Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej A w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I SAB/Bd 4/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w B. na bezczynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie finansowania oświetlenia terenów zewnętrznych znajdujących się w zasobach spółdzielni 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej A w B. na rzecz Prezydenta Miasta Bydgoszczy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Bd 4/21 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej A w B. na bezczynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych znajdujących się w zasobach spółdzielni.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółdzielnia Mieszkaniowa A, na podstawie art. 101a ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) i art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 833, dalej: Prawo energetyczne), wniosła skargę na bezczynność Gminy Bydgoszcz - Prezydenta Miasta Bydgoszczy polegającą na zaprzestaniu finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) położonych w zasobach Spółdzielni, a znajdujących się na terenie Gminy Bydgoszcz, wbrew ustawowemu obowiązkowi. Spółdzielnia wniosła o nakazanie Gminie Bydgoszcz - Prezydentowi Miasta Bydgoszczy: finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) położonych w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej A, a znajdujących się na terenie Gminy oraz nakazanie zaniechania naruszania praw mieszkańców Gminy Bydgoszcz, poprzez niedokonywanie dalszych wyłączeń oświetlenia miejsc publicznych, ewentualnie nakazanie organowi nadzoru wykonanie w/w obowiązkowych zadań własnych gminy, na koszt i ryzyko gminy.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podała, że Gmina Bydgoszcz - Prezydent Miasta Bydgoszczy zaniechał z dniem 1 lutego 2021 r. finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) położonych w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej A, a znajdujących się na terenie Gminy Bydgoszcz. W związku z powyższym Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej A, pismem z [...] lutego 2021 r. wezwał Gminę Bydgoszcz - Prezydenta Miasta Bydgoszczy do przywrócenia oświetlenia terenów zewnętrznych (miejsc publicznych) położonych w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej A, a znajdujących się na terenie Gminy Bydgoszcz oraz zaniechania naruszania praw mieszkańców Gminy Bydgoszcz, w szczególności w zakresie ich bezpieczeństwa poprzez niedokonywanie dalszych wyłączeń oświetlenia miejsc publicznych. Zdaniem Skarżącej zgodnie z art. 7 ust. 2 u.s.g., ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Prawo energetyczne w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną należy m.in. planowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy miejsc publicznych oraz dróg gminnych, jak również finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy ulic, placów, dróg gminnych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 22 pr. energ. finansowanie oświetlenia, to finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania. Niewątpliwie tereny spółdzielni mieszkaniowych znajdują się na terenie Gminy Bydgoszcz, jak również są one w rozumieniu pr. energ. miejscami publicznymi, tzn. że są one dostępne dla nieograniczonej i nieoznaczonej liczby osób. Skarżąca podkreśliła, że wszyscy mieszkańcy Gminy Bydgoszcz, bez względu na to w jakich zasobach mieszkają, płacą podatki, z których pokrywany jest m.in. koszt oświetlenia miejsc publicznych, a więc również terenów zewnętrznych spółdzielni mieszkaniowych. Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 23) wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych i osób fizycznych są w części przekazywane gminom wyłącznie na finansowanie utrzymania oświetlenia ulicznego wszystkich dróg znajdujących się na terenie gminy, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych w rozumieniu przepisów o autostradach płatnych. Zdaniem Spółdzielni istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a bezczynnością organu, polegający na tym, że bezczynność ta narusza jej interes prawny i uprawnienia. Do naruszenia prawem chronionego interesu i uprawnienia Skarżącej doszło w wyniku zaniechania działań wymaganych bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Oświetlenie miejsc publicznych nie jest wyrazem dobrej woli włodarzy gminy, troski o mieszkańców, lecz ustawowym obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że spór w sprawie sprowadza się do interpretacji art. 18 ust. 1 pkt 3 prawa energetycznego. Organ dokonał analizy zmiany tego przepisu i wskazał, że obecnie ustawa nakazuje gminie finansowanie oświetlenia określonych miejsc, m.in. ulic i placów "znajdujących się na terenie gminy". Organ stwierdził, że intencją ustawodawcy nigdy nie było nałożenie na gminy obowiązku finansowania oświetlenia terenów w postaci placów czy ulic (np. dróg wewnętrznych) należących do spółdzielni czy osób tworzących wspólnoty mieszkaniowe, lecz rozgraniczenie obowiązków ponoszenia kosztów oświetlenia dróg pomiędzy środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a pochodzące z budżetu państwa. Powołał się również na stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku wyrażone w opinii z [...] listopada 2020 r., z którego wynika, że normę art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) pr. energ. należy interpretować w ten sposób, iż wspomniany obowiązek w zakresie ulic i placów jest ograniczony tylko do tych z nich, do których prawo dysponowania posiada gmina. Koncepcja ta ma potwierdzenie m.in. w tym, że w kolejnych jednostkach redakcyjnych ww. pkt 3, ustawodawca wymienia różną infrastrukturę drogową w tym drogi powiatowe, wojewódzkie, którymi gmina nie dysponuje (prawo do ich dysponowania przysługuje bądź samorządom wyższego szczebla bądź innym podmiotom publicznym), a w stosunku do których ma obowiązek finansowania oświetlenia. W tym kontekście brak dookreślenia przynależności ulic i placów wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 3 pr. energ. do któregokolwiek z podmiotów, nie oznacza, że gmina powinna finansować na wszystkich możliwych albo dowolnie wybranych ulicach czy placach. Jest wręcz przeciwnie, z uwagi na powiązania systemowe z ww. art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. ów obowiązek dotyczy wyłącznie tych ulic i placów, do których prawo dysponowania posiada gmina. Skoro zaś gmina nie posiada takiego prawa do terenów wspólnot mieszkaniowych i spółdzielni mieszkaniowych, to tym samym nie może ponosić także wydatków w podanym zakresie przedmiotowym.

