Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak – Sudyka Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] 2020 r. odmówił przyznania E. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem H. T., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ wskazał, że wnioskodawczyni spełniła warunek określony w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, jest bowiem matką opiekującą się dzieckiem, które legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednakże na postawie przedstawionych dokumentów organ ustalił, iż E. D. nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na to, że ma ustalone prawo do renty socjalnej, co stanowi przesłankę, której występowanie nie uprawnia do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego odmówiono odwołującej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

E. D. d powyższej decyzji odwołała się. Wskazała, że 9 stycznia 2020 r. stan prawny uległ zmianie, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r, sygn. akt SK 2/17 stwierdził, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołująca podniosła zatem, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami jest uprawniona do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2020 roku, sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy. Kolegium stwierdziło, iż celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.

Organ I instancji odmówił jednakże przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że E. D. ma ustalone prawo do renty socjalnej, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma: ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Kolegium przyznało rację E. D., że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r.(sygn. akt. SK 2/17) orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym wskazano w pkt II, że przepis wymieniony w części 1, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony 8 lipca 2019 r. w Dz.U. z 2019 r. póz. 1257, czyli z dniem 9 stycznia 2020 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie wskazanym w wyroku, utracił moc obowiązującą. W świetle powyższego stanowisko odwołującej jest jednak błędne, albowiem powyższy przepis stracił moc nie w całości, ale w zakresie wskazanym ww. wyroku Trybunału z dnia 26 czerwca 2019 r. Jest to wyrok zakresowy i należy go, zdaniem Kolegium, interpretować ściśle. Dotyczy jedynie opiekunów, którzy mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że E. D. ma ustalone prawo do renty socjalnej, która jest innym świadczeniem aniżeli renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Renta socjalna podlega regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1455). Ubiegać się o przyznanie renty socjalnej może osoba, której stan zdrowia nie pozwala na wykonywanie pracy zawodowej, zaś choroba zaczęła się u niej na tyle wcześnie, że nie zdołała wypracować stażu niezbędnego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy, Innymi słowy, renta socjalna jest świadczeniem dla osób, którym kłopoty ze zdrowiem nie pozwoliły na wypracowanie stażu pracy wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy (renty chorobowej). Z kolei, renta z tytułu niezdolności do pracy jest świadczeniem uregulowanym w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 53, 252, 568). Ustawa ta określa warunki jakie należy spełnić, by móc z niej korzystać, t.j. należy mieć orzeczoną niezdolność do pracy, należy mieć wymagany okres składkowy i nieskładkowy, niezdolność do pracy musiała powstać w warunkach określonych w ustawie.

Zdaniem Kolegium, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest zakresowy tzn. dotyczy jedynie opiekunów, którzy mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to brak jest podstawy prawnej do przyznania, świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do renty socjalnej. Ze względu na niezwykle precyzyjną konstrukcję językową art. 17 ust. 5 pkt 1) lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie sposób odejść od wykładni językowej tego przepisu na rzecz wykładni celowościowej, ponieważ stoją one w jawnej sprzeczności i wzajemnie się wykluczają.

E. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2020 roku. Skarżąca wskazała, iż została naruszona zasada równości i sprawiedliwości społecznej, a kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest prawie dwukrotnie wyższa niż pobieranej przez nią renty socjalnej. Mając na uwadze zakres podniesiony zakres zarzutów, E. D. wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko, iż jeśli strona pobiera rentę socjalną to nie może jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 marca 2019 r.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Organy obu instancji poprzestając na interpretacji tego przepisu za pomocą wykładni językowej przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Konieczna wydaje się jednakże prokonstytucyjna interpretacja tego przepisu, umożliwiająca osobie z ustalonym prawem do renty socjalnej przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego choćby w części stanowiącej różnice pomiędzy uzyskiwaną rentą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA (7) z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09).

Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie, z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Oba Sądy zwróciły uwagę, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Podkreślono, że relacja ta utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Wskazano, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Skład orzekający w pełni podziela powyższy pogląd i odnosi go w niniejszej sprawie do relacji renty socjalnej i świadczenia pielęgnacyjnego. Według stanu na dzień orzekania renta socjalna wynosi 1200 zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia to 1830 zł.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do renty socjalnej w wysokości niższej niż to świadczenie narusza konstytucyjną zasadę równości. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

Jak zauważyły WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz WSA w Krakowie w powołanych wyrokach, Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takowych przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Wskazać również należy, że o możliwości złożenia wniosku o rezygnacji z renty socjalnej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty socjalnej. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości wyboru świadczenia. Nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Należy stwierdzić, że opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nabyli prawo do renty socjalnej mają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nich świadczeń. Takie różnicowanie jako niczym nieuzasadnione stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto przyjęcie jako kryterium zróżnicowania faktu nabycia prawa do renty socjalnej jest nie do pogodzenia z społecznym poczuciem sprawiedliwości.

W realiach niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę jeszcze na jedną okoliczność, a mianowicie fakt, że prawo do renty przysługuje osobie, która jest pełnoletnia i całkowicie niezdolna do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu. Tym samym to na skarżącej ciążyć będzie obowiązek wykazania, że pomimo niezdolności do pracy będzie w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 K.p.a. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy na podstawie art. 153 P.p.s.a. zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.