenie wartości jest spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu (vide: wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1065/13; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 212/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe stanowisko, z którym zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dezawuuje postulowaną w skardze kasacyjnej gramatyczną wykładnią owej normy, ograniczającą zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za zmniejszenie wartości nieruchomości wyłącznie do tych wypadków, w których utrata wartości następuje jako skutek działań tych podmiotów. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż właściciel nieruchomości ma określone obowiązki z tytułu owej własności. Jednym z nich jest utrzymywanie obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości w należytym stanie technicznym, co obejmuje m.in. użytkowanie w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 91a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.)). Tym samym na gruncie art. 140 ust. 4 u.g.n. właściciela nabytej nieruchomości winno obciążać także takie zmniejszenie jej wartości, które następuje jako skutek zaniechań właściciela w dbaniu o poszczególne części składowe nieruchomości, a w szczególności o znajdujące się gruncie obiekty budowlane.

Uznając, iż powyższy sposób interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. wyznacza zakres postępowania wyjaśniającego za trafne należy uznać stanowisko organów i Sądu I instancji o zbędności dowodzenia okoliczności, w których został zlikwidowany budynek mieszkalny znajdujący się na nabytej nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje to czy budynek ten został rozkradziony przez okolicznych mieszkańców, czy też uległ samodegradacji wskutek upływu czasu. Obie te okoliczności wskazują na długotrwałe zaniechanie właściciela w dbałości o nieruchomość, w tym o poszczególne jej części składowe. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie niewyjaśnienia przyczyn likwidacji budynku znajdującego się na nabytej nieruchomości, w kontekście możliwości pomniejszenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku. Nie potwierdził się także zarzut, aby - w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało niespójną lub wewnętrznie sprzeczną ocenę okoliczności faktycznych lub prawnych. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż autor skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. upatruje w bezpodstawnym i przedwczesnym przyjęciu, że nieruchomość stała się zbędna na cel dokonanego nabycia. Przy czym upatruje tego w zaniechaniu dokonania ustaleń, które - jak to zostało powyżej przedstawione - pozostają indyferentne prawnie dla możliwości uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Mając na uwadze, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. statuuje dwie alternatywne przesłanki uznania nieruchomości za zbędną, ujawnienie w toku dotychczasowego postępowania okoliczności, które wypełniają przesłankę, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nie może być poczytywane jako błąd subsumpcji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Analogicznie za bezzasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. Zaprezentowana już powyżej wykładnia tegoż przepisu odwołująca się do kontekstu funkcjonalnego i dyrektyw celowościowych uwzględniających konsekwencje społeczne i ekonomiczne stosowania tej nomy, nakazuje szeroko pojmować pojęcie "działań" i obejmować nim co najmniej konsekwencje zaniechań w należytej dbałości o nabytą nieruchomość. Takie rozumienie przesłanki "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" oznacza prawidłową subsumpcję do normy art. 140 ust. 4 u.g.n. stanu faktycznego sprawy, wskazującego na zmniejszenie się wartości nieruchomości wskutek likwidacji znajdującego się nań budynku mieszkalnego, dokonanej po nabyciu nieruchomości. Przy czym - w świetle tego co zostało już powyżej powiedziane - nie sposób zgodzić się z autorką kasacji, iż likwidacja budynku na przedmiotowej nieruchomości jest "zdarzeniem niezależnym od człowieka". Jeśli likwidacja ta nie nastąpiła poprzez rozbiórkę (co byłoby wprost działaniem samego właściciela lub osób działających na jego zlecenie), ale była następstwem rozkradzenia budynku lub jego samodegradacji, to powyższe wskazuje na jaskrawe zaniechanie w dbałości o nabytą nieruchomość. Skutki takiego zachowania nie mogą być utożsamiane z skutkami zdarzeń niezależnych od woli ludzkiej.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania H. M. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki postępowania.