Organ dodał, że nakazanie gminie finansowania oświetlenia terenów należących do spółdzielni mieszkaniowych czy wspólnot mieszkaniowych byłoby także przejawem nierównego traktowania obywateli, bowiem mieszkańcy budynków mieszkalnych jednorodzinnych sami ponoszą koszty finansowania oświetlenia swoich nieruchomości.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2005 r., K 27/04 wskazując, że zgodnie z nim w zakresie finansowania oświetlenia dróg przez gminy, odstąpiono od wcześniejszej zasady "właścicielskiej" na rzecz zasady położenia danej drogi. W związku z tym place, ulice, które położone są na terenie gminy powinny być oświetlane ze środków danej gminy, bez względu na to kto jest ich właścicielem.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] kwietnia 2021 r. organ podkreślił, że ww. wyrok nakładał na gminę obowiązek oświetlania, jeśli teren ten znajdował się w obrębie gminy i to gmina była jego zarządcą. Drogi niebędące w zarządzie gminy finansowane były z budżetu państwa. Sprzeczne z zasadami logiki byłoby zatem przeniesienie obowiązku finansowania oświetlenia placu spółdzielni z gminy na Skarb Państwa, wobec czego nie można stosować tego wyroku do rozpatrywanego stanu faktycznego.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca podtrzymała w całości stanowisko w sprawie. Stwierdziła, że miejsca, na których zlokalizowane są punkty świetlne, a których zaniechał oświetlenia Prezydent Miasta są miejscami ogólnodostępnymi i publicznym, w związku z tym powinny być oświetlany przez gminę. Na poparcie swojej argumentacji załączyła kopię umowy, którą zawarła z [...] Sp. z o.o. w dniu [...] lutego 2021 r. oraz kopię mapki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Art. 7 ust. 2 u.s.g. stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 Prawa energetycznego do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energie elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy: a) ulic, i b) placów, c) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich, d) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających w granicach terenu zabudowy, e) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, wymagających odrębnego oświetlenia: przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów, stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej. Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego do zadań własnych gminy należy też planowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy: a) miejsc publicznych, b) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich, c) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających w granicach terenu zabudowy, d) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, wymagających odrębnego oświetlenia: przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów, stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej.

Zdaniem Sądu z treści skargi, jak i z pism procesowych strony, wynika, że Spółdzielnia, zarzucając Prezydentowi Miasta Bydgoszczy bezczynność, skupia się w zasadzie na wykładni językowej art. 18 ust. 1 pkt 3 Prawa energetycznego. Twierdzi bowiem, że skoro przepis ten stanowi, że do zadań własnych gminy należy finansowanie oświetlenia znajdującego się na jej terenie, to Gmina Bydgoszcz ma także obowiązek finansowania oświetlenia ulic i placów należących do jej zasobów (Spółdzielni). Rozumowanie to oparte jest na założeniu, że na podstawie tego przepisu gmina jest zobowiązania do finansowania oświetlenia każdej ulicy i każdego placu położonego na jej obszarze. Oznaczałoby to jednak, że gmina miałaby obowiązek finansowania oświetlenia nie tylko terenów należących do spółdzielni mieszkaniowych, lecz także do np. wspólnot mieszkaniowych, czy właścicieli prywatnych. Także podmioty gospodarcze, na terenach których znajdują się np. place, mogłyby żądać od gminy finansowania oświetlenia.

W ocenie Sądu, należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 pkt 22 Prawa energetycznego przez finansowanie oświetlenia rozumie się finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania, a więc też koszty ich obsługi, konserwacji, a także modernizacji urządzeń i wymiany wyeksploatowanych opraw. Zatem przyjmując stanowisko skarżącej, Gmina Miasta Bydgoszczy miałaby obowiązek finansować wskazanym podmiotom nie tylko koszty pobranej energii elektrycznej przez punkty świetlne, ale również koszty ich budowy i utrzymania. Taka wykładnia budzi zastrzeżenia.

Sąd wskazał, że regulacja zawarta w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa energetycznego została wprowadzona do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2015 r., poz. 942). Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 maja 2015 r. (Sejm VII kadencji, druk nr 3232) wynika, że "zasadniczym celem projektowanej zmiany ustawy jest nie tylko ograniczenie obowiązku finansowania oświetlenia dróg przez gminy, ale przede wszystkim dokonanie racjonalnego podziału tego finansowania pomiędzy gminy a zarządcę dróg krajowych, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Projekt przewiduje taki podział finansowania, który uwzględnia kryterium, jakim są potrzeby mieszkańców gminy. Projekt precyzyjnie identyfikuje miejsca, dla których powinno być zapewnione oświetlenie. Tymi miejscami właściwymi są: ulice, place, miejsca publiczne, i wszystkie kategorie dróg publicznych. W przypadku dróg publicznych projekt wyodrębnia autostrady, drogi ekspresowe (wszystkie) oraz drogi krajowe (odcinki poza terenem zabudowy), które ze względu na ich przeznaczenie i warunki techniczne służą zaspokajaniu potrzeb ponadlokalnych. Planowanie i finansowanie oświetlenia na autostradach, drogach ekspresowych (wszystkich) oraz innych drogach krajowych (odcinki poza terenem zabudowy) zostaje wyodrębnione i pozostawione jako zadanie zarządcy tych dróg, czyli Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Projekt w tym zakresie stanowi odzwierciedlenie postulatów gmin podnoszących tranzytowy charakter dróg ekspresowych i obwodnic w ciągu dróg krajowych oraz brak odpowiednich środków finansowych na pokrycie finansowania oświetlenia dróg, które w niewielkiej części służą potrzebom lokalnej społeczności."

Zatem celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa energetycznego było dokonanie racjonalnego podziału finansowania oświetlenia dróg krajowych pomiędzy gminy a zarządcę dróg - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast z uzasadnienia tego nie wynika, aby intencją ustawodawcy było nałożenie na gminy obowiązku finansowania oświetlenia terenów (placów, ulic) należących np. do spółdzielni mieszkaniowych czy innych podmiotów.

WSA uznał, że dokonując interpretacji art. 18 ust. 1 pkt 3 Prawa energetycznego trzeba też mieć na uwadze treść art. 7 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Użycie sformułowania "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty" wskazuje, że chodzi o potrzeby całej społeczności lokalnej. Skoro zatem do obowiązków gminy należy zaspakajanie potrzeb wspólnoty (jako całej wspólnoty samorządowej), to nie można przyjąć, że obowiązek ten wypełnia wydatkowanie środków publicznych na potrzeby pojedynczych osób (np. właścicieli nieruchomości), czy określonej grupy mieszkańców (np. wspólnoty mieszkaniowej, czy spółdzielni mieszkaniowej). Nie można powiedzieć, aby w takich sytuacjach mielibyśmy do czynienia z realizacją zadań publicznych.

W świetle powyższego z art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) Prawa energetycznego nie można wywodzić – tak jak to czyni skarżąca - że na Gminie Bydgoszcz spoczywa obowiązek finansowania oświetlenia wszystkich ulic i placów znajdujących się na jej terenie. Obowiązek finansowania przez gminę oświetlenia dotyczy wyłącznie ulic i placów, które wchodzą w skład mienia komunalnego. Za taką interpretacją przemawia też treść art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych ulic i placów. Brak jest więc podstaw prawnych do obciążania Gminy Bydgoszcz obowiązkiem finansowania oświetlenia placów i ulic będących w zasobach skarżącej.

Zatem, w ocenie Sądu, żądania zawarte w skardze, popierane argumentacją w pismach z [...] i [...] kwietnia 2021 r., tj.: zobowiązania Gminy Bydgoszcz do finansowania oświetlenia terenów zewnętrznych należących do Spółdzielni, nakazania zaniechania naruszania praw mieszkańców poprzez niedokonywanie dalszych wyłączeń oświetlenia i nakazanie organowi nadzoru wykonywania zadań na koszt i ryzyko Gmin, są nieuzasadnione. W konsekwencji nie można też Prezydentowi Miasta Bydgoszczy zarzucić bezczynności polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem.

Spółdzielnia Mieszkaniowa A w B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. a i b Prawa energetycznego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż:

a) obowiązek finansowania przez gminę oświetlenia dotyczy tylko mienia komunalnego, podczas gdy przepis stanowi o obowiązku finansowania przez gminę oświetlenia ulic i placów znajdujących się na jej terenie, co oznacza obowiązek finansowania oświetlenia wszystkich tych miejsc o ile znajdują się na terenie gminy;

b) Prezydent Miasta Bydgoszczy nie ma obowiązku oświetlania wszystkich ulic znajdujących się na terenie gminy, podczas, gdy przepis wyraźnie wskazuje na ulice znajdujące się na terenie gminy, przy czym ulica nie musi być drogą publiczną i może stanowić własność innego podmiotu niż gmina;

c) Prezydent Miasta Bydgoszczy nie ma obowiązku oświetlania ulic i placów znajdujących się na terenie gminy, w sytuacji, gdy takie zaniechanie narusza zasadę równego traktowania mieszkańców gminy zważywszy na ponoszone koszty przez osoby zamieszkujące tereny spółdzielcze, które opłacają podatki m.in na oświetlenie miejsc publicznych (finansowanie ulic i placów, z których korzystają wszyscy mieszkańcy) i jednocześnie wobec zaniechania Prezydenta muszą dodatkowo opłacać koszt oświetlenia tych miejsc.

2. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż:

a) do zadań własnych gminy nie zalicza się obowiązku oświetlania placów, ulic, miejsc publicznych, które znajdują się w zasobach spółdzielni, mimo iż leżą one na terenie gminy z uwagi na brak realizacji zbiorowego interesu wspólnoty samorządowej;

3. art. 101 a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez Ich niezastosowanie i brak uznania, iż Prezydent Miasta Bydgoszczy dopuścił się bezczynności zaprzestając oświetlania terenów będących w zasobach skarżącej, a znajdujących się na terenie gminy.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, w sytuacji, w której zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta Bydgoszczy polegającej na zaprzestaniu oświetlania miejsc publicznych znajdujących się w zasobach spółdzielni.

Organ, reprezentowany przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności postawionych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. były również rozpatrywane skargi kasacyjne Spółdzielni Mieszkaniowej Z w B. (sygn. akt I GSK 834/21) i B Spółdzielni Mieszkaniowej w B. (sygn. akt I GSK 908/21) dotyczące analogicznego rozstrzygnięcia WSA w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2021 r. Zarówno uzasadnienia Sądu I instancji, jak i zarzuty skarg kasacyjnych w tamtych sprawach są tożsame jak w sprawie niniejszej, co czyni zasadnym powielenie argumentacji prawnej z ww. spraw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w związku z zaprzestaniem finansowania i oświetlania terenów zewnętrznych (ulic i placów) należących do zasobów skarżącej. Sąd oddalając skargę uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. na gminie spoczywa obowiązek finansowania oświetlenia wyłącznie ulic i placów, które wchodzą w skład mienia komunalnego. Sąd wskazał też, że w skardze oraz w pismach z dnia [...] i [...] kwietnia 2021 r. skarżąca nie wskazała jakie konkretnie tereny są nieoświetlone, i które punkty świetlne zostały wyłączone, a tym samym nie wykazała, aby finansowanie oświetlenia dotyczyło miejsc (placów i ulic), których koszty oświetlenia obciążają gminę.

W piśmiennictwie zauważa się, że regulacja u.s.g. poszerza zakres kontroli sądowoadministracyjnej, w relacji do art. 3 § 2 p.p.s.a., i obejmuje czynności prawne podejmowane przez organy gminy, które nie mieszczą się w ramach aktów objętych pkt 5 i 6 art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz czynności faktyczne inne niż wymienione w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Ustanawia też odrębną kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.

Stosownie do art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). (...) W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Przepis ten zgodnie z art. 101a u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2).

Tak więc bezczynność organu gminy może polegać po pierwsze – na niewykonywaniu przez organ gminy czynności nakazanych przez prawo, co może przejawiać się albo w niepodjęciu czynności w ogóle, albo też w zaniechaniu jej wykonywania, w całości lub części, i po drugie – na podejmowaniu przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. W obu przypadkach dla wykazania bezczynności gminy niezbędne jest ujawnienie powszechnie obowiązującego prawa (w tym prawa miejskiego), z którego wynika obowiązek oraz termin (albo okoliczności/przesłanki) dla gminy do wykonania żądanej czynności, określenie przez podmiot domagający się wykonania czynności w sposób szczegółowy zakresu tej czynności (tu: podania nazwy ulic, placów), a ponadto – wykazanie związku przyczynowego między bezczynnością gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego, uprawnień skarżącego.

W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną prawidłowo wskazała podstawę prawną obowiązku, jaki ciąży z mocy prawa na gminie (art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) Prawa energetycznego i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.), natomiast nie dokonała konkretyzacji tego obowiązku, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiło Sąd I instancji możliwości stwierdzenia bezczynności organu. Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się oświetlenia terenów oraz zaprzestania dalszego wyłączania oświetlenia terenów zajętych pod ulice i place powinna była podać nazwę tych ulic i placów. Dzięki tym informacjom Sąd mógłby rozważyć i ocenić wywiązywanie się przez organ z ustawowego obowiązku i ewentualnie nakazać wykonanie określonych czynności na rzecz społeczności lokalnej. Z powyższych względów, niezależnie od tego w jaki sposób obowiązek ten jest rozumiany, skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie znajdują one oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Co do kwestii błędnej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) Prawa energetycznego należy wskazać, że przepis ten w zw. z art. 7 ust. 2 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 18 Prawa energetycznego do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy: a) ulic, b) placów, c) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich, d) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających w granicach terenu zabudowy, e) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, wymagających odrębnego oświetlenia: – przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów, – stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej.

Tak więc zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną, należą do zadań własnych gminy, przy czym do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną należy m.in. finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Formuła w jakiej ustawodawca wypowiedział się o obowiązku finansowania oświetlenia wskazuje, że mamy do czynienia z zadaniem obowiązkowym gminy, od wykonania którego gmina nie może odstąpić. Finansowanie oświetlenia obejmuje, zgodnie z art. 3 pkt 22 Prawa energetycznego, finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania. Ustawowy obowiązek finansowania oświetlenia nie dotyczy wszystkich ulic i placów położonych na terenie gminy, a jedynie tych, które należą do dróg publicznych.

Poszukując znaczenia pojęcia "ulica" trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej "charakter źródłowy" przy definiowaniu ulicy ma ustawa o drogach publicznych, a nie jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną rozporządzenie. Akty podustawowe - czyli rozporządzenia - nie powinny definiować terminów zawartych w ustawach, a tym samym w przypadku zbiegu definicji pierwszeństwo należy przyznać definicji ustawowej (por. postanowienie SN z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I KZP 14/16). Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jt. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) ulica, to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3). Przez drogę publiczną należy z kolei rozumieć drogę zaliczoną na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Ulice leżące w ciągu dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2). Natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1). Zatem ustawodawca różnicuje drogi na drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Definicja drogi wewnętrznej ma charakter negatywny i stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Z orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że do dróg wewnętrznych zalicza się w szczególności drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 866/16, wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 603/08, wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09). Jak się podnosi charakter tego rodzaju ciągów komunikacyjnych, przeznaczonych do obsługi ruchu drogowego o ograniczonym zasięgu i intensywności, przemawia za uznaniem, że nie spełniają one wszystkich parametrów technicznych wymaganych dla dróg publicznych, co kwalifikuje je do dróg wewnętrznych.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt I.1-3. petitum skargi kasacyjnej.

Co do kwestii naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła przede wszystkim związku między podnoszoną przez siebie bezczynnością – w zakresie wykonania zadań finansowania i oświetlenia ulic i placów, a inną ewentualną bezczynnością – w zakresie wykonywania zadań dotyczących bezpieczeństwa i porządku publicznego obywateli. a tym samym nie wykazała podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na marginesie można jedynie zauważyć, że w obu tych przypadkach gmina działa w formach ustalonych przez ustawę. Zadania te wchodzą w skład zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 14 u.s.g.) i co do zasady przy ich wykonywaniu może wystąpić bezczynność gminy, na co służy skarga do sądu administracyjnego. Z uwagi jednak na swoistość tych zadań są one wykonywane niezależnie od siebie, a tym samym powinny one stanowić odrębny przedmiot skargi na bezczynność. W dziedzinie zapewnienia oświetlenia zasadniczym narzędziem wykonania obowiązku jest tworzenie infrastruktur oświetleniowych, natomiast w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego – zasadniczym narzędziem służącym do przeciwdziałania występowaniu zagrożeń oraz reagowania na już istniejące jest tworzenie wyodrębnionych formacji i służb, czy to w postaci rządowych instytucji o zadaniach ogólnych (Policja), czy to o charakterze dodatkowo wyspecjalizowanych sił porządkowych (np. służby ochrony kolei, straże leśne, itp.), czy też pomocniczo w postaci straży miejskich lub gminnych.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).